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公共治理中的资源整合与共享

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《财经论丛杂志》2016年第三期

摘要:

资源的整合与共享是公共治理活动中形成有效集体行动的重点和难题。为了克服“公地悲剧”,人们界定了各种各样的产权。然而这些碎片化产权却导致了资源使用不足的“反公地悲剧”。“反公地悲剧”给公共治理资源整合与共享带来了挑战。这既需要从宏观上通过多种途径提高公共组织的整合能力,还需要对此做出具体的策略安排。

关键词:

公共治理;资源整合与共享;反公地悲剧;困局经济学

一、导言

当今社会已进入一个利益多元化时代,利益多元化衍生出更多的公共利益需求。无论是利益多元化的发展,还是公共利益的实现,都离不开公共治理对于资源的整合与共享。资源整合与共享的程度对公共治理效果有着直接的影响。因此,研究资源的整合与利用问题,对于公共治理来说是必要的。从历史上看,国外学者很早就公共治理中的资源问题进行研究。古希腊的亚里士多德曾提出:“一件事物为愈多的人所共有,则人们对它的关心便愈少。任何人主要考虑的是他自己,对公共利益几乎很少顾及,如果顾及那也仅仅只是在其与他个人利益相关时”[1]。这形象地描绘出了公共治理中资源容易产生使用不当的问题。之后,随着研究的深入,国外学者逐步从广域的视角关注公共治理中的资源问题。英国近代哲学家托马斯•霍布斯在他的“利维坦”论述中,以及法国思想家托克维尔在“结社的科学与艺术”的论述中都提到了公共治理中的资源问题。1968年英国经济学家加勒特•哈丁更是提出了著名的“公地悲剧”理论用以描述处于无限制进入状态的公共资源,容易发生“掠夺性”滥用,进而导致发生“公地灾难”[2]。从已有文献看,对公共治理中资源问题的解决方案主要有几种:私有化模式、利维坦模式、自主治理模式、网络治理模式以及诸如“选择性激励”、制度和社会因素等其他模式[3]。理论上,公共治理中的资源问题可以从多角度阐释。尽管学者们针对产权属性不明晰的公共资源及类似公共事务而提出的解决方式各不相同,但详细考察各种观点之后,在他们看来,明晰产权属性无疑是最佳途径,只是产权归属的主体各不相同而已。实际上,为了解决一个问题可能带来另外的问题是常见的现象。产权过于明晰也会导致另外一些问题的产生。公共治理中面临资源碎片化的困局便是其中之一。我们知道,通常有效的治理行动都是集体行动的结果,而资源的整合与共享乃是有效公共治理活动的基础和前提。那么在公共治理中如何才能形成有效的集体行动,以实现资源的整合与共享?美国哥伦比亚大学迈克尔•赫勒教授提出的“反公地悲剧”理论为回答这一问题提供了有效的思路。基于此,讨论公共治理中存在的“反公地悲剧”现象及其困境,并提出公共治理中资源整合与共享的有效形式,具有重要的理论和实践意义。

