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探究农村集体经济组织成员资格认定

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《农村财务会计》2018年第3期

摘要:近年来,伴随着农村集体经济组织的壮大,涉及农村集体经济组织成员权益的案件和纠纷逐年增多。究其根本,上述案件和纠纷的发生主要与其是否具有农村集体经济组织成员资格有关。当前,关于农村集体经济组织成员资格,我国尚未形成统一的认定标准,也并未制定出在全国范围内施行的农村集体经济组织法。由于缺乏制定法上的依据,农村集体经济组织成员维护其自身的合法权益十分困难。为推动农村集体经济组织的发展,确定其成员统一的认定标准十分重要。

关键词:农村集体经济组织;法律规制;认定标准;资格认定

农村集体经济组织股份制改革是农村集体经济组织改革的重要创新形式。在具体实践中,农民对其成员权的行使与集体资产的分配息息相关。为推动农村集体经济组织股份制改革,推动农村集体经济的发展,第一要务是要解决农村集体经济组织成员认定标准的问题。目前,农村集体经济组织成员身份的认定没有具体的法律法规及相关文件可以参照,大部分地区的做法不相同,甚至有相互矛盾的地方。在农村地区,当地的村规民约、民俗习惯及农村传统观念会影响认定的过程和是否公平。而且由于农民人口迁徙、外出务工以及婚丧嫁娶,导致农村集体经济组织的状态一直不太稳定。当前,推动农村集体经济的发展的关键是制定出在全国范围适用的农村集体经济组织成员认定的标准。由于涉及利益大且人数众多,农村集体经济组织不能自行制定此标准,以避免出现腐败纰漏的问题。但是,在中国现有国情下,在较短时间内,制定在全国范围内统一适用的农村集体经济组织成员认定标准是不可能的。但是要想农村集体经济难以持续、稳定发展,必须得解决农村集体经济组织成员认定标准。

一、农村集体经济组织成员资格认定的现状

目前,我国现有法律并未规定农村集体经济组织成员的标准,应当由哪个部门来认定农村集体经济组织成员资格还尚无定论。此外,全国人大也未对此出台相关的立法解释。因此,对于农村集体经济组织成员的认定无法可依。在当前的实践中,大部分地区对农村集体经济组织成员身份的认定模糊不清,没有统一的标准。受特定环境的影响,认定的过程和标准,经常会受到村规民约、民俗习惯及农村传统观念等制约。而且由于农民人口迁徙、婚丧嫁娶导致农村集体经济组织一直处在不确定的状态。综合全国各地的具体实践,对于农村集体经济组织成员资格的认定主要可以分为以下三类:第一,以户籍为标准。主要代表省份是安徽省、山东省、新疆省。第二,以履行的义务为标准。代表地区是辽宁省,辽宁省的认定标准是以村民在农村集体经济组织的所履行的义务。第三,采取复合标准。比如,广东省规定的农村集体经济组织成员应当同时满足以下条件:1.成员户籍保留在本集体;2.成员履行了农村集体经济组织章程或者法律法规明确规定的义务。

二、中国农村集体经济组织成员资格认定现状之原因分析

(一)无制定法上的依据

当前,我国现有法律在农村集体经济组织成员资格认定方面的缺失,造成了农村集体经济组织成员资格认定的局面混乱。在我国现行法律当中,如《村民委员会组织法》《土地管理法》等法律,都出现了“集体经济组织”的名称,但是都没有规定具体的认定标准。《立法法》第42条明确指出,法律的规定需要进一步明确具体含义的,须由全国人民代表大会常务委员会进行解释。面对农村集体经济组织成员的认定无法可依,最高院曾经根据《立法法》第42条的规定,就农村集体经济组织成员资格认定问题,建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。但是,已经过去数年,全国人大常委会仍未就集体经济组织成员资格认定标准问题出台相关的文件。因此,法律在这方面依然处于空白状态。

(二)民意基础薄弱,受村规民约影响较大

在实践中,农村传统观念和村规民约对农村集体经济组织成员资格认定的影响较大。受村民委员会的影响,只有少数村成立了专门的农村集体经济组织,且大多数地区的农村集体经济组织依附于村民委员会发展,其独立性并不强,大部分地区村民委员会行使了农村集体经济组织的权能。当前,在大部分地区,村民委员会通过村民代表大会来认定农村集体经济成员的资格。以下两个方面的原因,可以解释现在成员资格认定难的问题:一是由于农村居民相对稳定以及各种村规民约根深蒂固,民俗习惯、人情礼节以及习俗对农村集体经济组织成员资格的认定有一定的影响。在一些不发达地区,仍有保守狭隘和传统重男轻女思想,使得“入赘户”“上门女婿”以及外来人口的合法权益得不到保障。二是村民自治意识不规范,村规民约缺乏有效的监督。由于村委会是村民自我管理的自治组织,其核心是村民自治。因此,在一定程度上,对村民行使自治权缺乏必要的监督。在这种情况下,村规民约很可能会被掌握和利用,成为集体经济组织成员排挤他人的工具,产生了与法律制度之间的冲突。

