探求地区财政税收比重的完善范文

非税收入的增长不仅对实现地方政府财政收支平衡、促进经济社会发展发挥重要作用，而且也说明地方政府在财政上对非税收入的依赖程度越来越高。然而，非税收入占比过高，会导致地方财政收入的可持续增长面临困难，也会影响地方财政收入结构的合理性。由于非税收入中有相当一部分受政策因素影响较大，相对于税收收入，其稳定性较差，如土地有偿使用收入以及国有资产转让、出售的一次性收入等均属于来源不稳定、不可持续性的收入。如果财政收入增长的动力来源主要是非税收入的非常规增长，即为不稳定收入，这种财政收入增长模式和结构现状说明该地区财政收入内质差、弹性小、可持续增长后劲不足，政府对财政收入的调度统筹能力较弱。

一、“两个比重”偏低的原因分析

欠发达地区“两个比重”偏低的因素无外乎经济因素、制度因素及管理因素等所致，其中经济因素是主要的，包括经济规模、经济结构、经济效益等，经济决定财政，没有经济不发达而财政非常丰腴的地区，产业结构又是制约经济发展的主要因素。笔者仅从以下几个方面分析导致黑龙江省“两个比重”偏低的原因。

1．产业结构不合理

黑龙江省产业结构不合理的特征尤其明显，主要表现为:一是第一产业所占比重较高，导致部分税收流失。2011年黑龙江省第一产业占地区生产总值的比重为12．7%，比全国平均水平10．2%高2．5个百分点，相当于比全国平均多250亿元，不能提供税收的增加值。二是第二产业比重过大，但是总量仍然偏低，经济效益不高。黑龙江省经济发展主要靠第二产业中的工业支撑，其中工业中石油天然气开采业占到1/5强，是比较典型的“石油经济”，近几年来GDP中50%以上是由第二产业创造的，高于全国49%的平均水平，所占比重分别高于辽宁0．5个百分点、高于吉林7．7个百分点。但工业中加工业、制造业增加值约占30%，仅为全国60%的平均水平的一半，且多为初加工产品，制造业水平也总体偏低，不利于工业增值税的发展。三是第三产业规模偏小。第三产业的发展反映一个地区的经济发达程度，也是地方税收的主要来源，与地方税收有着很强的关联性。黑龙江省第三产业一直处于较低水平，2011年黑龙江省第三产业所占比重37．5%，比全国平均水平43%低5．5个百分点，比辽宁省低2．4个百分点，比吉林省低4．7个百分点，在全国排名比较靠后，这严重制约了地方主体税种营业税的发展。

2．经济运行质量不高

一个地区的经济发展活力决定市场经济的发展程度。黑龙江省是较晚退出计划经济体制的省份，如今的市场化程度仍然比较低，对市场经济的适应能力比较差，从而导致经济运行质量不高。

(1)非国有经济所占的比例偏低。改革开放以来，按照社会主义市场经济的发展要求，黑龙江省加大企业改制力度，发展非国有经济，取得了一些可喜的成绩。但是与其他省份比较仍然是总体规模小，对经济贡献率偏低。“十一五”末期全省私营工业企业仅有2366个，是浙江省的近1/20，接近辽宁省1/7，甚至比吉林省低35．2%;全省私营工业企业实现工业总产值1805．1亿元，不仅大大低于发达地区，而且在东北三省中也是最低的。主营业务税金及附加、利润总额、本年应交增值税等其他经济指标都远远低于发达省份，见表4。

(2)企业发展能力不强。企业是经济发展的基本细胞，是经济持续发展的直接动力。从工业企业经济指标来看，资本积累率是反映投资者投入企业资本的保全性和增长性的指标，黑龙江省仅为5．9%，分别低于辽宁、吉林14．4和13．9个百分点，表明企业的资本积累较少，企业的抗风险能力、持续发展能力较弱;总资产增长率是衡量企业资产规模增长变化情况的，体现企业在生产经营中不断扩大生产能力、更新技术、保持持续发展的后劲，黑龙江省仅为4．8%，分别低于辽宁、吉林13．7、9．3个百分点，并处于全国的末尾，低于全国平均水平13．9个百分点。企业规模增长的抑制，将对企业发展后劲产生抑制作用。2010年全省工业企业数只有4596个，是浙江省工业企业总数的7．1%，比相邻的吉林省低25．6%。全省工业企业实现工业总产值9535．2亿元，不仅大大低于发达地区，而且比辽宁省低27．2%，比吉林省低73．7%;而且其他经济指标也极低，如主营业务税金及附加、利润总额、2010年应交增值税都远远低于发达省份，见表5。