二、资源整合与共享:公共治理集体行动的一个常见难题

在市场经济条件下,资源总是稀缺的。充分有效利用资源一直是市场经济的重要命题。政府管制和产权私有化一直被认为是解决“公地悲剧”的有效途径。然而,资源收归政府管制或赋予私人产权是否就解决了资源有效利用问题呢?美国哥伦比亚大学迈克尔•赫勒教授研究发现,情况并不尽然。产权明晰也有可能导致资源使用不足的后果,尤其是在资源需要整合起来才能实现有效利用的时候。如果资源的各个所有人互相阻碍彼此使用资源,最终则会导致没有一方能够收获资源使用的效益。赫勒把这一现象定义为“反公地悲剧”,那些由于“反公地悲剧”导致使用不足的资源被称为“反公有资源”[4]。2008年,赫勒将“反公地悲剧”理论总结成《困局经济学》一书,书中大量列举和论证了“反公地悲剧”例子并提出了一些解决问题的办法。公共治理活动的目标在于解决公共问题。公共治理既要应对公有资源使用过程中的“公地悲剧”,也要处理好“反公地悲剧”的公共资源使用困局。在当今社会产权制度日渐健全的背景下,后者显得更加重要。解决公共问题的公共治理活动需要付出资源的成本。通常情况下,公共问题的治理,需要参与治理的各方有付出相应资源成本的意愿和共识,及在参与各方达成共识前提下,有实质性的参与行为,形成有效的集体行动参与协调和整合资源的使用,使原来产权属于私人或局部的资源汇成可资利用的公共资源,以支持公共问题的解决。然而,这只是一种理想的逻辑演绎的结果。事实上,各产权主体的集体行动过程并不一定总是顺利,期间往往要经历矛盾甚至是冲突和利益的博弈。如何整合各方有效开展集体行动是公共治理中的一个常见难题。奥尔森研究发现,大集团比小集团更难组织起集体行动[5]。如果选择性激励机制缺乏的话,则更是如此。一个社会越是庞大,利益主体越是多元化,就越难组织起统一目标的集体行动。尤其是社会主体间缺乏互信,存在着利益冲突的时候,这种集体行动就变得较为困难。因此,相对于资源分散导致的公共问题难以解决,集体行动可能是解决“反公地悲剧”发展困局的一条路径,当然,它距离公共问题的解决还相当遥远,这中间还需要诸多环节的有效联结,形成有效的公共治理的集体行动。这也是为什么人们看到,公共治理过程中,虽然形成了解决公共问题的集体行动,但由于公共资源无法凝聚和运行,导致不少行动有始无终甚至最终归于失败的重要原因。

三、“反公地悲剧”:公共治理中资源碎片化的困局

整合和共享社会资源是公共治理活动的重要使命。而“反公地悲剧”则无疑会增加这种资源整合和共享的难度。分析“反公地悲剧”困局的形成机理,发掘产生“碎片化”产权的动因,可以发现公共治理中资源整合面临的困境,有助于探寻克服这些困境有效的途径。

(一)产权“碎片化”与“反公地悲剧”传统的产权理论根据有无排他性,将财产所有权分为三种:私有财产、公有财产和国有财产。私有财产关系中,资源使用的决定权在于个人;公有财产是共享的资源,没有单独的决策者,有开放式和集体式;国有财产只有一个决策者(政府),这类资源的使用需要经过一定的程序,目的是满足公众的需要[4]。而对于稀有资源来说,拥有两个或两个以上当事人所有时,就会要么造成资源的过度利用(即“公地悲剧”),要么造成资源利用不足(即“反公地悲剧”)[6]。赫勒认为,简单地对产权进行区分,会出现对困局的文化盲区,可能看不到资源使用不足这样的困境。使用不足是相对于过度使用而言的,两者之间是资源使用的最佳状态,即最佳使用。以科斯为代表的产权理论学者开辟了新制度经济学的先河。他们认为,在产权不明晰的情况下,会导致社会生产效率低下和资源配置无效。