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高等教育治理能力的现代化

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《中国高教研究杂志》2015年第八期

在“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景下,作为深化改革的重要领域,高等教育也迫切需要加快治理能力现代化的步伐,但高等教育治理能力现代化并不是一个自然而然的过程,需要行之有效的载体进行推动,并设计具有实践操作性的路径,大学校长管理专业化正是这样的载体。要从行政化走向专业化地管理校长,要通过体制机制推动大学校长专业化地来管理大学,其中有效的遴选是前提。目前我国主要以行政任命的方式选拔大学校长,这种“封闭式”的选拔机制割断了校长与市场的联系,使校长无法获得职业化、专业化的动力,从而出现了我国校长管理大学不专业、不专心等种种现象。尽管近年来教育部积极推进大学校长遴选方式的变革,试点公开选拔大学校长,但从总体上而言,目前的公开选拔机制仍然延续着行政化的选拔思维(如遴选标准中对校长行政职务经历的要求),与大学治理能力现代化的要求尚有距离。因此探讨如何在现有的中国特色体制下,从治理角度完善大学校长遴选机制,形成我国大学校长职业化环境具有积极意义。

一、治理能力现代化进程中大学校长遴选制度变革的基本方向

1.大学治理体系现代化要求变革一元主导的校长遴选制度。2014年的全国教育工作会议上,袁贵仁部长作了题为《深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化》的重要报告,对于教育领域的治理体系与治理能力现代化作出了系统的部署,其中特别表达了扩大与落实学校自主权的主动意愿:“简政放权,当前重点是扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权”。治理能力现代化的重要前提是治理体系现代化,而治理体系现代化的一项重要内容则是一元化治理结构向多元化治理结构的转变。当前,随着大学走向社会的中心,其利益主体已经呈现多元化趋势,就外部关系而言,这些利益主体可能会涉及与大学关系密切的政府、公民社会和各类资助群体等,内部关系而言,涉及教师、学生、行政管理人员等群体。这些利益相关者共同参与管理大学,他们通过不同方式、不同途径影响大学以满足不同的利益诉求。因此,在治理理论视野下,大学治理应倡导由政府、大学和社会的多元主体代替政府这一单一主体,通过互动与合作中解决问题。当前组织任命制这种由政府一元主导的校长遴选制度显然不符合现代大学治理结构变化的要求。在大学校长的遴选中也应体现多利益主体的治理关系,表现为如何让多利益主体参与到校长遴选的过程中,并有效地进行互动合作,是大学校长遴选制度变革需要解决的关键问题之一。大学校长遴选制度实现多元参与应是大学治理能力提高的一项重要的标志。

2.大学内部治理能力现代化要求遴选职业化的校长对大学进行专业化管理。大学治理能力现代化包括两个层面,即外部治理能力现代化和内部治理能力现代化。其中大学外部治理能力现代化简单而言可以理解为推进大学与市场、政府三者之间的互动与合作,大学内部治理能力则可以理解为推进大学内部各利益相关者的互动与合作,而大学校长作为连接大学内外部的结点,在外部治理中政府对大学校长进行专业化管理是理顺外部治理关系的重要条件,在内部治理中则要求大学校长对大学进行专业化管理,其中职业化是实现大学校长对大学进行专业化管理的动力来源。当前,大学校长主要由组织任命的方式产生,上级主管部门以选拔行政官员的标准选拔校长,校长具有相应的行政级别并享受相应的行政待遇,并对上级政府主管部门负责,完成上级主管部门的计划和任务,这使得校长在管理思想以及职业能力上都与大学内部治理能力现代化对大学校长的要求有一定差距。要提高校长对大学的专业化管理能力需要对大学校长进行重新定位,使大学校长从权利本位向能力本位过渡,使大学校长不再是行政职务,而是“职业化、专业化”的管理者。使大学能够根据实际需求制定相应的职岗要求并向全社会开放聘任具有相应管理理念、管理能力、管理水平的职业校长来承担管理、经营大学的职责。

