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新农业自主开放模式的建议

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《国际经济合作杂志》2015年第九期

从中央十八大报告提出“实行更加积极主动的开放战略”以来,以上海、广东、福建、天津等自贸试验区,以及北京服务业扩大开放综合试点为代表的自主开放进程不断推进,在试验国际经贸合作新规则、推进全面深化改革等方面发挥了重要作用。在各个地区、各行各业加快推进自主开放的进程中,农业作为开放水平很高的产业,也应按照实行更加积极主动的开放战略要求,创新自主开放模式,提高统筹利用国际国内两个市场两种资源的能力,以开放推进农业领域改革创新,为转变农业发展方式、加快农业现代化建设做出积极贡献。

一、创新农业自主开放模式的重要意义

相比世界其他国家,中国农业开放水平较高。通过创新自主开放模式,有助于充分发挥农业高水平开放优势,争夺国际经贸合作规则话语权;有助于弥补国内资源不足,有效利用全球资源满足国内需求;有助于以开放倒逼改革,推进农业领域改革创新,加快农业发展方式转变。

(一)发挥高度开放优势,争夺国际经贸合作规则话语权的迫切需要从世界贸易组织(WTO)农业谈判的三大支柱———农产品市场准入、国内支持和出口竞争———来看,中国农业总体开放水平很高。在农产品市场准入方面,中国加入WTO承诺大幅削减农产品关税,当前中国农产品关税平均水平为15.1%,是世界平均水平的1/4;中国最高关税为65%,而欧美等发达国家具有竞争力的农产品关税水平非常低,但需要进口的农产品关税很高,美国很多农产品关税都在100%以上,欧洲一些国家农产品关税甚至达到了100-800%。在国内支持方面,中国只使用免于削减约束、没有或仅有最微小的贸易扭曲作用的“绿箱”和“微量允许”措施,具有贸易扭曲作用的综合支持总量(AMS)为零,而美国、欧盟和日本等国的AMS非常高,AMS约束水平分别为191亿美元、598亿美元和359亿美元。在出口竞争方面,中国加入WTO承诺不再使用出口补贴,而美欧等少数发达国家是出口补贴的少数使用者,全球约97%的出口补贴集中在欧盟、瑞士、美国和挪威这4个发达国家。中国高水平的农业开放并没有带来在国际经贸谈判中的主动权,相反,中国在国际多双边谈判中往往处于被动,农业常被认为是需要重点保护和防守的领域。但事实上,农业在发达国家更是国际经贸谈判的薄弱环节,有时甚至成为不可逾越的障碍。2015年7月底,《跨太平洋伙伴关系协议》(TPP)谈判未能达成,其主要原因之一就是在农业议题上的重大分歧,农产品市场准入谈判最具政治敏感性,也最为困难。例如,日本农业关税水平非常高,大米进口关税778%,小麦进口关税252%,黄油、糖关税分别为360%和328%。超高的农业保护水平加上作为“铁票仓”———日本农业既得利益集团———的阻挠,使农业成为其国际经贸谈判的最大障碍。因此,中国应抓住美欧日等发达国家的弱点,采取更加积极主动的谈判策略,倡导对等开放等有利于中方的谈判原则,树立主动出击的理念,形成有效出击的思路和手段,变被动为主动,把农业开放规则制定作为争夺国际经贸合作规则话语权的重要抓手。

