小产权房的成因及治理对策范文

《经济体制改革杂志》2015年第六期

一、问题的提出

近年来，在全国许多城市出现了以城中村改造、村镇合并、新农村建设等各种名义开发的数量庞大的小产权房。据全国工商联统计，仅1995～2010年间，全国小产权房累计竣工建筑面积达7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。［1］城乡二元土地制度下，国家对农村集体土地的用途作出了严格限制，但小产权房却违规建造在集体土地之上，未经规划、未缴纳土地出让金和各种税费而向城市居民出售，严重违反了现行土地、房地产法律法规。不仅如此，小产权房的开发和销售均游离于正规房地产体系之外，扰乱了房地产市场的正常秩序，部分地区小产权房的售价仅相当于同地段正规商品房的30%～50%。［2］而其大量侵占集体土地更是危及我国的粮食安全和农村的可持续发展。总之，小产权房数量之多、波及面之广，使其所引发的种种问题和争议，已超越单一的法律层面而上升为一个综合性社会问题。国内学者对小产权房问题进行了大量研究，有学者认为小产权房是农民集体在不合理的土地制度安排下的自发性制度创新;［3］不仅打破了政府的土地市场垄断，还提高了集体建设用地的利用效率，具有一定积极作用，因此应予以合法化。［4］也有学者认为，小产权房是农民集体的一种违规逐利行为;且小产权房开发的收益仅由少数群体获得，无法实现土地增值收益在全社会的合理分配，因此应坚决禁止。［5］而尽管国家出台了一系列政策来遏制小产权房的扩大化，但由于缺乏明确的法律依据，对小产权房的规制面临着从政策之治过渡到法律之治的困境;［6］在规制政策的价值取向上，虽然契合了政府维护社会稳定的政治目标和维持财政收入的经济目标，但却未能充分考虑农民集体和购房者等主体的利益，从而导致各方利益难以协调而造成政策执行力度较弱，事实上出现了政策压力的持续增加和小产权房的规模不断扩大的悖论结果。小产权房是特定时期的制度、经济和社会环境中多种因素共同作用的结果。因此，综合运用法学、经济学等多学科的分析方法，理清围绕小产权房的错综复杂的利益关系和其产生的深层次原因，对解决小产权房问题具有重要现实意义。

二、小产权房成因的法经济学分析

小产权房的大规模出现，其根源在于不合理的城乡二元土地制度下，农村集体、开发商等相关主体的利益驱动;城镇居民合理的住房需求与当前住房供应制度不健全之间的矛盾起到了客观上的推动作用;而土地法律制度和相关规制政策的残缺所造成的监管漏洞则给各利益主体的逐利行为提供了操作空间。

1．住房供应制度不健全引发小产权房的旺盛需求小产权房的形成，与当前住房供应制度不健全有着密不可分的关系。经过住房市场化改革，我国基本确立了以商品房为主，经适房、廉租房、限价房、公租房等保障性住房为补充的住房供应制度(如图1所示)。但由于商品房价格的急剧攀升及保障性住房供给的严重滞后，无法缓冲从福利分配到市场化过渡阶段的住房供需冲突。且城镇居民的住房需求多为刚性需求而缺乏弹性，在无力购买商品房又难以获得保障性住房资格的条件下，必然转而寻求商品房的替代品，小产权房在这种情况下作为商品房的替代品应运而生且规模日益庞大。图1我国城市住房供应体系一方面，在城市住房供应体系中占据主要位置的商品房，其价格远超居民收入水平，导致许多具有现实住房需求的家庭只能转而购买价格低廉的小产权房。快速城镇化进程中，农村人口的非农化转移使得城镇人口数量大幅增加，据《中国统计年鉴2014》，2003～2013年全国城镇人口增加2.07亿，占总人口比例由40.53%升至53.73%，由此带来巨大的新增住房需求。但受土地取得成本居高不下、房地产投机行为等因素影响，房价涨幅已远远超出城镇居民，尤其是中低收入群体的消费能力。以国际上通行的“房价收入比”来衡量房价合理程度，则全国许多大中城市的房价收入比都超过3～6的合理区间(见表1)。住房是满足人们日常生活不可或缺的必需品，在与正规商品房具有同等区位条件和居住效用的情况下，小产权房显著的价格比较优势使得购房者在有限的消费能力下，往往甘于冒着法律和政策的风险进行购买，从而催生了小产权房的不断蔓延。另一方面，保障性住房供给不足，为小产权房的产生提供了需求空间。尽管中央政府不断强调保障性住房建设的重要性，但由于未能在法律、经济和管理层面形成一整套完备、有效的制度体系，实践中各地的保障性住房建设工作相对滞后。目前，许多城市廉租房的覆盖面积却极小，且尚有1/5以上的城市没有实施廉租房制度;［8］而经适房的供给量本就不足，还存在较严重的“搭便车”现象，成为特定部门变相福利分房或用以寻租的工具;限价房则面临着准入标准过高、与商品房差价过小、区位条件较差等问题而成效不佳。保障性住房的供给相对滞后于房地产市场化进程，使得城镇居民中约60%的中低收入家庭陷入住房困难局面，只能转向价格低廉的小产权房来满足住房需求，从而为小产权房的大规模出现提供了现实需求。

