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道路合同风险管控

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《国际经济合作杂志》2015年第九期

作为一种创新的工程承包、维护和资产管理方式,基于产出和性能的道路合同模式(OutputandPerformanceBasedRoadContract)自上世纪90年代以来逐步形成。2005年9月,世界银行正式发布示范文本,并在南美、南亚和一些非洲国家得到快速推广。在这种模式下,项目的结算不以投入的资源或已完成的工程量为依据,而是以道路为使用者提供的服务水平为依据,从而保证了投资的长期收益,因此该模式更多地在国际金融机构出资的项目中得以应用。在OPRC模式下,项目在设计、投资、建造和维护等方面的风险大都转移至承包商身上,降低了业主的管理难度,提高了管理效能,因此对业主而言更容易接受。对承包商来说,深入认识此类项目的特点,辨识并应对其中的特定风险,对项目的承揽和实施都将大有裨益。

一、OPRC项目实例简介

中国河南国际合作集团有限公司于2013年中标实施利比里亚68公里OPRC道路项目,该项目由世界银行出资,是西部非洲首批采用世行标准OPRC模式管理的项目之一。项目合同工期为10年,其中建设期2年、常规维护期8年、周期维护期1年。建设期的工作内容包括:道路全线的施工图设计、填挖方160万方、各类管涵2000米、新建桥梁1座、修复桥梁5座、级配碎石30万方、沥青混凝土20万吨,以及相关道路附属设施;常规维护期主要是按照合同规定的服务水平对道路资产进行维护;周期维护期(合同周期的第8年)需要在全线行车道加铺5公分的沥青混凝土。与传统FIDIC合同模式不同,该项目合同规定,建设期、常规维护期和周期维护期的付款比例分别为合同金额的52.1%、28.3%和19.6%,支付的依据不是按照承包商已投入的资源或已完成的工程量,而是对整条道路按照每连续5公里进行分段,对应不同的结算比例,在承包商完成该段的全部作业内容后,按照服务等级水平对该段成品道路进行评价和结算。服务等级水平包含四个方面的内容,分别是道路的可用性、耐久性、道路用户服务和舒适措施和管理性能,以上四个方面主要是从道路的投资者、使用者和管理者的角度,将成品道路视为具有商业价值并需要长期维护的资产,对其产出和性能进行评价。

二、OPRC项目特定风险解析

从上述分析可以看出,作为一种新型的合同管理模式,O-PRC打破了基于投入进行管理和结算的传统,更多地强化产出的目标和效果,并要求项目各方以最终的产出和性能作为依据进行管理。OPRC与FIDIC合同,或设计—建造—移交(De-sign-Build-Transfer)、设计—建造—运营(Design-Build-Operate)/设计—建造—运营—维护(De-sign-Build-Operate-Maintain)等模式最主要的区别在于风险的分摊和结算的方式。在OPRC模式下,出资方和业主可以最大限度地减少管理资源并降低管理风险,而承包商则需在整个项目生命周期中承担更多的风险,其特定风险主要表现在以下几个方面:

(一)设计该项目的招标文件对设计标准有详细规定,但除了概念设计和简单的交通量数据外,并未提供更多的参考文件。为了准确计算出可靠的报价,承包商需要在3个月的投标准备期内对项目全线进行勘察,完成初步设计并提供相对详细的工程量,这对承包商的勘察设计能力是一个很大的考验。该地区地形起伏大,植被茂密,一旦初步设计出现较大偏差,特别是对不良地质和石方挖填路段的测算,以及对设计年限内累计交通量的预测出现偏差,将会影响对项目的整体报价。另一方面,投标期间初步设计的费用也需要计入标价,如果该项目未能中标,那么这部分费用将全部由承包商来承担。项目中标后,承包商需要对初步设计进行细化并做出施工图设计,设计的进度和成果的提交都需要严格按照服务等级水平的要求来进行,否则不但会影响分段结算,更会拖延整个项目的进展。

(二)投资OPRC项目对承包商的投资能力也提出了较高的要求。首先,承包商在完成建造期全部施工任务后,如果服务等级水平满足要求,可以得到合同金额51.2%的支付。通常情况下,建造期需要投入的成本将占合同金额的70-80%,这就导致整个项目的资金回收期大幅延长。其次,在建造期内,由于OPRC项目执行分段验收和计量支付,一段道路需要在路基、路面、排水和附属设施全部完成后才能提交验收,这就要求项目前期就投入全套的施工设备及配套资源,不利于项目的成本控制。第三,由于项目合同期长达10年,10年内的物价和汇率波动以及可能出现的政治和社会动荡都将对项目的运行产生影响,这样的波动或动荡却是无法准确预测的。以上三类因素构成了OPRC项目特定的投资风险,这种风险将伴随着项目运行的整个生命周期。

(三)建造该项目所在地区年降雨量4000毫米以上,雨季长达半年以上,对项目的质量、工期、成本和安全控制极为不利,加之工程量较大,质量控制与其他三大控制之间的协调成为一大难题。建造期内,OPRC项目的咨询工程师可以根据承包商提交的《质量控制方案》和服务等级水平要求,对质量问题开出《不符合项报告》并限期整改,这些报告以及处理的情况也将计入服务等级水平的考核体系并影响到最终的结算。一般情况下,如果建造期内承包商对质量的控制不够严格,那么质量问题有可能在通车后的8年内暴露。质量风险在传统的FIDIC项目中体现的并不突出,因为FIDIC模式下的项目维修期一般是一两年,而在OPRC模式下,质量风险将完全被转移到承包商身上,如果在建造期内未能进行严格的质量控制,那么由此埋下的隐患将在之后长达8年的维修期内陆续爆发,无论是维修还是重做,都将对项目的效益乃至企业在当地的声誉造成负面影响。

