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城市公共基础设施社会效益评价

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《经济社会体制比较杂志》2015年第五期

一、引言

城市公共基础设施是城市发展的基础,为城市生产和居民生活提供基本物质条件和公共服务。由于外部效应的存在,基础设施部门的私人成本(收益)与社会成本(收益)不一致,其私人部门成本不能得到完全的补偿。《2012中国城市统计年鉴》相关统计数据显示,与基础设施相关的能源、交通和环保三个行业2011年的固定资产投资额合计为66945.8亿元,而这三个行业当年增加值合计仅为35119.7亿元。如果仅从经济收入的角度考察,显然城市公共基础设施部门的效益并不理想。然而,城市公共基础设施作为公共物品的重要性在于为城市经济社会发展提供必要的条件,其对社会发展的影响要远远大于私人部门的经济利益。因此,与经济效益相比,对城市公共基础设施的社会效益进行考察能够更好地反映其运营成果。20世纪80年代后期开始,随着可持续发展观和以人为本发展观的确定,以论证大型基础设施项目可行性为目的的社会影响分析得到一些国际机构的认可,并逐渐发展成为大型基础设施项目的社会影响评价(施国庆等,2003)。最初的社会评价关注大型基础设施项目实施过程中可能产生的社会问题,目的是尽量降低负面影响以保证项目的顺利实施(薛晓娟,2005)。但是,随着基础设施项目对社会发展的有利影响不断显现,其社会效益(正面影响)开始受到学界的关注(吴宗法等,2002;ZhangXiaobo等,2004;Uchimura等,1993),特别是对基础设施减贫效应和就业效应的研究逐渐成为重点领域,如有学者分别检验了印度、中国各地基础设施的减贫效应(Fans,2002;Kwon,2000;高颖等,2006;鞠晴江等,2006),还有学者检验了基础设施的就业效应(Piyapong,2009;郑振雄,2011),所使用的方法包括C-D生产函数法、动态面板模型、CGE模型等,所涉及的基础设施领域以交通基础设施为主。近年来,国内的一些学者从经济发展、增加就业、提高居民收入、环保乃至土地增值等更加广义的范围对城市交通基础设施的社会效益进行了分析(杨二杰,2010;郝志平,2004),并有学者尝试进行定量评价,方法包括模糊综合评价(孙康等,2012)、模糊层次分析法(李庆瑞,2005)、神经网络模型(骆有隆等,2004)和系统动力学方法(王宇宁等,2012;梅鸣等,2005)等。已有对于基础设施社会效益的评价并不系统和全面,研究的领域也存在局限,主要集中在交通运输领域。城市公共基础设施社会效益是其公益属性的基础,对城市公共基础设施社会效益状况进行评价,能够更准确地反映其运营成果,为建设和运营策略的选择提供可资借鉴的依据。本文借鉴已有的研究经验(李忠富,2009),将DEA方法引入城市公共基础设施社会效益评价研究中,采用基于二级目标函数的DEA交叉效率模型,以我国35个大中城市为样本,对城市公共基础设施社会效益状况进行全面评价和分析研究。

