天然气管网设施开放的演变范文

《国际石油经济杂志》2014年第六期

一、美国：管道公司的逐渐剥离与开放

1.天然气工业“结构调整、解除管制”（1978-1992年）井口价格长期受到管制，极大地抑制了上游企业生产的积极性，加上上世纪70年代中东石油禁运、油价暴涨，以及1963年美国政策颁布《清洁空气法》，多种因素带动天然气需求迅速增加，导致上世纪60年代末和70年代美国州际天然气供应严重短缺。为此国会在1978年颁布了《天然气政策法》，开始解除对井口价格的管制，标志着美国天然气工业进入了调整、重建与解除管制期。同时还颁布了《发电厂和工业燃料使用法》，限制新的电厂和工业锅炉使用天然气。随着井口价格的逐步解除管制，天然气生产商的积极性大大提高，天然气产量快速提高。但在天然气产量提高的同时，恰逢美国经济衰退，天然气消费量下降，加上禁止新建工业锅炉和电厂使用天然气，加剧了天然气供应过剩，井口价格急剧下降。此外，伴随市场主体的发育和管道网络的形成，管道公司捆绑式销售天然气的做法受到了广泛批评，市场终端用户与生产商直接见面、管道公司只作为普通运输商的呼声日渐高涨。1985年，FERC了436号令，第一次规定了第三方进入天然气管道的权利，根据自愿原则，下游用户（例如地方配气公司和工业企业）可直接向生产商购买天然气，委托州际管道公司运输，与管道公司签订独立的运输合同。但是，436号令仅仅是鼓励而不是强制管道公司提供公开准入运输服务，还没有发展到不论供应者是谁、所有天然气都在相同条件下运输的程度，管道公司的捆绑式门站销售服务仍然存在；同时，它没有对管道公司提供储气设施公开准入给予类似的鼓励，因此管道公司的市场优势地位仍然存在。在436号令下，主要州际管道公司和大部分次要州际管道公司均同意提供公开准入运输服务，管道公司从销售天然气的主要供应商转变为既是天然气供应商又是平等地为他人输送天然气的运输商。1989年，美国国会颁布了《天然气井口价格解除管制法》，废除了所有对井口或天然气气田销售价格的管制。1992年，FERC了被称为工业结构调整法则的第636号令，强制性地要求管道公司分离其销售及运输服务，管道公司必须非歧视性地开放管道，保证其他天然气供应商能够享受到与从前管道公司销售天然气相同质量的运输服务，从而增强了天然气工业中的井口竞争；636号令还特别要求扩大对州际地下储气库能力的公开准入。容量转让是636号令提高天然气运输灵活性的另一个新举措，规定公开准入管道的固定运输和储气库容量的使用权可以永久性或临时再出售，即在管道公司、原托运人等相关各方允许的条件下，向出价最高的托运人重新分配容量。容量的这种重新交易有效地促进了管道容量二级市场的建立，提高了天然气运输的效率。为了促进容量转让市场的发展，FERC要求管道运输公司建立电子交易公告牌，及时公布固定容量和可中断容量信息，以便各托运人平等地获得运输服务信息。自此，所有管道公司从传统的中间商变为单一的输送公司，在FERC的监管下收取管输服务费。

2.天然气工业“成熟期”（20世纪90年代以来）636号令出台以后，美国的天然气管道中游输送环节彻底放开，实行无捆绑式销售和公开准入输送服务。燃气电厂、工业用户和城市配气商（LDC）可以直接向上游供气商购买天然气，但城市居民、商业用户等终端消费者还没有选择供应商的权利，只能从自然垄断的LDC处购气。为了使消费者拥有更多选择，获得最优购气价格，1995年起各州逐渐尝试在零售市场引入竞争，实施“用户选择”计划，居民和小商业用户除了可以从LDC购买天然气外，还有权利直接从生产商或销售商那里购买。随着计划的逐步展开，LDC逐步将天然气销售和配送职能分开，扮演着类似管道公司的角色。2005年，美国总统布什签订了《能源政策法》，废除了天然气工业管制时期颁布的《公用事业控股公司法》（1935）对上下游一体化公司的严格限制，天然气行业并购的瓶颈被打破，公司可以同时发展被监管的下游和中游业务、无监管的上游业务甚至非能源业务。当前，美国的LDC大多同时涉足天然气勘探开发、批发、管输、储存等业务，还有不少LDC同时经营电力等公共事业，市场上一体化的控股公司成为主要趋势，只是在产业链的不同环节由独立子公司运营。目前，美国政府仅监管中游管道运输和下游城市配气环节，天然气价格由市场供需决定。