(四)维护在OPRC项目的维护阶段,承包商负责进行道路资产管理和服务等级水平跟踪。例如,该项目合同规定,承包商要在8年的常规维护期内,按季度对整条道路的服务等级水平进行评价并提交报告,以此作为结算的依据。在常规维护期内,影响道路资产服务水平的因素是多种多样的,包括但不仅限于交通量、降雨量、交通事故等。虽然合同中也规定,承包商可就超过一定限度的实际交通量或降雨量提出索赔,而且也不需要对由于社会车辆交通事故对服务等级水平造成的影响承担责任。但这种长达8年的道路资产管理和服务等级水平的跟踪,是传统模式中承包商从未遇到的新课题,也必然带来新的风险。此外,在第8年的周期维护期内,承包商还需要投入资源,在全线行车道加铺5公分的沥青混凝土。

三、OPRC项目特定风险应对

河南国际自2006年起进入利比里亚承包工程市场,积累了相对丰富的当地经验。在该项目的运行过程中,面临OPRC项目这些区别于传统模式的特定风险,采取了有针对性的措施,并起到了良好的效果。

(一)设计对承揽OPRC项目的承包商来说,一个强有力的、熟悉当地情况的设计团队至关重要。为了在短时间内完成初步设计,并且降低投标成本,河南国际在投标伊始就与南非一家专业咨询设计公司签订了合作协议,由河南国际利用其在利比里亚的当地资源,进行外业勘察并搜集地质、水文和交通量等数据,南非公司利用其技术力量对数据进行整理并编制初步设计报告。在这种合作模式下,由于承包商对当地的环境相对熟悉,可以最大程度地提高外业数据的全面性和可靠性,南非公司熟悉设计规范的优势也可得以发挥,河南国际前期只需支付南非公司部分费用就可以拿到初步设计,提高了工作效率,降低了投标成本。该项目中标后亟待开工,需要对初步设计进行优化和细化,并以最经济和最快速的方式进行施工图设计,河南国际有了在投标期间与南非公司合作的经验,通过双方的积极工作,深化设计任务得以顺利进行,而且在促成咨询工程师对设计方案的批复过程中,南非公司还充分发挥了其在咨询服务方面的优势。

(二)投资OPRC项目的实施需要承包商具有开阔的视野和清晰的战略。项目前期的投入相对较大,承包商需要根据项目的实际特点并结合母公司的整体财务状况,创新使用应收账款质押等融资方式为项目的运行提供财务保障。在实施OPRC项目的同时,还要利用为该项目投入的设备和人力资源,积极开拓周边地区市场,以减轻母公司的投资压力。在项目管理层面,由于分段验收的要求,该项目团队在计划管理上狠下功夫,一方面协调好各种资源,保证节点目标的顺利实现;另一方面做好成本管理,努力提高各项投入的收益率。由于OPRC项目对业主、咨询工程师和承包商三方都是一个相对新生的事物,在项目初期,三方就验收和结算形式的细节问题多次沟通,最终促成了各环节的顺利进行。在该项目的投标期间,承包商意识到物价和汇率的波动会对项目的最终收益造成较大影响,为降低投资风险,承包商在投标期间详细测算现金流,并在标价计算中考虑了回收资金的折现率。另外,在投标和合同谈判中,承包商还对合同调价指数的权重及来源给予了高度关注,目的是在未来的结算中,调价系数将充分反映资金回收时的客观情况。

(三)建造在OPRC项目执行过程中,建造的质量、进度、成本都将直接影响到项目的收益,鉴于这种高度的相关性和敏感性,该项目在三大控制上都建立了完善的体系,特别是在质量控制上,通过编制符合相关规范要求的质量控制方案,以分部、分项工程为单位,融入测量、实验、检测等各方面的力量,保证质量控制能够按照计划进行。通过坚持做好施工自检记录,详细记录每一个流程,形成可追溯的体系,真正将质量责任落到实处。承包商的以上措施不仅赢得了业主和咨询工程师的信任,也极大地降低了维护期的风险。

(四)维护OPRC道路资产评价的依据是道路的服务等级水平,对服务等级水平的评价不仅需要一些表观数据的采集,还需要利用先进仪器采集道路的平整度、强度等数据,通过这些数据分析道路的使用情况。在承包商与南非咨询设计公司的合作协议中,已将这些内容写入合同,以专业和全面的服务评价服务等级水平。为了尽可能准确地记录交通量,承包商在征得咨询工程师和业主批复后,采用了在观测点预埋传感器的形式进行观测。降雨量记录和交通事故报告则分别通过月报和快报的方式及时送达各相关方,做到在长达8年的维护期中有章可循、有据可查。河南国际意识到,在维护期内的道路资产管理仅靠承包商是远远不够的,道路使用者的参与更为重要。承包商多次通过社区活动和路演,宣讲道路安全知识,并以多种形式履行社会责任,赢得了沿线居民和当地政府的赞同,这也对道路的管理起到了良好作用。同时,承包商还积极与当地公司开展道路维护方面的合作,利用当地公司的优势来保证项目维护期的稳定运行,尽最大的可能降低社会和政治风险。

本文通过对境外一个典型OPRC项目实例的分析,从设计、投资、建造和维护四个方面解析此类项目区别于传统项目的风险,并通过承包商的实际做法初步展现了如何合理应对OPRC项目中的特定风险。OPRC模式与当前处于开发热潮的公私合营(Public-PrivatePartnership)模式有很多相似之处。对中国承包商来说,必须在巩固传统优势竞争力的同时,创新项目的经营理念,提升集成服务能力和管理水平,利用这些新的经营模式为自身的海外业务赢得新的生存和发展空间。

作者:程建 张伟 宋磊 单位:中国河南国际合作集团有限公司

国际经济合作杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次