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清理地方财政暂存暂付性款项的思考

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近年来,财政部高度重视清理地方财政暂存暂付性款项工作,多次发文要求各地“及时清理暂存暂付款项”。自2015年以来,湖北省宜昌市积极开展暂存暂付款项挂账清理工作,取得了阶段性的成效。但由于一些历史挂账成因复杂,年代久远,使得清理工作难度仍然较大。本文拟通过分析宜昌市财政暂存暂付性款项的主要类型及成因、挂账对地方财政运行的影响及存在的风险、清理中面临的主要问题与困难,提出加强暂存暂付性款项管理的建议。

一、宜昌市地方财政暂存暂付款项主要类型及形成原因

(一)财政暂付性款项。我市暂付款项主要包括总预算会计中(含国债转贷、财政周转金)核算的借出款项、其他应收款、预拨经费等。按用途分类主要为公益性基础设施建设、政府主导的其他重大项目、应对社会影响较大的突发事件、支持当地企业发展、垫付土地收储成本等。按借款对象来看,主要集中于融资平台、预算单位、无法落实具体单位的政府重大项目、国有企业、上下级财政之间、私营企业和个人等。

(二)财政暂存性款项。我市暂存款项从构成内容来看,主要包括应付国库集中支付结余、应付代管资金、除应付国库集中支付结余以外列支出并挂暂存款项、财政部门之间的应付款项、从融资平台等借入的款项、代征社会保险费、收回部门存量资金等。

(三)形成原因。我市暂付款项形成的原因:一是项目建设资金需求量大。近年来随着城镇建设的速度加快,工业园区建设、公路建设等基础设施建设以及政府主导其他重大项目大量开工,资金需求量加大,限于财力有限或当年预算未安排相关支出形成大量的暂付性款项。二是大力支持企业发展。各级财政部门服从和服务于社会经济发展大局,在缓解企业流动资金困难、企业新项目建设开发、企业市场开拓等方面,采取预拨、出借、垫付等调度财政资金的方式大力支持县域经济发展。三是应对社会影响的突发事件。主要表现为替破产国有企业支付重组顾问费、偿还金融机构本息、企业职工维稳等工作经费。四是尚未清理核销完毕的财政周转金。为支持地方经济社会发展,各地财政以前年度借出有关单位有偿使用的财政周转金。我市暂存款项形成的原因:一是项目建设进度滞后。受立项、审批、招投标、征地拆迁、审计决算等因素影响,项目建设进度滞后,财政资金拨付缓慢。二是重预算编制,轻预算执行。部分预算单位重视预算资金争取工作,“虚高”编制项目建设、运转类经费,忽略预算执行率,导致存在大量财政资金结转。三是超范围使用权责发生制列支。部分财政部门未严格限定权责发生制列支范围,年底将未分配到预算单位和项目的指标结余均列支。大量往来款项账面挂账除上述原因外,还受管理措施不到位、财务基础管理薄弱原因所致。一是未及时定期清理核对。由于会计岗位人员配置不足、任务繁重,未建立往来款项定期核对清理机制,清收不及时,措施不力;部分往来事项未及时核对调整账务,存在暂存暂付双方挂账,虚增往来款项金额。二是会计核算的不规范。部分县市区存在将应计收入的科目计入暂存款项、应计支出的科目计入暂付款项目,误将暂存暂付当作调节结余的工具。三是会计档案资料交接不全不完整。单位财务人员调整时,工作交接不及时,往来款项等会计资料交接不完整等因素造成财务管理工作脱节,往来账的清理核算无法及时进行。

二、长期挂账对地方财政运行的影响及存在的风险

(一)财政支付风险。一是财政暂付款项挂账不断增加,占用、调用和借用的大量预算资金,在财政收支矛盾日益凸出的情形下,可能会挤占教育、医疗、社保民生等重点支出,财政资金调度更加困难,对突发事件、重大灾情难以保证,加大了财政支出风险。二是部分暂存款项不及时拨付到位,导致应付未付的财政资金越积越多,甚至可能演变为地方政府隐性债务,影响财政健康可持续发展。

(二)财政资金安全风险。财政暂付款项长期挂账,不按期清理收回,久而久之将会形成大量的呆账、死账,造成财政资金的流失,形成了潜在的资金安全隐患。

(三)影响预算执行的严肃性。《预算法》规定,政府的全部收支都应当纳入预算,而大量超范围、超程序使用财政资金暂付支出形式,将游离于预算监督之外,影响预算执行的严肃性,甚至成为少数领导干部贪污腐败、权力寻租的工具。

(四)财政资金使用效率低的风险。一是长期大量暂存款项的挂账不利于预算单位将钱花在“刀刃”上,不利于树立勤俭节约的意识,不利于提高财政资金使用效益;二是大量结转结余存量资金沉淀在账上,大大影响有效盘活统筹使用财政存量资金的力度,不能及时发挥财政资金的使用效益。