二、欧州：借鉴英国经验，逐步开放各国市场

与美国类似，欧洲天然气管网管理体制也随着天然气工业的发展和市场的开放逐步调整。目前，欧洲各国天然气行业管理体制和政策主要执行欧盟的指令，而欧盟相关规则的制定大部分借鉴了英国的经验。

1.英国：从鼓励基础设施投资到逐步放开市场1965年，英国在北海发现了大量天然气，从而为天然气工业发展奠定了资源基础。为加快推广天然气利用，英国政府一方面开放上游促使形成竞争局面，以扩大天然气供应；另一方面于1972年颁布了新修订的《天然气法案》，基于此法案成立了国家天然气公司BritishGasCorporation（BG），授权该公司独家建设经营全国天然气管网和配售业务，政府以低税收和财政补贴方式推进基础设施建设。BG花巨资免费对各种家用、商用与工业用燃气设施进行改装。到了上世纪80年代，全国性干线输气网络基本形成，英国政府开始推动天然气市场竞争。1982年英政府通过《石油天然气法》，取消了BG从海上和陆上天然气生产商那里购买天然气供应全国天然气输配的优先权，允许第三方进入BG的天然气输送管网。1985年英国政府再次修订《天然气法案》，强化了第三方进入管网的条件，明确规定年用气量超过25000therms（1therm=105.5兆焦）的大用户有权从上游生产商直接购买天然气，委托BG管网输送；年用气量低于此额度的用户仍然需从BG购气。1995年，英国第四次修订《天然气法案》，核心是确立天然气市场进入的准则及推动天然气行业各领域的竞争。为了保证天然气管网的稳定运行，应法案要求作为唯一管道运输商的BG公司于1996年制定了《天然气管网准则》，准则规定了管网使用者的权利与义务、管道公司的运行方式和保持管网系统平衡的手段。根据《天然气法案》要求，BG公司逐步将其勘探开发、长输与配气、天然气销售业务拆分成三家独立的公司，其中Centrica专业从事终端销售，LatticeGroup专业从事天然气跨区域输送、区域配气和相关技术报务，新的BGGroup主要从事勘探开发和储存天然气。2002年，LatticeGroup与英国国家电网公司合并为一个管网公司NationalGridTransco，2005年该公司更名为NationalGrid。天然气与电力市场办公室成为英国天然气行业监管部门，负责为管道运输公司、托运人和下游配送企业颁发许可证；根据成本加合理收益原则，制定管网收费的价格监管公式，每5年根据气量与通货膨胀等因素调整公式。英国的管输费率与美国类似，同样由容量费和商品费两部分构成。

2.欧盟法令推动成员国天然气市场开放上世纪90年代后期，欧洲天然气管网已较为发达，大部分国家天然气市场得以充分培育和发展，走过成长期进入成型期或成熟期。基于此，1998年欧盟颁布了《天然气内部市场通用规则》Directive98/30/EC，也称“第一号欧盟天然气指令”。该规则要求欧盟各成员国：1）逐步对大用户放开天然气市场；2）将输气管网运营与天然气贸易脱钩，实行相互独立管理；3）在输气、配气、储气业务上推行协商性或强制性第三方准入机制。由于各国对欧盟政策执行力度有较大差异，部分国家市场开放进程缓慢。2003年，欧盟颁布了《天然气内部市场通用规则》Directive2003/55/EC，也称“第二号欧盟天然气指令”。该规则规定：1）各成员国2007年底前全面开放天然气市场；2）长输管网、配气管网、LNG接收站的运营与天然气贸易在法律上由不同公司运营；3）在输气、配气、储气业务上推行协商性或强制性第三方准入机制，但对大型基础设施投资项目可在一定时间内豁免第三方准入义务。欧盟各国对第二号指令的执行情况差别较大，总体上国产天然气占较大比例的国家，例如英国、荷兰等，政府和企业对改革的态度更积极，改革进程较快；而进口天然气依存度较高的国家，例如德国、法国等，考虑供应安全问题，改革进程相对缓慢。为深化天然气市场自由化改革，2009年7月欧盟颁布了《天然气内部市场通用规则》Directive2009/73/EC，也称“第三号欧盟天然气指令”。该规则要求对能源企业控制的天然气生产业务与输气业务进行“有效拆分”，为此提供了三种拆分选择：一是所有权拆分，即把输气网络出售给其他企业，即彻底出售该项资产；二是经营权拆分，可以理解为法律上的分离，即能源企业仍可以保留输气网络的所有权，但需设立一个独立的公司全权负责输气网络的运营（一般称为“独立系统运营商”）；三是管理权拆分，可以理解为财务上的分离，即能源公司仍可以拥有并经营输气网络，但输气网络的管理必须交给拥有独立管理权和决策权的附属子公司（一般称为“独立输气商”）。同时，欧盟还颁布了与该指令配套实施的《天然气传输网络的准入条件》（EuropeanGasRegulation(EC)No715/2009，以下简称No715/2009），取代2005年颁布的旧版，于2009年9月3日正式生效。指令要求欧盟各成员国于2011年3月3日前将这些新规定吸纳到本国法规体系，并不迟于2012年3月3日前开始实施有关拆分天然气垄断业务的规定。目前，欧盟各国天然气市场已基本实现第三阶段目标，管网、储气库、LNG等储气设施实现了完全意义上的公开准入，管输业务与其他业务在经营实体和财务上独立运作。在英国，国家管网公司NationalGrid依然在输气领域居独家垄断地位，配气领域则由5大区域公司经营。在法国，法国燃气苏伊士集团（GDFSuez）作为上中下游一体化能源公司，其下属子公司GRTgas管道公司向4个区域中心50个承运商供气，另外一家管道公司道达尔向1个区域中心14个承运商供气。在德国，天然气运输呈多家竞争格局，德国气体联盟VNG、E.ON鲁尔天然气、RWE能源集团、埃尼等多家公司分别控制着不同的区域，呈分区域统治但又有竞争的局面。