二、城市公共基础设施社会效益评价方法与指标体系

效益指效果和利益,其本质是反映一种投入产出的对比关系。社会效益是指一项工程对就业、增加收入、提高生活水平等社会福利方面所作各种贡献的总称,是从全社会宏观角度来考察效果和利益。因此,本文将城市公共基础设施社会效益定义为城市公共基础设施对就业、增加收入、提高生活水平等社会福利所做的各种贡献,反映基础设施部门资源利用、劳动消耗与全社会发展有益成果之间的对比关系。城市公共基础设施包括能源动力设施、水资源和供排水设施、道路交通设施、邮电通信设施,生态环境设施和防减灾设施六个子系统(陈仲常等,2010;潘胜强等2007),其社会效益的发挥主要通过以下途径实现:(1)收入效应。城市公共基础设施为其他社会部门的生产经营活动提供条件和中间产品,从而促进了整个社会总产出的增加,并直接表现为居民收入的增长和生活水平的提高。(2)就业效应。城市公共基础设施主要通过三种途径带动社会就业,一是本部门经营管理活动所需要的直接人员投入,二是通过带动相关产业发展创造新增就业,三是作为市场交易的“润滑剂”,为再就业提供便捷条件,从而提高了再就业率。(3)减贫效应。一方面,城市公共基础设施对经济增长的影响通过涓滴效应提高了低收入者的收入水平,另一方面,城市公共基础设施为农业发展、农村剩余劳动力的转移,以及城市低收入群体的就业提供了条件,从而提高了城市低收入者及农村贫困家庭的收入水平。(4)潜在效应。除增加就业、提高收入等作用外,城市公共基础设施还通过提升人口素质、发挥品牌效应等方式提高了城市的软实力。本文从投入—产出的角度对城市公共基础设施社会效益进行考察,选择的指标力求全面反映城市公共基础设施的投入水平及其对社会发展所产生的有益成果。综合借鉴前人研究成果中有关城市基础设施发展水平评价和基础设施社会效益分析的指标,结合本文实证方法的适用性及数据的可得性,建立城市公共基础设施社会效益评价指标体系,如表1。在城市公共基础设施社会效益评价指标体系中,投入指标由三部分组成:反映基础设施部门资本投入的指标x1;反映基础设施部门劳动投入的指标x2;反映基础设施部门存量设施投入的指标x3-x8。产出指标的选取综合考虑了城市公共基础设施发挥社会效益的不同途径以及衡量社会发展水平的相关标准,包括反映国民收入总体状况的指标y1;反映全社会就业状况的指标y2;反映低收入者收入状况的指标y3;反映人口素质的指标y4。

三、城市公共基础设施社会效益的动态评价

(一)样本及数据考虑到样本间的可比性,本文选取全国35个大中城市作为评价单元,利用35个城市2008~2012年的面板数据来考察其社会效益状况。相关指标数据取自相应年份《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》,以及相关城市历年国民经济和社会发展统计公报。

(二)城市公共基础设施社会效益的总体分析本文运用对抗型交叉效率模型对中国35个大中城市公共基础设施社会效益状况进行评价,MATLAB7.11.0软件的分析结果如表2所示。1.评价结果的合理性分析由表2可见,与传统CCR模型相比,利用DEA交叉效率模型所得到的评价结果中不存在多个决策单元同时有效的情况,且各年份效益水平最高的城市效率值也没有达到1,说明其公共基础设施的投入产出比并非完全有效,社会效益仍存在进一步提升的空间,这样的结果更符合各城市的实际情况。2.城市公共基础设施社会效益状况及变化趋势分析对评价结果进一步分析可知,2008~2012年,中国35个大中城市公共基础设施社会效益总体状况不佳,各年份效率均值较低,即使均值最高的2008年也仅达到0.385。2008~2012年的5年间,中国城市公共基础设施社会效益整体状况无明显改善迹象,如果不考虑期间的轻微波动情况,其总体呈现下降趋势。3.城市公共基础设施社会效益与经济增长的背离2008年,中国政府为应对美国金融危机,实施4万亿刺激计划,这些资金大部分投入基础设施领域。经过5年的运行,中国经济高速增长的事实证明大规模刺激政策成效显著。但实证结果显示,5年来公共基础设施最重要的作用———社会效益并没有得到很好的实现。这表明,大规模公共基础设施投资虽然保证了经济增长的速度,但经济增长的质量却没有因此得到提升,或者说经济增长的成果没有体现在社会发展方面。这不仅涉及到公共基础设施部门效益改善问题,而且涉及到整个社会经济结构调整的问题。