而清晰的产权可以有效解决外部不经济的现象。哈丁在此基础上提出了“公地悲剧”的概念。之后,埃莉诺•奥斯特罗姆等学者着力于以清晰的产权边界解决公共池塘资源使用过度导致公有资源枯竭的难题。他们从界定产权、对产权进行制度化保护、加强政府管制以及自主合作治理相结合来着手解决这一难题。但这样又会带来另外的问题。首先,因私有化而带来产权主体过多问题。私有化能带来竞争和效率,一定程度上也带来公共服务质量的改善。但私有化也会引起过度竞争,增加社会协调成本,侵蚀民主政治的政治基础。其次是政府过度管制可能带来的高成本与低效率。从资源使用角度看,如果私有化做得太过分,资源会以一种我们意想不到的方式白白浪费掉[4]。这类资源的异质程度往往不高但相互屏蔽,造成大量“资源孤岛”现象,这意味着政府要承担更多的监管和调控责任。对产权进行无尽的制度化保护的后果是社会上的产权越积越多,以至于出现“碎片化”的产权格局。赫勒认为,所有者多到一定程度的时候,理性的个人选择最终导致了反公有资源的集体性悲剧[4]。这种反公有资源具有以下特点:1.无形性。反公有产权多居于隐形状态,会带来资源利用不足和浪费,人们有时也对此感到困惑,但常常难以为察觉到其中原因。因此,面对资源使用中效率不彰困境,如何知微见著,发现困局所在,是解决问题的关键。赫勒认为,解决困局最关键和最重要的一步就是看到困局。对于这一点,再怎么强调也不过分。困局是所有社会浪费和损失的主要来源,可人们往往观察不到使用不足[4]。因此,从反“公地悲剧”的角度思考,也许是解决问题的一种路径。2.分散性。为了确保资源不被滥用,人们使产权明晰化。这样反而带来资源产权的分散,分散于各处的资源产权所有者对资源的占有和使用各有想法和价值追求,这为资源整合和共享带来了难度。现实生活中,诸如垃圾分类不易推进、城市地下管线各自为政、街道公共厕所设置不合理、社区资源非开放使用等问题,都与资源分散、没能有效整合和共享有着一定关系。3.自利性。资源拥有者更多考虑资源给自己带来的收益,而且一般而言这些收益越多越好。资源的自我拥有体现为一种自由:使用的自由,收益的自由。资源整合和共享往往对资源所有权和使用权有一定的限制。这实际上也是一种对外权利的让渡。这种让渡如果是单向的,则可能意味着利益的损失;让渡如果是双向的,则可能因对资源整合和共享前景无法预知和对风险的担心,而缺乏资源整合和共享的动力。4.普遍性。“反公地悲剧”和反公用资源以各种方式存在于社会生活中的各个领域。人们不管是出于对资源共享的无意识、疑虑还是反对,常常造成资源无法共享的结局,使得反公地悲剧成为社会生活中普遍存在的现象。西方语境中就有“厨子太多,煮坏了一锅汤”的俗语。中国也有“三个和尚没水喝”的谚语。现代博弈论也论证了利益博弈而非合作的普遍存在。由此可见,“公地悲剧”与“反公地悲剧”之间存在一种对称性的属性,即“反公地悲剧”问题是在“公地悲剧”问题出现之后出现的;实际上,正是在人们努力解决“公地悲剧”的情况下,出现了“反公地悲剧”[7]。这就是一种公共治理中的“困局经济学”,当所有的所有权主体能够对整个决策行使否决权时,个体的理性行动却不能带来社会总体福利的提升。对于个体理性的选择,人们不能认为这是他们的道德问题。赫勒认为,这些产权所有人在道德上并无缺陷,他们只是在法律和制度允许的范围内,出于理性的目的行事。面对某一种稀缺的公有资源,人人从理性的角度出发选择消耗它,没人关心公有资源是否能维持下去。这就是一种表面看人人受益,实则人人受害的“囚徒困境”。

