学前教育发展的投入政策范文

《经济研究参考杂志》2014年第十八期

一、广西民办学前教育发展现状

(一)办园规模与结构。1.办园数量。2008～2012年，广西的幼儿园总数(含小学附设幼儿园和学前班)由4585所增加至2012年的7554所，增长64.8%;同期全区民办幼儿园由3957所增加至6905所(这一数据尚不包含大量的无证民办幼儿园)，增长74.5%;公办幼儿园(含小学附设幼儿园和学前班)由628所增加至649所，仅增长3.3%，远低于民办幼儿园的增长幅度。2.在园人数。2008～2012年，全区学前教育在园人数从107.15万人增加至165.93万人，增长54.9%;同期民办幼儿园在园人数从35.70万人增加至83.19万人，增长133%，民办学前教育在园人数增幅远高于全区学前教育在园人数增长幅度，成为广西学前教育资源的提供主体。3.结构分布。统计数据表明，县镇和农村的民办幼儿园是全区民办幼儿园的主体。2008～2012年，县镇和农村的民办幼儿园占全区民办幼儿园的比例最高的年份达到86.4%，最低的年份也达到75.2%。

(二)运转情况。1.经费来源。根据实地调研，全区民办幼儿园的办园经费主要来源于幼儿园举办者的自筹资金、银行贷款及收取的保教费收入。2012年开始，中央和自治区开始实施民办学前教育发展奖补政策，各地具有办园资质且在教育部门登记注册并得到社会普遍认可、办园质量较高的民办幼儿园获得了一定的财政扶持。对于大量的无证民办幼儿园来说，由于办园条件不达标，未在教育部门登记注册并取得相应的办园资质，导致其无法获得任何补助，收取的保教费收入是其最主要的经费来源。2.开支范围。大部分民办幼儿园虽然办园规模不大，但麻雀虽小、五脏俱全。开支范围与规模较大的公办幼儿园并无显著差异，其开支范围包含支付教学场地租金、购置各种教育教学设备、发放教职工工资福利待遇(含五险支出)、支持教师参加各种培训、进行校舍维修费用等。

(三)扶持情况。1.中央和自治区层面。2011年9月，财政部、教育部出台了支持民办幼儿园发展的奖补政策，下发了《财政部教育部关于印发〈中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法〉的通知》(财教［2011］408号)，其政策要点是:对扶持普惠性民办幼儿园工作较好的省份，给予适当奖励性补助。奖补资金应全额用于普惠性民办幼儿园的发展，重点用于支付园舍租金，补充玩教具、保教和生活设施设备，校舍维修改造，弥补公用经费不足等，其中2012年中央财政安排该专项资金1.11亿元，自治区财政配套5000万元。①2.市、县层面。各市、县由于财力有限，用于扶持民办幼儿园的资金较少，只有少数市出台了一定的扶持政策。如从2010年开始，柳州市及所辖县(区)政府出资为有办园资质的民办幼儿园统一配备了安全协管员，有效地支持了民办幼儿园的有序发展，并于2013年出台了《民办普惠性幼儿园奖补方案》，在进一步促进民办普惠性幼儿园的发展方面起到了积极作用。但大部分市、县出台的支持民办学前教育发展的扶持政策偏少，扶持力度不足。

二、广西民办学前教育发展困境

近年来，广西民办学前教育规模不断扩大，吸纳的在园人数持续增多，在缓解公办学前教育资源不足等方面的功能作用日渐凸显。但不容忽视的是，当前广西民办学前教育总体办学水平仍偏低，大多数民办幼儿园都面临着教育教学基础设施条件差、安全隐患多、教师队伍素质不高和稳定性不强、行业发展规范性不高、扶持政策偏少等一些共性问题。