三、俄罗斯：保障独立生产商公平进入管网，出口垄断被打破

俄罗斯天然气管网发展不同于欧美国家，有其独特性。早期管网建设主要依赖于原苏联政策支持，完全是一种计划经济体制下的产物。上世纪90年代初向私有化过渡和联盟解体过程，尽管受到冲击，但俄天然气管网的完整性和可靠性并未被削弱。在过去的十年，俄罗斯政府加紧了对天然气工业的控制，加强了对石油部门的管理和对能源出口管线的垄断。政府对天然气管网实行统一规划、统一建设、统一管理的高度统一管理体制，国家干预性极强。普京总统认为，石油天然气作为国家的战略物资，一定要由国家控制，这对俄恢复国内经济及发挥在国际政治舞台上的影响力非常重要。目前，俄罗斯统一供气系统由国家控股的Gazprom公司独家垄断经营。Gazprom是一家上中下游一体化的全球性能源公司，经营范围从勘探开发到运输、批发和零售，运营区域遍布全俄罗斯及欧洲，掌握着全国约65%的储量资源和78%的上游产量。

1.保障独立生产商公平进入供气管网俄罗斯对天然气上游勘探开发的管制逐步放开，目前除Gazprom之外已有十几家独立生产商。为保障独立生产商进入统一供气管网，1995年俄政府成立了管道利用跨部门委员会，每季度对管道使用权进行分配。1997年7月，联邦政府通过了858号令《关于确保独立天然气生产商进入天然气运输系统的原则》；1998年11月，通过了1370号令《关于确保天然气生产商进入地方天然气配气管网的原则》。1999年3月颁布的69号令《天然气供给法》第27条对管道进入权也进行了规定，明确统一天然气管网所有者企业（即Gazprom）应根据俄联邦政府确定的方式，保障任一在俄罗斯境内从事相关业务的企业非歧视性进入使用天然气运输和配送管网的富余能力。2001年5月通过的334号政府令《关于保障非歧视性进入天然气管道运输系统的问题》，进一步保证了除Gazprom之外的独立天然气生产商公平进入统一供气管网。独立生产商使用统一供气管网的管输费由俄联邦物价局确定。目前看，俄罗斯天然气管输业还没有真正做到非歧视性公开准入，管道信息也没有做到应有的公开透明。这主要是由于Gazprom既是统一供气系统的产权所有者和运营商，又是俄罗斯最大的天然气生产商（2012年其天然气产量占全国的78%，其他十多家独立生产企业仅占22%）。独立生产商开采的天然气销售主要通过Gazprom与主要生产企业成立的合资公司来实现，并且大部分天然气就近供应气田周边市场。鉴于这一生产格局，在统一供气管网输气能力一定的情况下，Gazprom难免会利用其垄断地位优先输送自已的天然气，留给其他公司输送的份额便会相应减少；另外如何将富余的输送能力在各独立生产商之间公平合理分配也是个问题。目前实际情况是，一方面独立生产商抱怨管输费偏高，另一方面Gazprom认为其每年增加大量投资扩大统一供气管网的输气能力，国家制定的收费水平低于管道运营成本。