(二)“反公地悲剧”对公共治理的挑战自私有财产发端以来,人类社会一直是公有与私有共存的状况。只是在不同的历史阶段,公有私有的表现形式和程度各不相同。有学者认为,在公有私有问题上可能存在某种中间状况,对“大公”来说带有私的性质,对“小私”来说又带有公的性质[8]。这种观点已被实践所证实。从公共治理角度说,公有和私有的财产构成了社会存在和社会治理的物质基础。财产公有和私有,不仅表明为拥有财产的主体性质,也影响着财产的使用效率。公有资源的私有化,或许可以解决过度滥用的悲剧,但也可能在不经意间招致另一种恰好相反的问题,即太多的人阻止其他人创造或利用一种稀缺资源[4]。公有资源滥用的对立面是反公有资源的使用不足,两者都是公共治理过程中应当避免的状况。“反公地悲剧”给公共治理带来了挑战,增加了公共治理的复杂程度。传统公共管理者认为只有对公共资源进行明晰产权的界定,保护好产权,市场主体就会自发地开发利用资源。但是“反公地悲剧”却要求以政府为主体的公共治理主体协调好各种社会资源,整合利益冲突。而且很多利益是很难进行有效协调的,尤其是“不可治理性”特征突出的社会问题。一般来说,公共治理活动协调和整合的资源都具有公共性质,而那些属于私人产权的资源使用应当由私人基于自愿或市场经济规律自主决定。这是传统公共行政理论对公共管理活动达成的一致性认识。但是,在社会利益高度分化的今天,如果把公共治理目标仅仅放在公共领域和公有资源,很多复杂的社会现象就无法解释,不少社会公共问题也无法得到有效对待和解决。当下,我们正处在公私共存乃至适当条件下公私相互转化的社会。个人利益在一定条件下会转化成公共利益;私人资源在一定条件下也可以转化成公有资源。尤其是当众多私人利益出现彼此冲突的时候,这些冲突如果不能得到及时有效的化解,就会影响到社会资源的有效利用和社会总体福利的提升,这时候就成为了公共问题,需要公共管理去整合资源以化解这些冲突。在现代社会,原子化的个人有其存在的内在机理,但单纯强调个体的存在和个人主义则会给社会带来许多弊端。这需要有公共的力量对其加以超越。这种情况下,维系社会持久发展需要以政府为核心的公共治理主体发挥协调作用,而且这种作用的发挥显得日渐重要。弗雷德里克森指出,传统的对于公共行政和私人行政的理解已经不合时宜,人们对于公共和公共利益的界定是如此的狭隘,以至于赋予了公众看似十分自由的个人空间以及自由放任的企业环境;而人们又如此宽泛地界定私人和私人利益,以至于人们反而找不到有效和权威的途径来表达那些超过个人利益以外的共同利益[9]。对此,社群主义理论也有相似的观点。社群主义认为,人们在确立个人的正义与自由领域所取得的成果比人们在决定和执行公共利益的集体制度方面所取得的成果还要大。换言之,人们在实现权利方面所展示的个人能力要比在实现公共目标方面所展示的集体能力更大。这可能源于我们在理念和制度设计时特别强调保护私人利益。传统观念认为,私人利益处于弱势,公共权力处于强势,容易受到公共权力的侵害。这在理论界似乎已成一种固化的常识性观点。尽管这种观点有其合理性的一面,但事实上,公共利益与私人利益相比,有时也会处于弱势状态,过于强调个人利益的保护和过于抑制公共权力对公共利益的保护作用都会产生极端化的不良效果。现实生活中不时出现一些漫天要价以一己之利阻碍公共利益实现的“钉子户”可以说明这方面的问题。因此,当代公共治理活动需要超越狭隘的公私之分,以积极的姿态投身于纷繁复杂的社会事务中去,整合社会各种资源,营造资源共享的环境,从而实现社会“善治”的目标。