(一)办园条件较差。从实地调研情况来看，广西的民办幼儿园大多采用租用教学场地的形式办园，设置在民宅内，是家庭作坊式办园，园舍面积与最近出台的《广西壮族自治区幼儿园办园基本标准》(桂教基教［2013］52号)存在较大差距，部分民办幼儿园特别是那些未在教育部门登记注册的无证民办幼儿园园舍破旧，生均占地面积和生均建筑面积均不能较好地满足在园幼儿需求，与公办幼儿园存在较大差距。如桂林市公办幼儿园生均占地面积18.5平方米，生均建筑面积10.1平方米，但民办幼儿园生均占地面积和生均建筑面积仅为8.6平方米和5.5平方米，两者差距较大。园舍面积和建设不达标的现象在农村地区表现得尤为突出。①幼儿园的园舍由活动辅助用房、办公及辅助用房和生活用房三部分构成。但从全区民办幼儿园的配套设施建设情况来看，整体条件较差，相当部分的民办幼儿园开展教育教学活动所必须的基础设施建设如幼儿教室、室内设施设备、宿舍、厨房、厕所及活动场地和活动器械等均不能很好地满足教育教学活动的需求，活动及辅助用房不足，幼儿教育所需的学具和玩具偏少，拓展性练习设施欠缺，整体配套设施不足。广西的民办幼儿园特别是未在教育部门登记注册的民办幼儿园教育教学设施普遍较差，一些城中村和农村民办幼儿园租用的场地多由民宅改建而成，改扩建后仍不符合有关办园标准，采光、通风和消防通道等方面均存在设计缺陷。同时，各地尚未出台民办幼儿园校车管理办法，民办幼儿园通常采用自有机动车辆或租用其他个人自有机动车辆接送幼儿，而民办幼儿园举办者为达到利益最大化的目的，超员、超载现象时有发生，存在重大安全隐患。

(二)办园规模偏小。根据自治区教育厅2013年10月出台的有关办园标准规定，今后新建的幼儿园规模最少不低于6个班180人，最多不超过12个班360人，并明确指出，幼儿园办园基本标准适用于广西各类幼儿园，是各级教育行政部门规划、设置、评估和管理幼儿园的依据。同时，办园标准在班级人数方面也有明确规定，小班(3～4周岁)为21～25人;中班(4～5周岁)为26～30人;大班(5～6周岁)为31～35人。2012年，全区6905所民办幼儿园吸纳在园幼儿83.19万人，全区民办幼儿园园均规模仅120.5人，园均规模远低于新出台的办园标准规定的人数下限，总体规模偏小。

(三)教师水平偏低。从全区学前教育专任教师配备情况来看:2012年，全区学前教育生师比达到36.99，明显高于全国平均水平;全区学前教育专任教师合计44857人，其中高级职称人数为3812人，未取得职称的人数达到34457人，占全部专任教师的76.8%。而民办幼儿园专业教师配备不足、职称偏低的现象更加突出，很多民办幼儿园特别是城乡结合部和农村地区的民办幼儿园，向社会聘请人员担任教师的现象较为普遍，专业教师配备严重不足。虽然“国培”和“区培”计划已把学前教育列入其中，但当前民办学前教育阶段教师受益面还偏小，普遍缺乏专业的知识与技能培训，专业化水平不高，教学手段传统，且有些幼儿园保教不分，实行一人包班制，往往由“教孩子”变成了简单的“管孩子”，不适合幼儿教育和成长规律。

(四)教师流动性强。根据调研，当前全区民办幼儿园教师工资福利待遇偏低，其工资待遇普遍在1200～1500元之间(扣除五险后)，有的甚至还不足1000元。现阶段，物价水平普遍较高，生活成本持续攀升，这样的工资待遇保障其基本生活都存在一定困难，严重影响了民办幼儿园教师队伍的稳定性，教师流动性极强，不利于学前教育的持续健康发展。

(五)收费不够规范。据调查，各地教育部门对民办幼儿园的收费标准并无统一规定，主要是由幼儿园举办者根据市场需求和当地居民的经济承受能力确定，各地民办幼儿园的收费标准存在较大差异且随意性较强，其所确定的收费标准仅需在教育部门备案即可，收费公示制度不严格。如河池市金城江区的一所幼儿园，在学期开始，发现生源不足的情况下，立即调整收费标准，收费政策执行缺乏严肃性和规范性。同时，一些民办幼儿园常以开设特色班、兴趣班的名义另行收取其他费用。