(3)企业赢利水平差。地方税收受企业经济效益的影响较大，特别是企业所得税，直接取决于企业的盈利状况。从近几年黑龙江省经济运行的实际情况看，企业效益尤其是国有大中型企业效益低下，产销不对路，产品积压，负债严重，有产值无税收，欠税严重等现象在国有大中型企业普遍存在，致使所得税税源萎缩，直接影响了地方税收收入的增长。首先是生产成本上升导致亏损增加。由于黑龙江省农业生产和工业生产中部分行业成本上升，亏损额增长较快，油、电等能源价格调整也造成个别行业生产成本大幅增加，亏损加剧，导致地方工业增加了经济运行的不稳定因素，使得利润额明显降低;其次是产品附加值较低。黑龙江省自然资源丰富，由于长期以来大量资金和劳动力不断投向自然资源的开采，导致开采失控，形成过度竞争，致使利润空间大大缩小，税源萎缩。而加工业科技含量和附加值相对较高，单位产品创造的税收也多，但黑龙江省加工业严重滞后，并且加工业中仍然是初级产品、粗加工产品多，高附加值、高科技含量的产品少，单位产品创造的税收收入仍然偏低，一定程度上制约了黑龙江省税收收入的增长。

3．工业经济占经济总量的份额较少

2010年黑龙江省地区生产总值达到10368．6亿元，其中工业增加值4608．27亿元，总量上在全国排名靠后，工业增加值占地区生产总值的44．4%，见表6、表7。增值税、企业所得税等是地方税收的主要税种，它主要受经济性因素和体制性因素的影响，企业的经济效益越高，税收收入越多。黑龙江省工业企业的增长缺乏后劲与活力，虽然收入的绝对值逐年提高，但比重在逐年下降，个体私营经济作为新的经济增长点，在部分县市呈下滑趋势;涉外经济以其高增幅在地区财政收入中起重要作用，但大多数市县没有涉外企业或涉外经济，收入所占比重过小。

4．现有财政体制制约

多年来，黑龙江省一直存在着央企所得税转移性流失数量过大的问题。如“十一五”期间大庆油田年均实现利润1000亿元左右，应交所得税250亿元上下，按国家税法规定央企所得税留给地方的比重应在40%～50%之间，黑龙江省每年应分成100亿元以上，但由于大庆油田形成的企业所得税全部列为中央财政收入，从而使得企业所得税年均至少流失百亿元(石油央企所得税地方未分成，全国仅有黑龙江和山东两省)，约占地方财政收入的1/10。此外，资源税从量计征部分也大量减少了黑龙江省的税收收入。如国家资源税从量计征(每吨石油提取10－30元)已经延续了近40年，比照国际惯例从价定率(5%～10%)和国家对新疆石油资源税按5%税率从价计征方式，黑龙江省石油资源税2011年应征收上百亿元，而按照现行的从量定额办法仅为15亿元，比从价定率至少少征80亿元。如果再加上仍在从量计征的煤炭、天然气等矿产资源税，黑龙江省每年资源税实际减收上百亿元，约占全省年均税收的1/5。

5．税收征管不到位

加强税收征管，减少税收流失，实现应收尽收才能保证在一定税源基础之上地方税收增长和“两个比重”的提高。这些年来尽管地方税收保持了良好的增长势头，但是受地方税零星分散、难征难管、征管手段落后、人力不足、人员素质不齐以及行政干预、执法不严、公民纳税意识差等多种因素影响，地方税收的增长受到了限制，影响了“两个比重”的提高。

(1)对小税种的管理重视不够。一些税务部门不能自觉地把税收工作的出发点置于全省经济发展的大局之中，注重抓税收总规模，造成重大税、轻小税，对小税种重视不够。在税收工作考核上，以考核税收任务完成情况为主，把分税种考核置于次要地位，甚至不对分税种情况进行考核，导致一些小税种征收不到位。这种状况“十二五”以来有所改观，今后应该进一步得到重视。

(2)税源监控不到位，征管手段滞后。目前，地税部门虽然建立了税源监控体系，但基本上是数字的填制和汇总，停留在企业提供的报表上，不能对税收进行全方位的监控。在基层税务部门，由于征收力量有限，不能逐户核实数字的真实性，监控的企业也存在税收的流失。特别是商业零售、餐饮、娱乐、交通运输及其他服务业，点多、面广，现金结算多，税务部门缺乏有效的监控手段，只能靠税务干部上门了解情况，征管手段的科技含量不高，再加上人员有限，征收管理难以到位。

(3)信息化建设滞后，管理手段不适应形势发展。近年来，黑龙江省地税系统信息化建设虽然取得了初步成效，但系统内税收信息化联网还不到位，与国税系统、工商、银行等部门尚无法联网，距真正意义上的信息化管理还很远。特别是在征收一线，地方税收管理只是借助简单的计算机管理，未能建立起现代手段的税源监控预警、跟踪管理和信息共享系统，税收管理的质量和效率远不能适应经济发展和税收管理的需要，客观上使一些小税种增收的潜力难以挖掘。