2．法律制度残缺造成小产权房违法成本较低法律制定了社会成员的行为规范并对违反者制定了惩罚措施，使其违法收益小于违法成本从而约束其违法行为。但目前我国与小产权房相关的法律制度存在诸多缺陷和内在冲突，直接对小产权房进行的规制也主要是通过一系列法律效力位阶较低的部门政策性文件来进行，从而使得小产权房的处理缺乏明确的法律依据。从与小产权房相关的法律制度来看，小产权房不被承认的根本原因在于法律禁止集体土地出让、转让或者出租用于非农建设，集体土地只有经过征收程序转为国有土地后才能进行房地产开发，但这显然违反了《宪法》关于土地征收必须基于公共利益范畴的规定。不仅如此，法律规定农民对集体土地上建造的房屋享有所有权，但在房地一体的原则下，相关法律对集体土地的流转限制却使房屋所有权事实上成为一种受限的权利。法律规定的矛盾造成了物权的无秩序性，使小产权房陷入法律上的两难困境。［9］而从直接对小产权房进行规制的政策来看，虽然国务院及相关职能部门出台了一系列政策文件，明确了城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住房或小产权房，不得为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅登记发证等内容，但大多只是简单地叫停小产权房的开发与销售，而对小产权房的清理、相关主体的处罚、监管部门的责任追究等都缺乏详细的规定，明显滞后于小产权房规制的现实需要。由此，尽管小产权房的违法性质早已确认，但由于相关法律制度的残缺使得对其的监管和处置均缺乏明确的法律依据和切实可行的政策措施。监管主体存在巨大的执法施政空档而导致其行政作为空间十分有限，大大降低了小产权房的违法成本。从制度经济学的角度来看，主体进行交易是有成本的，法律惩戒作为对主体违法行为的交易成本而存在;较高的违法收益比对较低的违法成本，必然会刺激小产权房供给方的违法冲动，从而成为了残缺的法律制度下具有“经济人”属性的集体组织和农民的一种理性选择。而且轻易得逞的违法行为往往会产生强烈的“示范效应”和“集聚效应”，造成了小产权房问题的不断扩大化。

3．集体土地产权模糊导致利益主体违规逐利小产权房供给的主要诱因在于相关主体对利益的追逐。市场经济条件下土地商品属性的确立使得集体土地的价值重新得到确认，从而为计划体制下固化的集体土地产权带来了潜在获利机会。但集体土地产权存在的主体虚位、权能不完整的缺陷，恰恰为农民、村集体、开发商甚至乡镇政府等主体攫取集体土地的潜在利益提供了空间，从而导致相关主体争相投入到小产权房的开发中去。Barzel(1997)指出，离开了清楚界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会。［12］现行法律在规定集体土地所有权属于农民集体的同时，却未能对其内涵作出明确界定，导致集体土地所有权主体处于事实上的虚置状态;加之集体土地产权权能的缺失，使得本应属于农民集体的部分土地财产收益被置于公共领域。以如下简单模型进行说明(如图2所示):假设集体土地拥有完整的产权，可以自由进入土地市场流转，则初期土地市场的均衡状态位于E0;而当城市人口增长以及经济发展等因素引发土地需求增加时，土地市场的供给曲线将由D0增加到D2，此时均衡点由E0移至E2，新的均衡价格为P2。但是，在集体土地产权权能缺失的情况下，由于“本质上对产权的管制等同于价格控制”，［13］政府对集体土地的严格限制可视为在土地市场上对集体土地的价格进行了管制，也即将其流转价格控制在P0水平，不允许其因土地市场需求增加而变动至P2，此时土地市场的供给量将减少至Q0，市场实际的愿意支付价格将上升至P'0。由此，农民集体则无法获取受到限制的这部分土地产权所产生的租金，也即图2中P0E0FP'的面积。而产权主体不明严重弱化了集体土地产权的排他性强度，使得这部分租金被置于“公共领域”，引发农民个体、集体经济组织、村委会甚至乡镇政府相互争当农地所有权的主体，进入灰色土地市场进行小产权房的供地交易，逐渐导致小产权房开发主体的多元化、形成途径的多样化和规模的扩大化。以成都市郫县的三道堰镇为例，从农户在宅基地上自行开发、到镇政府以“旧镇改造”名义实施的成规模开发、再到村集体与开发商共同建设小产权房楼盘，短短数年间小产权房的数量和规模急剧膨胀。