3.大学外部治理能力现代化要求政府作为制度供给者建立大学校长职业化制度。大学外部治理能力现代化要求政府管理大学校长专业化。所谓政府管理大学校长专业化是政府必须在深刻把握大学组织特殊性和学术的内在逻辑基础上充分地理解大学校长的角色和职责,从专业化分工思维和知识生产的内部规律审视和对待校长的权力,充分尊重校长在管理大学方面的权威性,授予校长在大学管理方面的专门化权力,并对这种权力进行刚性化的确认和规范化的保障,政府是职业化的制度供给者[1]。这意味着政府以职业化的理念和方式管理大学校长,制定合理的大学校长职业化制度,包括校长遴选制度、校长培训制度和校长评价制度等,培育职业化市场,营造良好的职业化环境,从制度上推进大学校长成为一种职业而不仅仅是一种职务。

二、从治理的视角看加州大学校长遴选的经验

加利福尼亚州是美国高等教育系统最发达的州之一,拥有研究型大学系统———加州大学(加利福尼亚大学,本文简称加州大学),教学型大学系统———加州州立大学以及社区学院系统———加州社区学院三大完善的公立高等教育系统。其中加州大学作为目前世界最大的公立大学系统,拥有10个相互独立的校区,4个法学院,5个医学院和教学医院,与密歇根大学、弗吉尼亚大学并称为美国公立大学三强。整个加州大学系统共有近40万名学生和教职工,学生人数约19.1万人,每年财政经费为180亿美元,捐赠基金总额达96亿美元,居全美高校第七位,被认为是美国公立高校的楷模[2]。作为如此庞大且成绩卓著的大学系统,其大学校长遴选制度对我国研究型大学校长的遴选制度改革无疑有借鉴意义。2013年8月,加州大学原总校长马克•尤道夫任期将满,2013年2月,加州大学启动校长遴选程序以来,经过5个月的遴选,美国国土安全部第一位女部长纳波利塔诺最终被任命为总校长。本文对这一遴选过程进行了研究。

1.遴选机构和遴选程序———多元主体的参与程序。从遴选机构和遴选程序的比较中发现加州大学校长遴选制度的两个显著的特点:一是,多元主体参与。根据加州大学网站公布的《董事会章程7101:关于大学校长任命的章程》(RegentsPolicy7101:PolicyonAppointmentofthePresidentoftheUniversity)可以清楚了解遴选过程中参与的各个主体,“根据细则10.2和10.4,董事会主席将任命一个遴选委员会去考虑候选人以及推荐给董事会任命为校长。董事会主席将根据细则10.4提名6位成员(指定主席和副主席)校友会主席、学生会主席、公司主席、董事会主席以及董事会前主席。遴选委员会主席将邀请学术委员会任命一个学术咨询委员会,由不多于13位成员组成,包括学术委员会的主席,以及10个校区至少要有一位代表,以帮助特别委员会筛选候选人。遴选委员会将在学校的各种组织广泛地咨询意见,包括学术委员会任命的学术咨询委员会、分校校长、实验室主任、副校长、学生、教职工以及校友。为促进咨询工作,会组织成立一些专门咨询委员会,不超过12位成员,包括学生、教职工及校友。学生咨询委员由加州大学学生会主席任命,每个校区至少包含一位学生;教职工咨询委员由由加州大学工会主席任命,每个校区至少包含一位教职工;校友咨询委员由加州大学校友会主席任命,每个校区至少包含一位校友。”[3]可见校友、行政管理人员、教师、学生等相关利益群体都通过遴选委员会和咨询委员会两种平台参与到了遴选过程中。二是,董事会对遴选结果的隐性控制。尽管参与遴选过程的主体非常多元,但是董事会通过制度设计使遴选结果其实控制在一个基本可控制的范围内,表现为一是董事会掌握最终人选的建议权,而作为公立大学,加州大学的董事会成员中政府委派人员的人数相对较多,一定程度体现了政府对公立大学的管理;二是具体遴选程序由遴选委员会操作,而遴选委员会由董事会任命并指定主席与副主席,其中指定的主席为董事会的现任主席。