(4)地方政府重视程度不够，部门配合不力。地方政府没有专门的综合协调机构从中协调各部门对税收工作的支持，对税务部门的关注度不够。“代管”是税收管理的重要手段，需要部分职能部门全力配合才能做到应收尽收。但一些部门从本部门的利益出发，对“代管”存在消极应付的现象。

(5)电子商务的出现为税收征管带来新的挑战。以无纸化、无址化为主要特征的电子商务活动，给税收征管带来新的课题，一是无账可查;二是跨国跨省归谁管辖，已经成为税收流失的主要原因。

二、提高“两个比重”的对策建议

1．努力培养税源，壮大财政实力

从这些年我国财政收入增长变化可以看出，我国财政没有采取增加税收的政策，而主要是通过经济的发展，把经济规模做大，把经济效益提高，在此基础上加强征管，提高“两个比重”。黑龙江省在提高“两个比重”的思路上首先要依托经济发展，即:第一，培育新的经济增长点。主要是建立政府引导和企业主导相结合的产业集群发展机制。产业集群具有专业化和地理聚集的特征，这种发展模式会给地区经济发展带来外部经济效应、低成本优势和创新优势。结合黑龙江省具体省情，可以重点发展农产品深加工业、石化工业、旅游业和高新技术产业。第二，优化产业结构。GDP总值的增加主要依靠产业结构的调整，结合主导产业，经济结构优化要实现“四化”:一是农业的深加工化，加快农业产业化步伐，鼓励发展优质、生态、安全的现代农业，支持建立绿色、无公害农产品，以及有机食品优势产业带，并以良种工程建设为重点，加强农业产业链开发，大力发展农畜产品深加工;二是工业的新型化，在推进工业化进程中，必须走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的集约化道路，实现可持续发展;三是服务业的现代化，加快对金融、电信、交通、教育、旅游等行业改革，加快培育大型流通企业，推动生产性服务业发展;四是高新技术产业的信息化，大力推动节能环保、新能源、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等产业发展。第三，提高经济运行的质量和效益。一是深化国有企业改革，提高企业经济效益，降低存货比例，提高固定资产投资效益;二是发展非国有经济，实现各种经济成分优势互补;三是积极发展互利互惠的多双边经贸关系，不断拓展新的开放领域与空间。

2．选好主体税种，加强地方税体系建设

地方税体系建设中，最核心问题是地方主体税种的选择，它是地方财政收入的主要来源，是国家参与国民收入分配最主要的形式，为地方政府履行职能提供了稳定的收入来源。黑龙江省在地方税体系建设中应实行“长短结合、有主有辅”的建设模式。第一，在“营改增”之前营业税仍应成为现阶段地方税体系中主体税种的首选。黑龙江省正处于经济起飞阶段，GDP连续多年快速增长，为第三产业的发展创造了广阔的空间，与此密切相关的营业税也将有较大的增长空间。加强营业税征管，必将有力地促进黑龙江省“两个比重”的发展壮大。第二，财产税是替补。以财产税为地方主体税种是许多实行分税制国家的通例，黑龙江省应逐步培育财产税成为地方税系的主体税种。财产税与其他税种比较起来优点较为突出，其收入稳定，税基宽，增长潜力大，税负不易转嫁，对经济扭曲作用小。第三，培植资源税。黑龙江省是资源大省，培植资源税有利于提高“两个比重”。一是扩大资源税征税范围，对一切开发利用资源的企业和个人均征收;二是改从量为从价计征，按照市场价格征收;三是适当提高资源税的征收标准(税率)。加强地方税收体系建设，必须坚持主体大税与“群体”小税齐抓共管，即税收收入上应坚持既要抓主体大税，又要抓“群体”小税的增长方针。

3．广开渠道，挖掘替代财源

在税收收入之外，黑龙江省也可顺应发展的需要，通过其他途径合理筹划，挖掘财源。第一，公益金收入。中国当代业正式诞生于1987年，目前，我国有福利和体育两个体系，经国务院批准，从2005年，发行所获得的公益金在中央与地方之间，按50∶50的比例分配。随着公益金使用范围的扩大，的社会性、公益性得到了更好的体现，在国家财政对国民收入进行再分配的过程中扮演更加重要的作用。的资金筹集功能在不断攀升的公益金上得到了很好的体现。随着我国经济的发展，城乡居民收入水平的不断提高，人们参与社会公益事业的积极性也不断提高，福利和体育收入迅速增长，公益金也在不断增加。自2010年起，中国的年发行额以每年高达30%的速度递增，预计2012年将达3000亿元，相当于中石油、中石化、中海油三巨头的年净利润之和。第二，国有资源(资产)有偿使用收入。一是完善矿产资源有偿使用制度，实行煤炭资源有偿取得，对新老探矿权、采矿权，一律收取探矿权、采矿权价款;二是完善土地、水资源等有偿使用制度，全面实行土地使用权出让招标、拍卖、挂牌制度，将土地出让收入全额纳入地方政府性基金预算管理，提高新增建设用地有偿使用费征收标准;三是加强公共资源有偿使用收入管理，积极探索公共资源的有效管理方式，将户外广告权、汽车号牌使用权、公交线路经营权、旅游景区特许经营权等进行公开招标拍卖或有偿出让，取得收入纳入财政预算管理。