4．政府垄断土地市场诱致灰色土地交易活跃国家垄断所造成的土地市场交易量的短缺是灰色土地市场形成的一个基本前提。［15］现行土地制度下，地方政府一方面通过对农村集体土地的严格流转限制垄断了土地征收市场;另一方面又通过“招拍挂”制度垄断了土地供应一级市场。在这种高度垄断的土地市场下，地方政府低价征地高价出让获取了巨额土地增值收益;而对被征地农民的补偿标准却仅以土地原用途为基础，与土地被征收后由于用途改变所产生的增值差距十分悬殊。作为土地所有权主体的农村集体组织和农民只能获得极低的补偿，造成了土地增值收益分配格局的严重失衡。有研究表明，房地产开发过程中的土地增值收益分配，集体组织和农民只得到了其中的20%～30%，剩余部分则由地方政府和开发商所获得。［16］政府的土地市场垄断导致土地要素的市场价值被人为扭曲，难以真正反应市场的供给与需求，引发了灰色土地市场的交易活跃:一方面，在土地征购市场中，集体土地所有者积极寻求突破地方政府买方垄断的途径以获取更高收益;另一方面，在国有土地一级市场中，开发商也同样试图突破地方政府卖方垄断的途径而以更加低廉的成本获得土地，这种供需的结合使得灰色土地市场的出现不可避免(见表2)。尤其对于可能被征收土地的农村集体而言，将集体土地直接进入灰色土地市场进行小产权房开发，可获得数倍甚至几十倍于征地补偿款的收益，恰恰满足了其追求土地财产利益的诉求，以致在二者的收益反差之下，往往容易产生强烈的“理性违法”意愿。由于我国未能适时建立符合市场经济要求的土地流转法律制度和市场体系，以及长期以来实施的国家垄断性征地制度下所造成的土地增值收益分配不公，引发集体组织和农民超越法律的界限而进行自发性的制度创新，以灰色土地市场交易的形式进行城乡之间的土地利益再分配，从而为小产权房的供给提供了强大的利益驱动。

三、治理小产权房问题的对策探讨

小产权房问题充分暴露了我国在土地法律制度、住房供应体系、土地产权制度、土地利益分配等方面的诸多缺陷，因而小产权房的治理不单单是一个在法理上予以禁止或合法化的问题，更需要在尊重农民集体土地权益和保障城镇居民住房供应等现实基础上，进行法律制度的完善及利益分配机制的重构。

1．完善城镇居民住房供应制度一方面，规范商品房市场体系的建设。积极优化和落实房地产市场的调控政策，通过土地、税收、信贷和保障房等多种政策组合，维持商品房市场供求的基本平衡。同时，规范对商品房销售市场、租赁市场的管理，完善住房交易监测和预测机制、租赁价格监管机制、经租运营机制等;特别是要提升金融政策的有效性，通过利率、首付比例等杠杆压缩房地产投机空间;进一步规范住房公积金的运行方式，合理引导城镇居民的住房需求。最后，要强化房地产市场的普法教育，提升市民对小产权房等违法建筑的抵制意识。另一方面，加强住房保障体系的建设。应健全住房保障的法律体系架构，通过立法对准入标准、审核程序、动态管理、退出执行等环节予以重点规范，使住房保障有法可依、有章可循。在资金来源上，除了要对各级政府的财政支持作出明确的制度性安排，还应通过政策扶持或经济补贴等手段积极引导金融机构和社会力量的参与，加强资金投入的有效性和可持续性。在管理上，则应强化住房保障机构的设置，在基层政府成立专门的保障性住房管理机构，负责保障性住房的规划、建设、分配和维修等工作;同时应加强上级机关对其的监管，以校正管理过程中出现的偏差和问题，确保住房保障体系的良性运转。