(三)城市公共基础设施社会效益的区域差异分析对中国35个大中城市社会效益状况进行分区域考察,结果显示,2008~2012年,属于中部地区①的8个城市整体效益状况最好;属于西部地区的11个城市整体效益状况最差;属于东部地区的16个城市效益状况介于两者之间。从总体趋势情况来看,2008~2012年,东部地区和中部地区公共基础设施社会效益状况呈现缓慢下降趋势;西部地区公共基础设施社会效益状况则呈现缓慢上升趋势。出现这种情况的可能原因在于,东部地区基础设施建设起步较早,已经具备了比较完善的基础设施条件,基础设施社会效益的发挥也比较充分,目前处于边际效益递减阶段,大规模的基础设施投入对社会发展的贡献较中西部地区为弱;而受区域平衡发展战略的影响,近年来,中西部地区基础设施投入力度加大,尤其是中部地区,基础设施建设突飞猛进,社会效益十分显著,公共基础设施对社会发展的贡献逐渐达到最佳效果;西部地区由于自然条件、经济基础等原因,尽管近年来对基础设施的投入在不断加大,但基础设施水平仍然明显落后于国内其他地区,对社会发展的贡献尚未显现,也正因为如此,西部地区处于边际效益递增阶段,公共基础设施对社会发展的作用将越来越明显。由图2~5可见,收入效应和就业效应遵从从东部地区向西部地区递减的趋势,说明收入效应和就业效应与经济发展水平之间存在正相关关系;西部地区的减贫效应明显优于中东部地区,说明城市公共基础设施对于西部地区减少贫困的作用十分显著;中部地区潜在效应显著优于东部地区和西部地区,且与社会效益的结果一致,说明潜在效应对于社会效益的贡献度相对较大,这一结果与当前社会发展更注重软实力的实际情况相吻合。

(四)城市公共基础设施社会效益的个体差异分析从具体城市来看,5个一线城市公共基础设施社会效益状况均不理想,2008~2012年历年排名均靠后,除了广州和深圳的排名相对较好且表现出缓慢上升态势外,北京、天津、上海3个直辖市历年排名几乎都在30名以外且呈现出不断下滑的趋势。另一个直辖市重庆的排名情况也不乐观,在考察的5个年份中,有3个年份排在末位,但最后两年的排名有提升趋势。表现较好的城市大多为二线城市,其中,郑州市表现最好,在考察的5个年份中有3个年份排名第一;福州、济南、南昌3城市历年排名均较理想;另外,合肥、西安两个城市在考察期间表现出强劲的上升趋势。三线城市中,呼和浩特表现最好,历年排名较靠前;乌鲁木齐在考察的5个年份中排名几乎全部在30名以后。总体来看,各城市间的差异有逐渐拉大的趋势,2008年,表现最好的郑州市与表现最差的重庆市之间效率值的差距为0.368,到2012年,表现最好的长沙市与表现最差的乌鲁木齐市之间效率值的差距扩大到0.3795。上述情况表明,在一些城市中,存在公共基础设施社会效益状况与经济发展水平不协调的现象。结合数据进一步分析发现,这3个直辖市的人口规模均达到或接近千万级水平,说明一些大型城市由于承载了过多的发展压力,大规模基础设施投入对于庞大的社会需求而言仍然表现为相对不足。