(六)扶持政策偏少。总体来看，各级财政对于民办幼儿园的扶持政策起步较晚，且补助形式较为单一。当前，广西对民办幼儿园的扶持主要以实物补助为主，尚未将奖补资金用于补助幼儿园教学场地租金等方面的开支。根据调研，部分民办学前教育机构负责人认为，对于基础设施条件较好的幼儿园，开展正常的教育教学所需的硬件条件已具备，财政给予的实物补助有些属于重复建设，与办园主体实际需求存在一定偏差。同时，财政对困难幼儿资助力度偏小。

三、扶持广西民办学前教育发展的投入政策建议

(一)明确地方政府的扶持责任。明确学前教育扶持与发展责任不可避免地涉及各级政府间的支出责任划分问题，《财政部教育部关于印发〈中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法〉的通知》(财教［2011］408号)中第四条有关专项资金管理应遵循的原则中明确规定:一是地方为主。扶持普惠性民办园发展的主要责任在地方政府。普惠性民办幼儿园标准以及扶持普惠性民办幼儿园发展办法由各地自行制定。二是激励引导。发挥奖补资金作用，引导各级地方政府积极扶持普惠性民办幼儿园的健康发展，激励幼儿园举办方采取措施提高质量。三是中央奖补。地方政府在扶持普惠性民办幼儿园方面有举措、有投入的，中央给予奖补。因此，地方政府在扶持民办学前教育发展方面具有不可推卸的责任，各地应贯彻落实好党的十八大和十八届三中全会精神，加大政府购买公共服务的力度，将民办学前教育适度纳入公共财政保障范畴，进一步调整财政支出结构并优化用于各教育阶段的资金支出结构，将一定比例的财政资金用于引导民办幼儿园的持续、健康发展，争取中央和自治区更多的奖补资金，进一步发挥中央和自治区财政奖补资金的引导作用。

(二)界定民办学前教育扶持范围。《财政部教育部关于印发〈中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法〉的通知》(财教［2011］408号)中第二十条规定:奖补资金由各地按计划安排使用。奖补资金应全额用于普惠性民办幼儿园的发展，重点用于支付园舍租金，补充玩教具、保教和生活设施设备，校舍维修改造，弥补公用经费不足等。各地的教育和财政等部门应加强配合，根据本地民办学前教育发展实际，进一步细化财政资金奖补实施细则，明确奖补条件和奖补对象。笔者认为，扶持民办幼儿园发展奖补资金应主要用于三个方面，即奖补民办幼儿园举办者、具有资质的幼儿园教师和保育员、资助家庭经济困难幼儿，并要求接受奖补的对象分别符合一定的条件。一是对民办幼儿园举办者而言，其申请奖补资金应符合以下条件:受教育主管部门委托、收费在普惠标准范围内、办园质量得到社会普遍认可、在上年度办园中无重大安全责任事故、上年度收支严格按照有关规定执行。二是对民办幼儿园教师而言，要具备以下条件:具有中等幼儿师范学校或中等师范教育毕业及以上学历，取得幼儿园及以上教师资格证书并具有良好的职业道德;对保育员而言，要求其具备高中毕业及以上学历，并受过幼儿保育职业培训。三是对于受资助的幼儿而言，需符合以下条件之一:家庭经济困难，幼儿家庭纳入城乡低保范围的;父母一方或者双方亡故的;身体有残疾的;父母离异、生活确有困难的。

