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营改增对地方财政的影响因素

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《军事经济研究》2013年第4期

2016年5月,随着建筑业、房地产、金融保险、生活服务四大行业全面“营改增”,标志着1994年分税制后作为地方财政重要支柱和主体税种的营业税退出历史舞台。全面“营改增”有何深刻意义,对地方财政影响如何,基层政府及职能部门如何应对,是值得财税工作者深思的重要问题。

一、全面实施“营改增”的积极意义

(一)税制改革的必然趋势。一是原有营业税制未消除重复征税因素;二是不同行业存在营业和增值税制度差异,造成税负不公;三是税管漏洞及差异性等特征,造成税收信用缺失;四是第三产业蓬勃发展,营业税额不断膨胀,构建结构公平税负、全面完整的消费型增值税制度,是税制改革的必然要求。

(二)供给侧改革的重头戏。总体上说,就是用政府收入的“减法”,换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。

(三)经济转型升级重大举措。通过“营改增”减税,拉长产业链,重塑我国的产业格局,换取企业蓄势创新、转型升级的持久动力,助力高端研发、高端制造和现代服务业等快速成长,助力企业产业从中低端向中高端迈进,为中小微企业创业发展获得更大空间。

二、全面营改增对地方财政的影响分析

从有利方面看,一是实现了企业减税降负。据国家税务总局发布数据,营改增在2016年前11月整体减税规模达4699亿元,2016年减税将超过5000亿元。2016年5至11月,全国四大行业新纳入“营改增”的934万户小规模纳税人税负平均下降26.7%。二是释放了改革红利。据国家统计局数据,2016年5—11月份,全国规模以上工业企业的利润同比增长10.1%,而去年同期同口径相比下降1.4%;PPI指数从9月起结束了连续54个月的下跌,实现由负转正。三是扩大了有效供给和消费需求。以中部某省2016年为例,固定资产投资总额同比增长16.2%;社会消费品零售总额同比增长12.3%;外商直接投资同比增长12.9%,投资、消费、出口“三驾马车”均高于近三年增长指数。四是规范了收入关系。在营改增后增值税收入归属关系上,2016年5月施行的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》,让地方增加25%的增值税红利,按照2016年基数测算,相当于弥补了因推行“营改增”而带来的一半以上的减收额。从长远看,在收入结构调整上,营改增在降低取消营业税而产生的税负负担的同时,为涵养其他税源提供了增收空间。从不利方面看,“营改增”使地方收入大幅减少,地方政府面临财力不足的困境,经济欠发达、产业层次低及营业税依赖度高地区尤为明显。一是叠加地方减收效应。“营改增”后,上下游企业之间形成了更多的进项抵扣,必然带来地方税收的结构性减收。

以泸西县情况为例,营业税从2011年的9301万元增长到2014年的历史最高14651万元,年均增长19.2%,其增速均高于地方税收和财政收入的年均增速。营业税多年运行“以票控税”征管手段的可控性、收入的稳定性是增值税“纳税申报”核查征管和“进销项抵扣”计算所无法比拟的(以一般纳税人为例);且营业税源具有点多面广、零星分散特点,“营改增”后国税部门征管工作难度加大;“营改增”在给纳税人减税和公平税负的同时,“进销项抵扣”也给纳税人在财务管理、会计核算、诚信纳税意识、纳税申报及业务操作等层面提出了新的要求。二是影响地方收入结构。一方面,主体税种变更。“营改增”后,在地方税收收入占比30%—40%的营业税随之消失。另一方面,地方财政主体税种地位减弱。2015年,全国收缴的1.9万亿营业税中,99%以上是归属地方的,如今这一块收入改为中央地方共享的增值税,必将对地方财政收入结构产生重要影响。“营改增”后,从总体看,增值税共享政策调整不足以弥补地方财力损失,地方财政对中央财政转移支付依存程度增加。三是“营改增”后,城建税、教育费附加等附征税费面临减收风险,原有企业所得税受冲击和影响,对国地税协作办税、信息共享及征管工作压力提出了新的要求。四是地方面临双重压力。为确保试点行业和企业税负只减不增,帮助试点企业在新老税制转换过程平稳过渡,对税负增加的企业,各地采取由地方财政设立专项资金,给予过渡性财政扶持,顺利推进改革的做法,加重了地方财政负担,地方财政对因“营改增”带来的财政减收的承受能力相对较弱,面临着减税和增支的双重压力。