2.遴选标准———标准的变化性。在加州大学的遴选程序中,有一项重要的程序为咨询。根据《董事会章程7101:关于大学校长任命的章程》,遴选委员会将在学校的各种组织广泛地咨询意见,包括分校校长、实验室主任、副校长、学生、教职工以及校友等。为促进咨询工作,会组织成立一些咨询委员会,每个咨询委员会不超过12位成员。咨询的目的有两个:一是,评估董事会提出的遴选条件的恰当性;二是,将候选人的情况通过咨询展示给各个组织的成员。通过这个咨询环节,学校对大学内外部的环境进行分析,重新审视大学的使命和发展的需要,以确定最终的遴选标准。另一方面,从遴选标准看,根据加州大学校长招聘网站关于“工作描述”这一栏,发现该描述首先对大学校长的角色定位进行了描述,然后着重对加州大学当前的主要情况进行全面介绍,包括加州大学的历史,学科、实验室等科研情况及最新进展、学生及员工数、到款数、捐赠数等非常详细,然后在此基础上最后对校长应具备的能力诸如领导管理能力、战略规划能力、校内沟通协调能力、政府协调能力、融资能力、校外关系巩固能力等进行了描述。可见在加州大学对校长的标准制定中大学内外环境和大学的自身要求的分析是非常重要的基础,这些导致不同的大学有不同的遴选标准,同一个大学不同时期的遴选标准也不一定相同。3.遴选文件———遴选过程的制度保障。从遴选文件看,加州大学对大学校长的选拔有细致的规定,如《董事会章程7101:关于大学校长任命的章程》《董事会章程1500:关于对大学校长期望的陈述》(RegentsPolicy1500:StatementofExpectationsofthePresidentoftheUniversity)等,这些规定的制定以州的宪法或基本法为基础,以大学的办学章程为主要依据,是长久且相对稳定的规则。

三、治理视野中我国大学校长遴选制度变革路径

1.通过大学主导的遴选委员会建立遴选协商机制并赋予初始提名权。从政治角度而言,首先不能脱离我国的政治体制谈大学校长选拔制度,即我国大学校长的选拔必须坚持党委领导下的校长负责制,必须坚持党管干部的原则。但从治理的角度而言,大学要实现公共治理,主体不仅仅是政府,政府不应天然垄断管理权,要平衡政府和大学在大学治理当中的关系,就要改变政府是公共管理的单一中心的格局,让更多的利益主体参与到管理中来。如何既能确保党和政府对教育工作的领导,又能有效地体现、发挥大学的办学自主权,如何体现党对干部的管理,又能让大学对干部的任免有一定的话语权,在大学校长遴选上这意味着政府可以将大学校长的初始提名权赋予大学,并通过建立遴选委员会的方式以利益相关者的身份参与到其中。将初始提名权赋予大学,一方面有利于完善大学法人制度,明确师生是校长的服务对象和责任对象,大学校长受全校师生的监督;另一方面通过掌握规则制定权、最后任命权和问责权,政府和党委也可以确保大学校长人选在可控范围内,大学办学仍不离开政府意志的轨道;再者政府通过制度安排,如要求党委书记任遴选委员会主任,政府派代表任遴选委员会委员,又能进一步确保党对干部的管理。

2.通过立法建立“两段式”遴选制度。“大学治理活动主要包括两个层面的内容:一是规则层面的活动,二是操作层面即具体的管理活动。规则层面主要由大学博弈参与者特别是初始参与者制定产生,这些规则一部分是面对所在大学特殊治理问题的特别规定,另一部分则是应对所有大学共同面对的问题,是博弈均衡所形成契约中的共同条款”[4]。从大学校长遴选的角度,大学校长遴选至少需要建立两方面的制度,一项制度对应外部治理,面向所有大学解决共同问题,另一项制度对应内部治理,面向所在大学解决特殊问题。其中前者由政府提供更为有效,从立法的层面明确我国大学校长选拔任用的基本程序和要求;后者由各高校分别设立,写入大学章程中使其固化形成制度,主要明确具体的遴选标准及操作层面的程序。具体而言,大学校长的遴选制度应包含两方面:一是政府通过《高等教育法》将校长遴选的初始提名权赋予大学,体现大学的办学自主权,并在此基础上制定面向所有大学的《中国大学校长遴选条例》,建立大学校长遴选的基本准则;二是各大学将大学校长的遴选标准制定办法,遴选过程等具体操作层面的内容写入大学章程,规范内部遴选过程。制度的健全和完善将是我国大学校长遴选机制变革的基石。