(三)确定民办学前教育扶持标准。一是制定民办幼儿园教育举办者奖补标准。为确保奖补资金分配的科学合理性，建议自治区层面出台全区民办幼儿园办园质量评估指导意见。通过对民办幼儿园的办园硬件设施、师资配备情况、保教质量和安全状况等多个方面分别设置一定的权重，并在此基础上组织专家对民办幼儿园的办园质量进行综合评估。按照各地民办幼儿园总数的10%、20%、40%、30%的比例将民办幼儿园划分为优秀、良好、合格和不合格四个档次，实施民办幼儿园奖补资金分级管理，并按照政府购买公共服务的基本要求，根据民办学前教育举办者提供学前资源的数量、质量和贡献度进行相应奖励。此外，还可设立单项奖补项目，鼓励民办幼儿园举办者提高办园质量，如按照当地民办幼儿园总数的5%～10%的比例设立办园规模奖、管理达标奖、教学质量奖等奖项，并按三个等次，按2万元、1万元、5000元的标准进行奖励(此标准仅供参考，具体的奖励标准各地可根据财力实际进行测算后制定)，并明确奖励资金可用于支付场地租金，鼓励民办幼儿园升等创优，主动提高办园水平。同时，教育主管部门还要进一步完善按年度考核的动态管理与调整长效机制，根据《广西壮族自治区幼儿园办园基本标准》中的有关办园条件，完善机会平等、优胜劣汰的等级动态调整机制，有效激发民办幼儿园办园主体改善办园条件和提高教育教学质量的积极主动性。二是制定幼儿教育和保育员奖补标准。对在教育部门登记注册的民办幼儿园工作并具有资质的幼儿教师和保育员的“五险”支出进行一定补助(各地可依据财力实际和民办幼儿园的发展情况，按单位应负担部分的15%～20%的比例进行补助)，鼓励民办幼儿园聘用具有学前教育资格的教师，确保民办幼儿园的师资水平与教育质量。三是制定家庭经济困难幼儿补助标准。建议按照幼儿家庭困难程度，分特别困难、中等困难和一般困难三个等次，并遵循就近入园的原则，按幼儿在当地低收费、普惠性幼儿园保教费支出平均水平的30%、20%、10%进行补助。家庭经济困难幼儿补助由幼儿园统计、公示后上报。

(四)创新民办学前教育扶持形式。建议由自治区财政设立民办学前教育发展奖补专项资金，统筹利用好自治区专项资金和中央财政奖补资金，重点用于对扶持民办学前教育发展较好的市、县给予奖励性补助。探索实施实物补助、公用经费补助及场地租金补助相结合的方式。一是对教育教学设备较为紧缺的幼儿园给予一定的实物补助。二是对纳入学前教育发展规划、接受当地教育部门委托办园的普惠性幼儿园举办者拨付一定的公费经费，促进民办幼儿园降低收费标准、走普惠性发展道路，确保适龄儿童均有条件入园。三是在局部地区试点民办幼儿园场地租金补偿。建议自治区财政按民办学前教育发展奖补专项资金总额的5%～10%，在民办幼儿园发展较好的地市进行试点，按照民办幼儿园的评估情况结合其当地的租金实际，按照一定比例对民办幼儿园举办者进行适当的租金补助，待条件成熟后再逐步扩大补助范围。四是对家庭经济困难幼儿的资助可采用现金补助或发放教育券的形式。

(五)提高民办学前教育扶持资金绩效。为提高民办学前教育奖补资金的效益，必须规范奖补流程，建立贯穿事前、事中和事后的三位一体的监管体系。一是出台规范的奖补流程。建议每年年度考核结束后，由民办幼儿园于次年1月30日前按当地教育部门的相关规定，提供相关材料申请财政资金奖补或家庭经济困难幼儿资金。然后由当地教育局组织有关部门和专家对民办幼儿园的申请进行审核评估后，每年2月底前报当地财政部门复核，由财政部门复核并报当地政府批准后拨付资金和奖补资金。二是建议各市、县将民办幼儿园奖补资金纳入财政专户管理，确保专款专用，将该项资金用足用好，并将支持民办幼儿园发展作为实施政府购买公共服务的切入点，充分发挥好财政资金的示范和带动作用。三是完善奖补和资助公示制度。严格按照“政策透明、规范公平”的原则，在规范奖励和资助政策程序的基础上，加大财政奖补和资助资金的透明度，确保每一分钱都用到最需要的地方。对于在材料申报等环节弄虚作假，或者经举报查证后所报资料不实的民办幼儿园，追回相应的奖补资金，并根据其作假的严重程度确定取消其今后一定年度后申请奖补资金的资格，情节特别严重的，建议吊销其办园资质。四是要加强对奖补资金的绩效考评。建议每年由当地教育和财政部门对该专项资金的发放和运用、产生的效果等情况进行专项评估，形成专题研究报告供决策参考，为今后进一步完善奖补政策、优化奖补资金分配方案提供依据。

作者：邓小莲单位：广西财政厅