三、如何应对的建议

“营改增”税制改革不可逆转,要让地方尽快走出主体税源缺失、财力不足的困境,需要中央与地方共同努力、精准发力。

(一)要培植经济发展后劲。经济决定财政,财政是经济的“晴雨表”。做好生财聚财工作是地方政府的头等大事。一是支持经济发展方式转变。坚持创新、绿色、协调、开放、共享的发展理念,紧扣供给侧结构性改革,着力发展绿色、循环、低碳经济,引导和推进市场前景好、产业链条长、税收贡献大的行业和企业发展,提升地方经济发展的质量与效益。二是创新财政投入方式。发挥财政资金“四两拨千斤”的引导功能,综合运用财政贴息、参股、担保、以奖代补、投资引导基金、PPP项目等方式投入,同时落实好减税降费政策,加快现代物流、科技、信息、金融等第三产业发展,积极培育社区服务、养老服务、中介服务等新兴服务业。三是加大简政放权,进一步放活政策、放宽投资领域,优化经济发展环境,鼓励社会资本投入工业、生态旅游、农业产业化以及公益性城市基础设施等重点领域,加快培育市场主体,实现经济可持续增长。

(二)要加强税收征管。积极构建适应“营改增”变革的新的税收征管模式,实施征管流程再造,强化信息管税,加强风险管控,依法、科学、规范、精细办税,深度融合护税,优化纳税服务,提升行政效能,切实做深、做细、做实“营改增”税改转轨及业务衔接各项工作,真正把“营改增”对地方税收的影响降至最小。一是建体制,明权限。完善现行国税、地税征管体制,合理界定国税和地税部门征管权限,充分调动两个部门的积极性,实行相互派驻、联合办税、深度融合,做到依法治税。二是抓分析,强服务。密切关注财税政策和财税体制变化,做好税源分析和数据测算,充分发挥参谋助手作用。同时,做好财税政策的宣传与解释、咨询工作,为企业搞好纳税服务。三是抓征管,强督办。利用“互联网+税务”大数据等科技手段,对重点企业、重点行业、重点税源实行源头控管,全面、准确、及时地掌握收入动态,加强收入征管,确保财政收入及时足额入库。四是抓清理,促规范。加强税务、银行、公安、房管、工商、海关等部门的联系沟通和信息共享,加强税务稽查和专项检查,清理规范税收等优惠政策,确保应收尽收,实现财政收入可持续增长。

(三)要加大转移支付力度。转移支付制度是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。“营改增”在降低企业税负的同时,减少了地方财力,这就需要按照国务院《关于推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见》的要求,一方面,根据中央和地方财政事权范围,进一步细化明确中央与地方各自承担的财政事权的支出责任、中央和地方按规定分担共同财政事权的支出责任;另一方面,进一步加大中央对财力薄弱地区,特别是革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财政均衡性转移支付力度,提高转移支付系数,弥补地方因财税改革带来的财力缺口。总之,要真正使地方政府“干什么事”与“钱从何来”实行动态匹配,充分发挥中央和地方的积极性。

(四)要构筑完善地方税体系。稳定的地方税是支持地方经济社会发展重要的财力保障。在现行财政体制下地方税有18种,大多量小面散,因此,按照中共十八届三中全会精神,在全面推进“营改增”时,要保持地方财力持续稳定增长,必须加快推进消费税、房地产税、环境保护税、个人所得税、资源税等税种顶层设计协同改革,逐步扩大税基,将其作为地方主体税种,充实地方财力。与此同时,强化税收征收管理,落实“税收法定”原则,赋予地方政府一定的税权。允许地方政府根据本地实际情况制定实施细则或具体办法,适时开征新税种,促进地方财政收入可持续稳定增长。

作者:王平

军事经济研究杂志责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次