(二)弥补国内资源不足,有效利用全球资源满足国内需求的迫切需要当前,中国农业发展面临的资源条件和环境约束越来越紧。中国人均耕地占有量不足世界平均水平的1/3,人均水资源拥有量只有世界平均水平的1/4,人均森林面积不足世界平均水平的1/4,人均草原面积只有世界平均水平的1/2。与此同时,农业资源环境破坏严重,耕地质量下降,环境约束日益趋紧,加上农业粗放的生产方式,投入品消耗过多,资源利用率不高,环境污染问题严重。在此背景下,中国农产品需求却大幅增长,而且多样化趋势明显,供需缺口不断显现,供需矛盾日益突出。根据国务院发展研究中心“中长期增长”课题组的预测,到2023年粮食、肉、蛋、奶和水产品产量分别为61999万吨、9885万吨、3315万吨、6077万吨和8692万吨,需求量分别为70971万吨、11371万吨、3600万吨、6300万吨和8523万吨,除水产品以外,粮食、肉、蛋、奶缺口分别为14.5%、15%、8.6%和3.7%。与此同时,农产品需求的多样化趋势进一步加剧了农产品供需矛盾,以粮食为例,粮食需求已不仅仅是满足口粮,现代工业和其他方面的用粮也在日益增加,仅靠国内生产难以满足国内的多样化需求。面对国内农业资源不足、农产品供需加剧的现状,中国必须通过进口满足国内供给不足。过去10年(2005-2014年),中国农产品进口从249.2亿美元增长到了1137.9亿美元,已占全球农产品进口贸易的9.6%,年均增长16.3%,高于同期农产品出口增速4.5个百分点,高于全球农产品进口增速9.7个百分点。因此,中国迫切需要创新农业开放合作新模式,提高统筹利用国际国内两个市场两种资源的能力,以弥补国内农业资源不足,满足国内需求,化解农产品供需矛盾。

(三)通过开放倒逼改革,推进农业领域改革创新的迫切需要以开放倒逼改革、以改革促进发展,这是中国改革开放实践证明的成功经验。作为国民经济的基础性产业,农业安全事关国家安全,需要从国家层面高度重视和统筹考虑,但也要正确认识经济全球化发展的新趋势和国家构建开放型经济新体制的新要求,把确保农业产业安全与构建开放型经济新体制相统一。不能因噎废食、固步自封,以农业产业安全为由阻碍国家对外开放步伐,阻碍农业领域的改革创新,要客观公正地看待农业产业安全问题。以粮食安全为例,尽管当前小麦、大米和玉米三大粮食品种进口形势严峻,尤其是大米和玉米,65%的配额外约束关税随时都可能无法阻挡其进口。但是,由于不同粮食品种存在较强的替代性,单纯限制这三大粮食品种进口,对保障粮食安全并不会起到实质性作用。例如,2014年中国对玉米进口的限制,直接导致其替代粮食品种(大麦和高粱)进口量的急剧上涨;2014年前10个月,大麦和高粱进口量就已经比2013年全年进口量增长了92.4%和306.3%。这既说明单靠各种限制性措施并没有阻碍粮食进口总量的上涨,也说明某些粮食品种进口量的急剧上涨并不会对中国粮食安全带来实质性损害。因此,新时期农业领域面临的一系列重大问题,同样需要以开放倒逼改革,推进农业领域改革创新,促进农业发展方式转变。仍以粮食安全问题为例,需要统筹考虑粮食安全问题,探索在开放环境下的粮食价格形成机制和有效的国内支持方式,单纯的限制性措施并不是解决粮食安全问题的根本出路,在确保粮食基本产能基础上,适度增加进口甚至大幅增加进口,包括实质性增加小麦、大米和玉米的进口量,并不会对中国粮食安全造成实质性损害。相反,不考虑国内供需缺口的实际需求,盲目坚守配额、关税等各种前置限制性措施,阻碍对外开放进程,并不利于中国整体开放利益的最大化。综上所述,随着经济全球化、区域经济一体化的深入发展,以及中国新一轮对外开放战略的不断推进,现代农业发展不可能离开对外开放。如何在开放环境下推进农业领域改革创新、破解“双重挤压”及“双线约束”等难题,加快转变农业发展方式是我们必须面对,也必须要解决的问题。与此同时,与中国在WTO三大支柱———农产品市场准入、国内支持和出口竞争———上的高度开放不同,涉农制造、涉农服务等相关环节的开放程度不够,并且存在诸多体制机制方面的障碍,亟需通过创新农业自主开放模式,提升涉农制造、涉农服务领域开放水平,破解制约现代农业发展的体制机制障碍,着眼于农业全产业链,推进一二三产业协调开放、协调发展。