四、城市公共基础设施社会效益的聚类分析

社会效益评价问题的一个重要目的在于为效益低下的决策单元提供改进的目标和方案,考虑到被评价单元在公共基础设施投入规模上可能存在的差异,本文借鉴以往研究中采用的聚类分析方法(郭磊,2011;胡倞,2013),根据投入指标对被评价单元进行分类,将具有相似投入规模的决策单元归为一类,每一类中以效率值最高的决策单元作为其他决策单元调整投入结构的标杆。以2012年为例,中国35个大中城市按公共基础设施投入规模进行聚类的评价结果如表4所示。由表4可见,投入规模相似的各组中不同城市公共基础设施社会效益状况存在显著差异,这为标杆城市的选择以及其他城市公共基础设施社会效益的改善提供了可能。传统分析认为,导致决策单元无效的原因可归结为投入规模与投入结构的扭曲,那么对于投入规模相似的各决策单元来说,导致其效率差异的最可能原因就必然是投入结构的不合理。因此,对于相对低效的城市来说,调节公共基础设施投入结构应能改善其社会效益状况。根据上表,广州、南京、济南和长沙可以被选择为各组的标杆城市,作为同组中其他城市调整基础设施投入结构、在短期内改善其社会效益状况的标准。对投入指标的分析表明,中国35个大中城市公共基础设施投入规模存在较大差异,且大致遵循从一线城市到三线城市递减的规律,表明城市经济发展水平对公共基础设施投入规模具有一定正向影响。但是,聚类评价结果显示,与投入规模较低的城市相比,公共基础设施投入规模较高的城市社会效益状况未表现出明显优势。例如,投入规模相对较高的上海、北京、天津、重庆等城市公共基础设施社会效益状况明显低于投入规模相对较小的长沙、郑州、福州、石家庄等城市。这种状况表明,一些城市公共基础设施社会效益状况与投入规模存在不协调现象。分析原因,本文认为,除投入结构不合理外,与快速增长的城市经济社会发展需求相比,公共基础设施供给相对不足是导致其社会效益低下的主要原因。对于一些发展水平较高的城市而言,其社会经济发展压力过大,导致公共基础设施承载能力相对不足。同时,基础设施的相对稳定性、规划的系统性和建设的长周期性也客观限制了其发展速度,无法随投入规模的提高而及时调整。对于这些城市,只有采取功能疏导性的政策措施才能有效缓解公共基础设施社会效益低下的状况。

五、对策建议

通过实证分析可以看出,我国城市公共基础设施社会效益状况仍有待提高,统筹兼顾区域、城乡基础设施发展是改善其社会效益的根本途径。

(一)加大对中西部地区基础设施投入力度实证研究表明,与东部地区相比,中西部地区城市公共基础设施具有更好的社会效益,且处于边际效益递增阶段,因此,加大对中西部地区的基础设施投入力度能够带来更高的社会效益。特别是对于贫困状况严重的西部地区,良好的基础设施条件更有助于贫困人口的就业和增收,不仅能够间接提高西部地区的经济发展水平,而且也有助于该区域的社会稳定。另外,经济发展水平东高西低的区域不平衡格局在我国已经持续了若干年,随着科学发展、可持续发展等概念的提出,加快中西部地区经济发展已经上升到国家战略的高度。基础设施是经济发展的基础和保障,加快基础设施建设是推动中西部地区经济发展的前提条件和战略起点。

(二)推进小城镇公共基础设施建设导致部分中国城市公共基础设施社会效益低下的最主要原因在于基础设施与社会经济发展之间的功能性矛盾,越是发达的城市社会经济活动强度越大,即使公共基础设施的供给已经达到了客观条件(土地、能源等)允许的上限,也无法完全满足频繁的社会经济活动的需求,从而使公共基础设施的供给表现为一种相对不足,无法实现支持社会快速发展的目的。这种情况下,功能疏导性的措施应该被用来改善大城市公共基础设施社会效益低下状况。一种有效的做法是通过加大对城市周边小城镇基础设施建设的投入力度,使其分担城市的部分承载功能。与城市中心相比,小城镇虽然基础设施条件落后,但也因此拥有更高的边际收益。加大对小城镇公共基础设施的投入力度是公共基础设施投入政策调整的必然趋势,同时也符合十八届三中全会提出的新型城镇化发展战略要求。

(三)强化城市公共基础设施建设与运营的标杆管理标杆管理的实质是寻找同类决策单元中的最佳范例,以此为基准通过比较、判断、分析,从而找到自我改进的途径和方法。对于公共基础设施社会效益较差的城市而言,以社会效益表现较好的城市为标杆,比较各自在城市公共基础设施投入方面存在的差异,并分析产生差异的可能原因,将有助于这些城市建立公共基础设施投入数量和结构的调整目标,从而实现对城市环境的改善。考虑到我国城市间发展不平衡,各城市在公共基础设施投入规模上存在较大差异,选择与自身投入规模相适应且效益状况较好的城市为标杆,对于效益状况较差城市的公共基础设施社会效益改进行动具有更加现实的指导意义。

作者:孙钰 王坤岩 姚晓东 单位:天津大学管理与经济学部

经济社会体制比较杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次