4．充分利用政策，争取中央财政的转移支付

(1)资源枯竭城市转移支付。按照《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》精神，经国务院批准，2007年起中央财政设立资源枯竭城市财力性转移支付，支持资源枯竭城市化解社会管理和公共服务等领域的历史欠账，促进可持续发展，2007—2010年，中央财政共下达资源枯竭城市财力性转移支付168亿元。黑龙江省是全国最大的资源型省份，在13个市地中有七个因资源而立的市地。根据《2012年中央对地方资源枯竭城市转移支付资金管理办法》(财预〔2012〕305号)，“中央对地方资源枯竭城市转移支付的补助对象为经国务院批准的各批次资源枯竭城市，以及参照执行资源枯竭城市转移支付政策的城市。”伊春市、大兴安岭地区于2008年被列入首批资源枯竭城市名单，七台河、五大连池市(森工)则于2009年被列入第二批资源枯竭城市名单，这些城市均可申请中央政府资源枯竭城市转移支付。被纳入资源枯竭城市转移支付范围的城市第一轮补助期限为四年，四年后根据国务院有关部门对资源枯竭城市转型情况的评估结果，转型没有成功的城市继续延期五年;转型成功的城市按照上一年补助基金分三年给予补助，补助比例分别为75%、50%和25%。此外，黑龙江省本身也可以对其他资源枯竭城市进行转移支付，并以此获取中央政府的配套资金。

(2)商品粮转移支付(产粮大县奖励资金等)。从2005年起，中央财政制定《中央财政对产量大县奖励办法》(财建〔2005〕153号)，对产粮大县进行奖励，从150亿元缓解县乡财政困难转移支付资金中拿出55亿元对全国800多个产粮大县进行奖励，以后每年奖励资金都有一定程度的增加。2009年4月国务院通过了《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020)》，决定加大中央财政对产粮大县的奖励力度。建立健全产粮大县利益补偿制度，完善奖励资金与产量、调出粮直接挂钩的联动办法，促进粮食生产与财力同步增长。《关于加快转变东北地区农业发展方式建设现代农业的指导意见》(国办发〔2010〕59号)中也提到“健全粮食主产区利益补偿制度”。《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》(中发〔2012〕1号)提出“健全主产区利益补偿机制，增加产粮(油)大县奖励资金”。作为我国重要的商品粮基地，也是商品粮调出量最多的省份，黑龙江也应积极参与，申请商品粮转移支付，为黑龙江省农业发展提供资金支持。

(3)国家重点生态功能区转移支付。按照党的十七大关于推进主体功能区建设的精神，中央财政从2008年起，开始实施国家重点生态功能区转移支付，2008—2010年，中央财政共下达国家重点生态功能区转移支付430亿元。《关于印发〈2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法〉的通知》(财预〔2012〕296号)中提出“中央财政逐步加大对国家重点生态功能区的转移支付力度，并对其他重要生态功能区域给予适当补助。”并特别提出，对“不在上述范围的其他重要生态功能区域所属县给予引导性补助，对开展生态文明示范工程试点的市、县给予工作经费补助，对生态环境保护较好的地区给予奖励性补助”。

结合《黑龙江省主体功能区规划》，黑龙江省限制开发区域的国家重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区和三江平原湿生态功能区，还可以开辟其他的生态环境保护项目，这既有利于提高“两个比重”，也有利于改善黑龙江省生态环境，为其他产业发展创造条件。此外，黑龙江省还应争取省以下财政转移支付制度试点。财政部《关于印发〈2012年中央对地方均衡性转移支付办法〉的通知》(财预〔2012〕300号)中指出，“为促进省以下推进基本公共服务均等化，对省以下均等化努力程度前五位的地区，按照当年测算该地区转移支付额的一定比例给予奖励。”“两个比重”是开展政府工作的物质基础，应积极筹划，合理开拓财源，为欠发达地区经济和社会可持续发展提供资金支持。

作者：张少杰单位：黑龙江大学教育科学研究院