四、公共治理中资源整合与共享的宏观方向

理论上解决资源使用过程中的“反公地悲剧”问题,其手段主要有两种,一是通过市场,将分割的产权重新卖出,解决分割的产权使用起来不统一的问题;二是通过政府力量来整合产权,利用公共权威来推动资源的整合与共享。单纯的市场化和产权流动无法解决具有整体性和独立性的物品的使用,也会带来寻租和腐败等问题。归根到底,解决资源使用的“反公地悲剧”问题还需政府为核心的公共力量来整合资源。这就需要在公共治理活动中树立公共权威,提高公共组织的整合能力,这包括重新安排产权,把碎片化产权整合起来使用,也包括通过促进不同产权所有者合作,实现资源共享与共赢。(一)提高政府的整合能力:过度规制和无规制间的选择理论上,对资源的过度规制,虽然可以避免资源的过度使用引发“公地悲剧”,但也容易带来“反公地悲剧”的效果。解决“反公地悲剧”问题,不可避免地需要放松规制。那么,放松规制到达何种程度才算合适,显然是一个值得研究的问题。实际上,对资源规制的程度应该根据资源的特性和规制的实际需求去加以考虑,规制应该是适度的,既不可以过度规制带来资源流动的困难,当然也不应该没有规制带来“公地悲剧”和“反公地悲剧”。规制与“公地悲剧”和“反公地悲剧”之间的关系可以下表来表示。根据上表所示,如果对资源产权过度规制,虽然可以避免“公地悲剧”,但可能出现“反公地悲剧”的局面。如果不对资源产权进行规制,则不仅会出现“公地悲剧”,也会出现“反公地悲剧”。一般来说,根据资源产权的性质、产权所处的环境条件,对资源产权作适当的规制,则既可以避免“公地悲剧”,也可以避免“反公地悲剧”。对资源规制的程度可以从历史去追溯。从欧洲文艺复兴和启蒙运动以来,以自由主义占主导地位的政治话语是许多民主国家政权结构和公共权力分配的根据。在自由主义看来,政府和公共权力是一种必要的恶,任何时候公共权力都有可能构成对个人权利和自由的威胁。所以从亚当•斯密开始的古典自由主义者普遍认为,政府应当扮演“守夜人”的角色,管的最少的政府是最好的政府。随着近现代多元主义的兴起,主张权力分散和分割成为一种流行的看法。这可以从美国《联邦党人文集》里找到根据。麦迪逊说,立法、行政和司法权置于同一人手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论是世袭的、自己任命的或是选举的,均可公正地断定是虐政[10]。汉密尔顿也说过相似的话:“把所有权力赋予多数人,他们就将压迫少数人;把所有权力赋予少数人,他们就将压迫多数人。”然而,实践中,常常出现权力过度分散的情形。权力的过度分散,容易带来权力的软弱和权威的丧失,以至于在处理复杂问题和遭遇重大危机时,公共治理主体往往陷入无能为力的状态。2008年,由美国次贷危机引发的金融危机席卷全球,世界性经济开始爆发,给全球经济造成巨大创伤。人们期待强有力的政府去化解经济危机,带领人们走出困局,但人们发现许多国家并没有足够强大的公共权威去动员整合社会资源应对经济危机。在21世纪,各国将会面临着更加复杂多变的国内外环境,各种危机事件层出不穷,需要有足够的公共权威去应对。亨廷顿说过:“各国之间最重要的政治分野,其实不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度。”[11]政府的有效程度取决于公共权威的大小和有效程度。弗雷德里克森也认为,多元主义者主张权力的分散与分割,而公共管理者的主张恰恰相反。公共行政的旨趣在于专业化和专才,行政效率要求的是集权[9]。在现实资源配置过程中,碎片化和众多的个人产权难以产生统一行动,这样不利于化解危机、实现公共利益。因此,需要树立有效的公共权威,提高政府的整合能力。这些整合既包括利益和资源的整合,也包括价值观的整合。价值观的整合并不要求人们的思想观念完全一致,因为多元社会通常难以形成完全一致的思想观念,但可以促成人们在涉及公共利益的问题上形成共识。共识有利于打破僵局,超越彼此差异。价值观整合可以促进利益和资源的整合,把那些破碎的、分散的利益和资源整合成有利于社会经济发展的动力,从而打破“反公地悲剧”的困局。此外,值得提出的是,在解决“反公地悲剧”困局中,整合碎片化的产权固然重要,但防止因多头管理或产权分散而滋生的“权力寻租”也同样重要[12]。因为,“权力寻租”过程往往会带来资源的大量浪费和资源使用的不足。

(二)共享经济与合作经济:走向资源整合与共享的归宿近年来,美国经济学家杰里米•里夫金一直在倡导共享与合作的经济。他在《第三次工业革命》一书中预言,协同共享经济将成为未来颠覆许多世界大公司的运行模式。传统制度经济学认为,企业的出现是为了节省交易成本,但是各个企业间的协调成本一直占据着生产成本的重要内容。多项产权的竞争,无疑会增加彼此的协调成本。协同共享经济的基础在于零边际成本,也就是说可以减少市场主体的生产成本、时间成本和环境成本等[13]。里夫金还提出了“合作经济”的概念,他认为崇尚共享是合作经济的最大特点,合作经济将成为一种新型经济模式。共享经济和合作经济颠覆了人们传统的私有观念,不再固守和保持自己的私有财产,而是在共同市场上进行各种资源的共享,在共享与合作中实现共赢[14]。可以认为,共享经济与合作经济打破了利益边界,是利益融合的基础。从私有到公有再到公共的回归,开始成为一个社会资源利用向着良性发展的标志。通常,在私人利益之外存在着与每个人都息息相关的公共利益。要实现这种公共利益,就需要在依法保护个人合法权利的前提下,整合分散的私人产权,实现私人产权向公有产权的转化,最终达到个人利益和公共利益共同增长的结果。在激发社会活力的前提下,政府职能应进行调整,把精力放在宏观管理方面,整合社会资源,减少“反公有资源”,最大程度地达到社会经济协调发展的目的。整合资源,建构共享的合作经济,需要营造资源整合与共享文化,既要摒弃农业社会自给自足独享资源的文化遗留,也要打破计划经济条块分割互不通达的体制传统和市场经济利益分化以邻为壑的竞争特质,缝合产权虚置、互相抑制导致的资源碎片化困局,促成各产权方的合作,实现资源共享,为合作处理公共事务打下基础。赫勒指出,资源的使用往往取决于某种管控程序的结果,要是管控领域牵涉到的方面太多,且各方缺乏协调,就有可能阻碍潜在资源的使用[4]。因此,公共治理需要一种公正且有效的方式整合资源,促进经济社会发展。