2.部分放开天然气出口，出口垄断被打破2006年7月通过的《俄罗斯联邦天然气出口法》第3条第1款，明确授予天然气统一管网所有权人（Gazprom）及其独资子公司出口天然气的专营权，其他企业可以在支付拥金的基础上通过Gazprom出口天然气，包括气态和液态天然气，Gazprom在天然气出口方面的独家专营也增强了其天然气管输系统的垄断地位。随着能源市场的变化，俄气的出口垄断地位引起各方不满，2012年欧盟更是启动了对俄气公司的反垄断调查。2013年11月，俄罗斯政府出台新法案，部分开放天然气出口，自2014年1月起将允许Gazprom之外的其他公司生产的天然气通过LNG形式出口到国外，但该法案保留了Gazprom在管道气出口方面的垄断地位。

四、国外天然气管网设施公平开放的经验与启示

从发达和成熟国家天然气工业发展历程和经验看，对于天然气管网运营管理模式可以得出以下几方面启示。

1.天然气管网运行管理模式随市场发展阶段和国情而异，大的趋势是公开准入世界上并没有一个最优的天然气管网运营管理模式，不同的国家政体、不同的天然气发展阶段适用不同的模式，但各国总的趋势是公开公平准入，确保管网的开放。公开准入的核心要义是用户以公开的程序和条件使用天然气基础设施，平等获得运输和存储服务；在有运输容量的前提下，一切需要管输服务的企业都有权进入管网，在运输容量有限而要求提供服务的企业过多时，采取按比例分配或价高优先的办法。这意味着打破纵向一体化公司优势，取消捆绑式销售模式，使更多的市场主体公开参与竞争，激发了市场的活力，促进天然气行业快速发展。

2.在天然气市场发展的不同阶段，政府的政策导向有所不同由于天然气产业发展不同阶段市场结构特征不同，可竞争性不同，政府的政策导向也有所区别（见图1）。在天然气发展初期，增加供给就是保护消费者的利益，政策重点应是鼓励基础设施建设和增加供应量；各国普遍采取鼓励投资基础设施的政策，给投资者以特许专营权，不强制要求履行第三方准入。当市场趋于成熟，供应充足时，政策重点转向促进竞争，提高效率，降低价格；这时管网垄断可能危及天然气市场公平秩序时，政府一般都会强制管网开放，要求公平费率和加强政府监管来保证公众利益。

3.以市场机制为导向，完善法律法规，强化政府监管在天然气工业发展较为成熟时，各国通过对天然气产业链中可竞争环节和自然垄断环节的拆分，实现了上游勘探开发、生产和下游天然气销售的市场竞争。天然气行业监管的重点逐步转向促进行业竞争和对天然气运输和配送等自然垄断环节费率的监管。为了实现政府依法监管、企业依法经营、市场参与者公平竞争，各国普遍制定了适合本国国情的法律法规，通过立法构建以公正、公平、公开为原则的监管框架，为行业健康有序发展提供坚实的法律基础和保障。政府在天然气管输领域监管的重点是管网的公开准入、管道企业的管输服务价格和服务质量。实行管网公开准入，政策落地要有具体的规则，主要包括以下几个方面：首先定义资格用户，什么级别或消费规模的用户可以作为公开准入的“第三方”；其次制定管网准入和运行的具体规则，明确申请和审批流程，以及相关政府部门和企业的职责和权限，建立管网信息公开和准入的平台；第三是将管道公司的运输与供应业务分离，如欧盟提供的三种模式；第四是完善管网设施定价和监管办法，确保费率测算合理、公平和透明。

4.我国气源和供应商多元化格局正在形成，实施天然气管网公开准入时机已到天然气管网公开准入制度引入时机各国情况不尽相同，基本的条件是同一个市场上有多个上游供应商或多个下游使用者，而管网的公开准入又反过来促进多个市场参与者的形成。与十年前相比，我国的天然气供应格局发生了显著变化，引入第三方准入制度的条件越来越成熟。从气源看，国内陆上有川渝、长庆、塔里木、青海四大产区，海上有南海、东海等海上气田，进口有来自中亚和缅甸的管道气以及来自不同气源国的沿海多个LNG接收站，东部引进俄罗斯天然气在“十三五”也将实现突破。从供气主体看，除传统的三大石油公司外，煤制气、煤层气、页岩气企业和民资的天然气进口商都是潜在的供应商，未来几年都将加入供气商行列。从下游市场看，广东、浙江、上海、北京等省市都已实行多气源供气，“十三五”沿海和内陆省份将有更多的省市实现气源多源化。

作者：周淑慧赵忠德李广谢青青单位：中国石油规划总院