二、可供选择的自主开放模式

根据国际国内开放发展实践,结合中国对外开放的实际需求,中国自主开放有三种模式可供选择:一是以上海、天津、福建、广东等自贸试验区为代表的园区开放模式;二是以北京服务业扩大开放综合试点为代表的产业开放模式;三是以韩国济州岛为代表的产业开放与园区开放相结合的模式。

(一)园区开放园区开放模式就是在境内(或某一行政辖区范围内)划出一定的区域范围,实施较园区外更加开放的政策措施,待条件成熟,再逐步扩大开放区域范围。园区开放模式的主要优点是便于监管,而且符合传统思维模式,容易被人接受。该模式的主要问题在于:园区内外政策不统一,企业只能在园区范围内选址布局,不一定符合市场规律和企业实际需求,受人为因素影响大;发展空间有限,不利于产业规模的扩张和产业链的形成;需设立新的管理机构和监管机构,而且与所处行政辖区现有管理结构可能存在协调难度大的问题;扩区难度较大,扩区成本高;更适用于加工制造和货物贸易,农业生产以及服务业和服务贸易发展受限。

(二)产业开放产业开放模式就是在境内或某一行政辖区范围内,不进行物理围网,不设置人为障碍,直接以各个产业为开放对象,不断扩大不同产业的开放程度,在境内或行政辖区范围内,实行无差别的产业开放政策。产业开放模式的主要优点是:全境(或全行政辖区)政策统一,不受地域限制;不用重新设立新的管理机构,可在现有职能部门基础上,通过整合提升,直接赋予其新的职能;企业可根据发展需要选择开办地点,更加符合市场规律;三次产业全面发展,有利于农业生产以及服务业和服务贸易发展;生产与生活融为一体。该模式的主要问题是:传统园区管理思维根深蒂固,不易被人接受。

(三)产业开放与园区开放相结合产业开放与园区开放相结合的开放模式就是,一方面在境内或行政辖区范围内,不限定区域范围,以产业为开放对象,逐步扩大产业的开放程度,另一方面,划定一定的区域范围,在该区域范围内实施某些更加开放的政策措施,并根据需要,逐步扩大园区开放范围;通过产业开放和园区开放,最终实现全境或全行政辖区、全产业的全面开放。产业开放与园区开放相结合的开放模式的主要优点为:在一定程度上符合传统的园区管理思维,相对容易被人接受;相对于完全的园区开放模式,该模式有助于农业生产以及服务业开放和服务贸易发展;有助于全境或全行政辖区、全产业的全面开放格局的形成。该模式的主要问题在于:全境或全行政辖区内,园区内外开放政策仍不统一;园区的管理机构与辖区管理机构可能存在协调难度大的问题。

三、创新农业自主开放模式的思路与建议

新时期,面临经济全球化和区域经济一体化深入发展的新趋势,需要准确研判国际形势新变化,深刻把握国家实行更加积极主动的开放战略和构建开放型经济新体制的新要求,加快创新农业自主开放模式,不断提升农业自主开放水平,大力推进农业发展方式转变。

(一)农业扩大自主开放的重点内容1.试验国际经贸合作新规则在农业领域谈判的三大支柱中,农产品市场准入的“关税化”是大趋势,其规则创新空间不大,但可考虑与安全条款相结合,例如,在国际谈判中主张设置“安全触发”条款。关于国内支持,要系统总结近年来中国各项农业国内支持政策,从中国农业发展的实际需求出发,以提高支持效率为宗旨,确定符合中国国情的农业支持方式、结构和总量,并以此作为中国进行国际谈判的重要依据。关于出口竞争,尽管中国已经取消出口补贴,但2008年香港会议宣言提出的,发达国家在2013年前取消出口补贴的目标并没有实现,中国应该适时、适度把握“对等开放”、“公平竞争”等原则,为在国际经贸谈判中增加筹码。除三大支柱之外,中国应该紧密结合新形势、新问题,从食品安全、转基因、外来物种入侵、农业恐怖主义、种质资源等方面深入研究,早作准备,制定有利于中方的游戏规则。2.推进农业领域改革创新农业领域改革涉及的内容很多,包括目标价格改革试点、农村土地制度改革试点、农村金融改革、农村集体产权制度改革、乡村治理机制改革等很多方面,扩大农业对外开放对上述改革都有直接或间接的促进作用。但当前可重点关注两个方面的问题:一是粮食安全问题。一方面,要多种方式提升大宗农产品定价权,例如,完善国家储备体系,支持企业建立商业储备;支持大宗商品交易平台建设,完善进口贸易平台;支持企业“走出去”,开展国际农业合作,提升农产品境外供给能力等。另一方面,完善粮食生产补贴方式,加快推进粮食目标价格改革,建立科学合理的粮食价格支持政策,推动形成国内外基本均衡的粮食市场价格。二是农民权益保障问题。与国外强势的农业利益集团相比,中国农民处于弱势地位,如何通过开放推进制度创新,既提高农业生产效率,又妥善保障农民权益,也是农业扩大自主开放需要解决的重要问题之一。