三、完善农村集体经济组织成员资格认定制度

(一)厘清农村集体经济组织和村民委员会的关系

当前,我国只是在其他法律中规定了农村集体经济组织性质、职能等,并没有出台专门的法律来界定农村集体经济组织。虽然《宪法》明确赋予了农村集体经济组织的经营职能。但是,在实践中,并非由农村集体经济组织来对成员资格进行认定,而是主要由村民委员会来完成。它也代行某些农村集体经济组织的职能,致使一些农村集体经济组织生存空间被挤占,名存实亡。因此,修改《村民委员会组织法》迫在眉睫,厘清村民委员会和农村集体经济组织的职责。即村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我服务的自治组织,主要承担公共服务职能和社会管理职能,依法开展群众自治,搞好自我管理和公共服务。农村集体经济组织应当对农村集体经济组织成员进行资格认定,而非村民委员会。农村集体经济组织主要履行经济职能,筹划农村集体经济,自我经营、自我管理集体财产,致力于壮大农村集体经济的规模和提高其经济效益。

(二)明确农村集体经济组织成员资格的认定标准

目前,农村集体经济组织成员资格难以认定的局面已经形成,其主要原因是认定农村集体经济组织成员资格缺乏统一的标准。所以,明确其认定标准,是从根本上解决农村集体经济组织成员资格认定难的第一要务。结合目前农村集体经济组织的发展状况,认定成员资格时可以参考以下三个要素:第一,户籍。户籍是认定时应当考虑的第一要点。我国长期实行城乡二元化的户籍管理制度,但随着近些年经济的发展和人口流动的加速,户籍制度逐渐在改革,其对城镇、农村人口的确认功能变成了对人进行行政管理的功能,但是登记在本村的居民,初步具有了成为该农村集体经济组织的成员资格。第二,经常居住地。《民法总则》第25条明确规定,自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所;经常居所与住所不一致的,经常居所视为住所。相比户籍所在地,经常居住地与公民对村集体组织所尽义务的多少相联系。基于此,经常居住地这一因素也应当被考虑到。第三,所承担的义务。权利义务相一致原则是宪法中重要的原则。在农村集体经济组织当中,履行义务是享受权利的前提和基础。村民在成为农村集体经济组织的成员之前,应当履行与农村集体经济组织的成员相等的义务。这样才符合权利与义务相一致的原则,农村集体经济才能长久、稳定地发展。

(三)明确对侵犯农村经济组织成员权利行为的救济方式

根据目前我国法律的明确规定,村民自治组织、基层乡镇政府、人民法院及农业主管部门都有权确定村民的农村集体经济组织成员的资格,但是对于侵犯农村集体经济组织成员的权利的行为,法律并没有明确的规定。在现实生活中,往往是以上各机构难以做出具体的裁决决定或者各机构的裁决决定相互矛盾。面对以上情况如何解决,结合相关理论提出以下两种解决方式:第一,以村民自治为主。村名自治组织是基层人民群众自我管理、自我教育的组织,其存在有一定的合理性。同时,基层群众自治组织也对村民的情况最为了解。如果村民自治的行为侵犯到了少数成员的利益,受侵害的成员可以寻求公力救济。第二,公力救济。公力救济主要可以分为以下三种供受侵害成员选择:一是仲裁。当事人双方自愿选择合法仲裁,形成仲裁协议,依法提请仲裁。二是行政确认。当事人双方如果对行政确认的结果不服,可以依法提起诉讼。三是司法救济。当事人可以直接向法院提起诉讼,保障自己的合法权益。

四、结语

毫无疑问,农村集体经济组织成员资格的认定,很大程度上影响着农民的农村集体经济组织成员基本权利的行使,影响着农民的经济权益的实现,涉及农村集体经济组织股份制改革以及日后农村集体经济的发展。目前,我国农村集体经济组织成员资格标准不统一、认定困难已是不争的事实。在成员资格的认定方面,出现了许多的问题亟待解决。厘清农村集体经济组织和村民委员会的关系,明晰二者权责,完善农村集体经济组织成员资格的认定标准,考虑到农民的户籍、经常居住地和所承担本集体的义务等因素,明确对侵犯农村集体经济组织成员的救济方式,确保当农民利益受到侵犯时有途径可救济,以此来改变农村集体经济组织成员认定难的局面,促进农村集体经济组织完善与发展,推动我国农村集体经济股份制改革,从而促进农村集体经济的发展。

参考文献:

[1]王卫琴.农村集体经济组织成员资格认定研究[D].华东政法大学硕士学位论文.2010,(10).

[2]夏婷.论农村集体经济组织的成员资格[D].太原:山西财经大学硕士学位论文,2012,(05).

[3]陈小君,高飞,耿卓.我国农村集体经济有效实现法律制度的实证考察[J].法商研究,2012,(06).

[4]刘俊.农村土地股份合作社成员财产权体系与权能[J].江西社会科学,2017,(11).

作者:杨洁

农村财务会计杂志责任编辑:张雨    阅读:人次