(三)形成主体间协调性公共政策,实现整体性治理整体性治理是公共治理的新方式,追求从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合。现代社会的不确定性特征促使社会主体间加强彼此的联系,拓宽彼此交流、沟通、协调、整合的渠道。整体性治理通过制度化、常态化的合作,打破资源所有者碎片化和自我中心主义的壁垒,让各所有者的行动统一到相同的目标,保持行动的一致性,有利于充分使用各种资源,达到社会效益的最大化。整体性治理机制包括协调机制、整合机制和信任机制[15]。协调机制既要求协调各个资源所有者之间的利益关系,也要协调各个资源所有者与政府监管部门的合作网络关系。协调的内容包括资源的内在使用价值协同、资源开发利用信息的共享、政府诱导与动员的协调。协调机制致力于通过强化和塑造共同目标来化解冲突,增强社会结构的凝聚力。公共治理中整合机制的主要内容是治理层级、治理功能和公私部门之间的整合。而就资源整合和共享内容来说,对碎片化产权主体和部门化利益进行整合更为重要。信任机制是在公共治理不同行动者之间建立起相互信任的长效对话机制。信任是一种社会黏合剂,能够减少社会交易成本,从而降低资源整合的成本。(四)注入社会资本,构建利益共同体社会资本是营造优良公共生活和锻造社会利益共同体的有效机制,社会资本包括信任、网络和规范。正如弗雷德里克森指出,公民信任度下降,缺乏公共对话,就会弱化一致性的公民行动;社会中存在各种形式的公共生活,它们把个人和集体的力量引导到共同的或者公共的目的上来[9]。信任是社会资本不可缺少的要素,社会信任度越高,社会资本就越多,人与人交往的成本就越低。人类的相互交往,包括经济活动中的相互交往,都依赖于某种信任;信任以一种秩序为基础[16]。大量重复性的市场交易活动需要一定程度上的可预见性,这种可预见性可以减少摩擦和不确定性。而构建市场交易活动的可预见性,一方面依赖于各种规章制度维持的秩序,另一方面则依赖于社会成员之间相互的信任。信任也意味着彼此愿意进行公平、和平的对话,以恰当方式进行协商,化解矛盾和冲突。关键的时候,也愿意适当放弃自己的某些利益,去维护更重要的公共利益。这是自我约束的一项内容。倘若人人随时都坚持自己的权利,社会就会慢慢停止运作[4]。因此,需要在公共治理活动中形成信任、规范和网络,以社会资本为基础构建利益共同体。资源整合本质上是一种形成和发展公共利益的治理活动,在其中注入社会资本是必不可少的条件。

五、公共治理中资源整合与共享的具体策略

公共治理中的资源整合和共享是一项系统性工作。它不仅包括人、财、物等有形资源,还包括促进社会凝聚和进步的理念、价值观、社会规则等无形资源。为此,公共治理中的资源整合与共享不仅需要明确宏观发展方向,还需要明确微观的具体策略。

(一)搭建资源整合和共享的组织架构组织是集体行动的基础。组织化的程度决定着集体行动的效果。公共治理中资源的整合与共享的启动、规划、推动,需要协调各方利益,处理其冲突、矛盾,形成有序化的组织架构安排。从长远看,资源整合与共享应当成为多数组织的发展战略。建立资源整合与共享的组织架构,是实施资源共享战略的工具,可以支持资源整合的战略发展,促进资源整合与共享的职业化、专业化,使组织适应内外环境的变化,对资源整合与共享做出及时调整和有效应对,为资源配置和共享的集体行动提供了可能条件,进而提高资源的整合能力。

(二)形成可持续有活力的资源整合机制资源整合机制包括资源整合的规划、决策、执行、绩效评估、监控和回应等一系列环环相扣的互动环节,它是资源整合过程中组织或部门之间相互作用、相互影响的过程和方式,是常态化的行为准则和运行过程,能够使资源整合的集体行为具有可预见性和可持续性。一个科学的整合与共享机制可以超越狭隘的个人主义和破碎化产权格局,有助于从经验性分享走向理性共享,实现合理、有效、持久的资源共享。