(二)农业扩大自主开放的路径选择1.在全国范围内采取产业开放模式,实施某项(或某几项)开放政策措施对于研究较透、把握较准、开放风险比较确定的政策措施,探索在全国范围内,按照“三不原则”(即不限定区域或园区范围、不建新园区、不设新机构)实施。之所以坚持“三不原则”,主要有两个方面的考虑:一是农业生产不像工业加工制造那样“边界”清晰,限定区域或园区范围、建新园区并不能满足农业生产发展的实际需要,实施的开放政策措施也不能充分显现其功能和效果。二是政府转变职能,提升政府治理能力的要求。按照传统的园区开放模式,只要设定区域范围、只要建园区,就要设机构,设机构就增加人员编制,这种情况往往会带来地方过分看重机构和编制、增加协调成本,甚至带来扯皮推诿等诸多弊端。以全境(或行政辖区)为开放范围,可以在政府部门现有职能范围内执行相关的开放措施,有助于转变政府职能、推进治理体系和治理能力现代化。2.在部分地方行政辖区范围内试点某些开放政策措施之后,再推广到全国范围对于研究不透、把握不准、开放风险不确定的开放政策措施,在全国范围内一次性选取若干具备条件、代表性强的行政辖区,在各行政辖区范围内按照“三不原则”,先行试验某些开放政策措施,通过试验及时总结和评估在全国复制推广的必要性和可行性,对试验不成功的开放政策措施,可以暂停或暂缓实施,对可复制推广的开放政策措施,可一次性复制推广到全国。此外,也可以考虑产业开放与园区开放相结合的模式,对于必须要在园区内进行试点的开放政策措施,选取具备条件、代表性强的园区进行试点,对于其他开放政策措施,仍应坚持“三不原则”,在全行政辖区范围内实施。

(三)农业扩大自主开放的风险防范开放程度越高,与世界经济的融合就越紧密,对世界市场波动也就越发敏感,这是开放型经济发展的普遍规律。但是,开放所带来的风险对不同经济体和区域的影响并非一致,主要取决于其防范和抵御风险的能力。中国改革开放成功实践为进一步扩大对外开放提供了宝贵经验,也为农业扩大开放与防范开放风险提供了经验。总体来看,创新农业自主开放模式属于单方面开放,以我为主、收放自如,其开放的领域、规模和程度完全自主,可以根据试验效果及时调整开放的规模和进程,而且随着中国监管水平的逐渐提升,开放风险完全可控。尽管农业扩大自主开放的风险总体可控,但仍需进一步健全农业开放监管体系。例如,要进一步完善产业安全审查范围,加强农业及相关领域安全审查工作;加强事中事后监管,确保农业产业安全审查机制落到实处。再如,进一步加强和完善农业产业安全监测预警机制,防范和化解自主开放风险。通过多管起下,构建完善的农业开放监管体系,有效防范农业开放风险,保障农业产业安全,切实维护国家安全。

作者:卢宪英 崔卫杰 单位:中国社会科学院农村发展研究所 商务部国际贸易经济合作研究院

国际经济合作杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次
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