2．健全小产权房处置的法律规范小产权房的处置应首先消除其赖以生存的模糊的法律空间。［17］小产权房问题不仅折射出社会转型期由于立法数量不足所造成的制度功能的单调，还反映出由于立法质量较差所表现出来的制度可行性较低。因此，立法机关应在广泛调研、多方听证、专家讨论的基础上，根据社会现实需要和经济发展形势，整合修订《土地管理法》、《物权法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》等法律及其配套规定，并做好相关法律制度的衔接和统一，使涉及小产权房的法律规范更加明确。在存量小产权房的处置上，由于其影响范围广泛且在一定程度上实现了公共利益的卡尔多•希克斯改进，如果全部认定为非法而进行拆除，不仅造成资源浪费，还会产生难以估量的社会风险;而将其全部合法化，则意味着承认了大规模违法行为的合法性，不仅会严重损害法律的权威，还可能再度引发小产权房开发热潮。因此，应在全面摸清小产权房的数量、分布及类型等情况的基础上有条件地确认其合法性，并进行分类治理:对于符合城市规划和质量安全的小产权房，可借助城乡建设用地增减挂钩、农村土地综合整治等平台，在补办相关手续、补交相关费用之后给予相应的正式产权，或者通过政府收购等方式将其转为保障性住房;对于非法占用耕地、严重违反城市规划和土地利用规划、房屋质量存在严重安全隐患的小产权房，则应采取强制拆除措施以形成威慑;对于正在建设的小产权房则要及时纳入城市统一规划当中，经过合理的审批程序予以确认或者制止，以遏制其进一步蔓延。

3．明晰农村集体土地产权首先，要明确集体土地产权主体。在坚持集体土地公有制的前提下，应通过集体土地所有权主体代表的合理选定，使农民及集体经济组织等不同利益主体的财产权利都能得到分割和明细。而集体土地所有权主体代表则应具有权威性、公平性、稳定性等特点，因此，虑及现有法律基础及农村社会经济现实，可以积极探索培育农村资产公司、股份合作社、土地合作社等各种适应当地社会生产力发展状况的、以土地为纽带的实体化的农村集体经济组织，并进一步明确其构成要素、运行规则等内容。其次，要完善集体土地的产权权能。在国家、集体与农民之间形成清晰而有保障的产权边界。应结合当前的土地确权颁证工作，依法将集体土地所享有的各种权利固化，以法律权属证书的形式体现产权边界、归属，作为集体组织和农民土地财产权利在法律上予以实现的依据，真正实现产权明晰、权属合法、权责明确、责权统一。除此之外，还要不断扩大农村集体土地的产权权能。应改革现行土地产权安排与市场经济发展不相适应的内容，逐步放宽对集体土地的严格限制，赋予其更多的处分权和收益权，促进农村集体土地所有权的合理实现。

4．构建合理的土地收益分配机制应打破政府对土地市场的高度垄断，使集体组织和农民能够以土地所有权为基础自主地参与到土地收益分配过程中来，以逐步消除农民集体进入灰色土地市场进行小产权房供地交易的动机。一方面，应通过完善征地补偿制度以提高农民集体在土地增值收益分配中的比例。要摒弃现行制度下无论何种形式的城市建设用地都须通过征地的方式来实现，以避免征地价格剪刀差对农民土地财产权益的侵害;而非公益性用地退出征地后的用地途径，可结合集体经营性建设用地入市等政策来逐步实现用地的市场化配置。与此同时，要完善征地补偿价格形成机制，合理确定被征地农民的收益分配比例;并且探索建立农民长期共享收益的分配机制，允许农民通过入股分红、收取土地年租金等方式，有条件地从土地未来持续增值中获得相应的收益。另一方面，应在赋予集体土地完整产权的基础上推动建立城乡统一的建设用地市场。在符合土地用途管制和建设规划的条件下，通过城乡统一建设用地市场的平台，赋予集体建设用地与国有土地平等的开发建设的资格，使农村集体可依据土地及城镇规划，通过土地使用权出租、出让和开发建设等方式进行流转;允许在集体建设用地上有条件地进行经营性开发建设，实现集体组织和农民以土地所有者的身份自主地参与到土地增值收益分配的全过程。

作者：黄日生 单位：四川大学经济学院