(三)体现平等互信的社会合作精神组织安排和整合机制从外在层面给公共治理中资源整合和共享的集体行动提供动力支持,而社会合作精神则从内在层面激发和鼓励社会成员之间、社会成员和公共管理者之间形成有序的集体行动。社会合作精神让社会成员直面各自的利益问题,形成利益关照,尊重彼此的利益诉求,既保证把蛋糕做大,也保证把蛋糕分好。而社会合作需要以互信为基础,如学者所言,共同目标的实现需要群体成员的合作,就此建立和达成共识并非易事。日常互动中根深蒂固的不信任感和不确定感,它阻碍着人们采取集体行动,甚至导致集体行动瘫痪,进而引发不合作的互惠模式的出现[17]。

(四)增强整合和共享的主动性公共治理中的资源整合和共享的主体包括各种各样的资源所有者。在所有主体中,政府对资源整合来说尤为重要。政府因其地位的特殊性,容易识别、理解资源整合的需求,也便于进行资源整合的规划和组织。当然,其他组织也可能提出资源整合需求,政府应顺势而为,促成资源整合行为的生成。政府通过调动或顺应各种资源所有者参与社会合作的积极性,使资源共享从被动走向主动。

(五)走规范化整合与共享的路子在传统公共管理实践中,往往需要公共权威和公共管理者例外地、个别地推动和引导各种资源所有者进行合作,才能实现资源的共享,传统人治色彩较浓。当今时代,国家和社会越来越注重依法治理,强调以法治思维和法治方式解决问题。资源整合因其关涉利益交叠更应该依法行事,明确各利益相关者的权利和责任,减少彼此的利益矛盾和冲突,推动资源共享从人治性共享走向法治性共享。

(六)生成开放性的整合共享氛围在全球化和区域一体化背景下,当今世界日益成为一个开放的、竞争与合作并存、合作价值突显的有机整体。经济社会发展不仅要依靠内部资源,还要擅于利用外部资源。因此,公共治理要积极推动全球合作、区域合作、地方合作及系统合作,整合内部资源和外部资源,使资源利用从封闭性独享走向开放性分享,在分享中实现资源的增值。

六、讨论

福山认为,政府能力、法治和民主问责制是维系现代政治秩序的三个最基本要素。在三者的先后顺序上,福山把政府能力放在首位,法治次之,民主最后[18]。一个国家的政治制度能够保持持续强大的生命力,既取决于国家的性质,还取决于国家的治理能力。一个国家需要在国家能力、法治与民主责任制三大要素之间寻求平衡,三者之间应该相互制约。在美国,法治和民主问责制强,但政府能力软弱,公共服务不到位,权力制衡出现了僵局,强大利益集团在遇到他们不喜欢的政策时对否决权的行使,陷入一种相互“相互否决”的困局,从而造成了一种政治秩序的失衡。这种困局具有明显的“反公地悲剧”特征。这也是为什么赫勒以美国社会为基础总结出“反公地悲剧”的重要原因。在福山看来,中国与美国不同,政府能力强,法治和民主问责还较弱。的确,政府能力强,有助于克服碎片化的产权,整合资源为公共治理服务。我国目前正在推进法治和民主问责建设,这将加快我国资源整合的规范化、科学化的步伐,为经济社会持续增长提供新的动力。总体来说,在公共治理中要形成有利于公共利益的集体行动,就要对有限的社会资源进行整合与共享,因而既要克服导致资源使用过度的“公地悲剧”困局,更要超越“反公地悲剧”和极简主义的困境,即资源拥有的不自觉和低价值造成的资源使用不足和浪费。这是当今社会特征对公共治理活动提出的挑战,也是提升公共治理能力,满足人们日益增长公共服务需求的必然要求。因此,公共治理活动中,应充分利用公共权威来促进资源的整合与共享,最大限度地促进社会资源的有效使用,解决各种公共问题。资源整合和共享的手段和方式既要从宏观上把握整合和共享的战略性方向,也要从微观上着手更为细致有效的技术上的策略安排。唯此,才可能克服资源的不合理使用,提高整个社会的公共治理能力。

作者:李珍刚 叶良海 单位:广西民族大学管理学院

财经论丛杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次
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