三、暂存暂付性款项清理中面临的主要问题及困难

(一)账龄长、呆死账比例较大。一是往来款项中,因历史原因陈旧性款项比较多。我市大量存在账龄5年以上的暂付款项。二是大量财政借出资金难以收回。由于部分企业效益下滑或破产、债务主体不清、项目未及时办理结算等,造成大量借出资金形成死账呆账。

(二)相关资料不全不完整。部分往来款项业务发生年限较长,由于单位合并、财务人员变更、账务系统更新、往来账务资料交接不全不完整等原因,致使一些往来账务难以查询,具体发生时间和用途不清,清理难度较大。

(三)收支预算平衡难度加大。大部分暂付款项用于基础设施建设、解决国有企业改制破产等历史遗留问题、改善民生、生态环境恢复保护等方面支出,应采取预算列支有效途径消化,但在收支矛盾日益突出的形势下,预算收支平衡难度进一步加大。

(四)缺乏开展暂付款项清理核销的政策制度依据。长期以来,上级财政部门没有出台清理核销暂付款项的制度及相关操作细则。近年来,财政部及省财政厅相关文件也仅对全面清理暂付款项作出原则性的要求,对如何核销、列支并未制定具体的操作细则。相关程序不明、责任划分不清,由于担心被追责等,各地都不愿或不敢核销已经核实无法收回的暂付款项,致使暂付款项清理核销工作陷于停顿。

四、加强暂存暂付性款项管理的意见和建议

加强暂存暂付款项的管理,构建定期清理消化机制,及时更新台账与定期核对,规范会计核算管理,加强会计资料档案保管与交接,全面堵塞财务管理漏洞。

(一)建议出台清理核销暂付款项具体实施方案。建议上级财政部门及时出台清理核销暂付款项的具体实施方案,明确具体程序及流程、责任与分工、档案保管等,强力推进暂付款项清理核销工作。

(二)规范权责发生制并加快应用。一是严格规范权责发生制列支范围。仅限于国库集中支付年终结余资金。预算年度终了,国库支付系统之外的预算指标结余以及没有细化到预算单位的预算指标结余,均不属于国库集中该支付年终结余资金,不得使用权责发生制列支。二是全面清理权责发生制已列支资金。认真清理以前年度权责发生制列支资金,采取进度分析通报、与部门预算安排挂钩、收回总预算统筹等措施加快组织执行。

(三)全面甄别清理各类暂存款项,加大统筹使用力度。一是逐笔清理暂存款项。逐笔清理核对应付国库集中支付结余、其他暂存款项等数据,分性质、分年限、分单位进行统计,并与会计账务进行核对。二是逐项甄别清理,严格执行收回存量资金相关政策。属于应拨付或应归还的资金,按规定尽快拨付到位;属于会计账务调整冲销的,应尽快核实确认,及时完成账务调账手续;对于超过两年采用权责发生制核算产生的应付国库集中支付结余、执行的完毕和已不需要继续执行的一律收回总预算,按规定统筹用于经济社会发展亟需领域。

(四)加快预算执行进度,提高预算执行率。一是建立健全预算执行分析及考核机制。对各业务科室、各预算单位支出进度,继续实行定期考核、通报和约谈。对于支出进度较慢的业务科室和预算单位,积极查找原因,督促加快预算执行。二是以预算绩效管理促进预算执行。将预算执行进度纳入绩效评价范围,评价结果不好的单位相应扣减下年预算控制数,提高预算执行率。

(五)加大预拨暂付款项的清理回收力度。一是建立清理收回预拨暂付款项的责任清单。在本次清理预拨暂付款项明细数据基础上,对于至今尚未清理收回的预拨暂付款项,按照“谁借出、谁回收”的原则分发各业务科室,实行清单逐笔销号管理。二是多措并举,加大预拨暂付款项的收回力度。督促其采取预算列支、催收、补签还款协议、必要时采取法律手段等方式,加大清理收回暂付款项力度。对经核实确实无法收回的暂付款项,全面清理后拟采取案销账留方式的,报人民政府批准同意后核销。

(六)严格控制新增暂付款项。一是严格执行财政对外借款相关规定,履行经市人民政府常务会议审议批准、财政部门对外借款审批等程序,签订借款合同,明确权利与义务,原则上不超过一年的期限,严格资金用途,加强对借款单位资金使用情况的监督检查,一经发现有借款用途发生改变等情况要立即收回。二是严格限定使用预拨经费,仅限于政府财政在年度预算执行中预拨出应在以后各月列支以及会计年度终了前根据“二上”预算预拨出的下年度预算资金,应在年终前转列支出或清理回收。三是做好暂付款项统计及档案整理工作。及时更新登记新增暂付款项台账,定期与账务进行核对,建立定期催收机制,按年度搜集整理归档暂付款项档案。

作者:陈玲;梁婷婷

财贸研究杂志责任编辑:张雨    阅读:人次