3.校长的遴选标准应与学校的战略目标和发展阶段紧密结合,不同发展阶段有不同的领导特质和类型要求。如前所述,不同大学所处的发展阶段不同对校长的领导特质与类型的要求也有所不同。以美国为例,从1860年美国现代大学制度形成以来,大学校长的遴选标准一直随着大学功能及社会发展形势的变化而不断变化。如“1860—1910年是美国现代大学形成的时代,当时大学对其校长的要求是不仅要有现代大学教育的理念,还要有顽强的意志、实践的魄力与能力,从而克服保守势力的反对,把新型大学体制建立起来;到了20世纪60年代,美国大学由于规模的扩大而衍生出了复杂的管理问题,大学领导的企业化,是这个时期的中心课题,从而对校长领导能力的需求重心逐渐转向了经营管理能力”[5]。不同时期对大学校长的能力要求是不同的,大学的传统,国家、社会经济发展阶段都对大学校长的任职标准产生相应的影响和制约。因此,我国在遴选大学校长的过程中首先应该准确地对高等教育发展的现状、大学自身的使命进行判断,以此作为设立大学校长遴选标准的基础。这里提到的高等教育现阶段的发展状况及各校的不同使命集中体现在大学的战略规划中,战略规划应包括政府、市场、大学本身对大学办学的现阶段和未来的期望,拥有一个清晰的战略规划应当是遴选大学校长的前提条件。

4.管办评分离,培育第三方参与校长遴选过程。治理的目标从本质上而言是推进利益相关者之间的互动合作。就大学外部治理而言,是实现政府、市场和大学责任分摊、权力均衡。在此考量下,我们需要重新审视三者之间的相互关系和权责配置。当前,我国政府作为拥有绝对权力的组织,在与大学、市场的关系中占主导地位,既是规则的制定者,又是规则的参与者,存在“政府失灵”的情况,因此需要加强大学自主权和引入市场的调节能力。而大学与社会是一种交换关系,可以看成广义的市场形式,但这个市场是多要素市场形成的复合市场,并且是一种准市场形式,在自在运行状态下,又不可避免会出现“市场失灵”的情况[3],因此又需要进一步发挥政府的监督约束作用。而在两种“失灵”交叉的空白地带,则需要引入第三方中介组织,他不仅发挥润滑大学、政府、市场三者之间关系的作用,还能够分担监督等多方面职责。就遴选而言,加州大学与我国五所公开选拔的大学相比明显不同的除咨询委员会外,主要是猎头公司的参与。“根据美国教育理事会(AmericanCouncilofEducation,简称ACE)的数据统计,从1969年到1983年,只有12.1%的大学聘请猎头公司参与大学校长遴选。在2004~2006年期间进行的校长遴选,猎头公司参与的比例就已经达到了52.4%”[6]。猎头公司主要是利用公司的资源和搜索能力在搜寻候选人、收集候选人信息、扮演中间人角色方面发挥越来越多的作用,美国学术猎头公司的活跃为大学增加了大量的候选人,提高了选择到理想候选人的几率。相比而言,当前我国公开选拔大学校长搜寻过程比较被动,渠道相对不活跃,主要依靠候选人主动报名,未能获得足量的合适的候选人。以教育部在2011年12月首次试点面向海内外公开选拔东北师范大学和西南财经大学校长为例,9天的报名时间只有20人报名,其中仅有13人符合条件要求,候选人数量显然偏少。因此,如何吸引更多的优秀人才参加遴选,一方面要在提高工作的吸引力上做文章,另一方面则可通过第三方如学术中介机构对其进行专门搜索,通过校友推荐的方式扩大候选人范围,以及建立诸如美国“presidentsearch”这样的校长数据库,完善大学校长信息,建立大学校长遴选市场。

作者:宣勇 郑莉 单位:浙江工业大学现代大学制度研究中心

中国高教研究杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次