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经济合作与发展组织战略探析

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《外国教育研究杂志》2014年第八期

一、OECD技能战略的目标指向:技能的投资与使用

(一)技能政策以及与其目的相符合的战略指向OECD制定的技能战略旨在促使技能政策产生更有效的结果。OECD报告指出,技能开发能够为经济繁荣、社会和个体的发展做出宝贵贡献,但只有当政策符合其实际目的时,其影响才能实现最大化。因此,对技能体系的设计、开发和管理采取一定的战略方法是十分重要的。这样有助于形成一个连贯的体系,确保所投入的公共资源得到有效利用,防止技能政策的执行限制在潜在的不相关联和不协调的行动当中。[5]OECD倡导国家层面的技能战略与本国经济和社会情况相符合。据调查,在OECD及伙伴国中,有25个国家(80%以上)具有国家层面的技能战略。[6]虽然不同国家制定技能战略的驱动因素不同,要解决的关键问题不同,但均是源自大量实证数据的支撑,源自对本国经济和社会问题的分析。因此,不同国家技能战略所涉及的覆盖面和政策行动是不同的,在落实战略的计划和步骤上也存在较大差异。OECD技能战略鼓励雇主将企业发展战略与人力资源实践和劳动力技能开发相匹配,并促使政府制定培养创新、竞争和企业家精神的技能政策。该战略认为高质量的职业指导是有效的技能政策的重要特征,支持政府收集不断变化的技能需求方面的信息并充分加以利用,促使技能培训机构和学校与企业界合作开发课程和培训项目,与此同时,通过政策刺激更多高技能和高附加值工作的产生,从而在全球经济中更有效地参与竞争。

(二)技能战略要嵌入整个经济社会综合发展战略中将技能战略嵌入整个经济社会综合发展战略,是技能有效发挥作用的关键所在。联合国教科文组织总干事伊琳娜•博科娃(IrinaBokova)提出:“要把技术和职业教育与培训(TVET)纳入到一个更广泛的背景下,扩大教育与培训对所有社会成员的影响。把政治意愿、地区需求及所有合作伙伴的需要都有机结合,纳入到国家政策战略中。”[7]欧盟的《欧洲2020战略》(Europe2020)是将技能战略嵌入了一个更为广阔的发展战略,提供了一个共同的框架和发展议程,建立了欧盟层面和国家层面的重点发展目标,以此帮助不同国家进行政策调整。欧盟委员会还制定了一系列的旗舰活动,如“创新联盟”、“青年在行动”、“全球化时代的产业政策”和“新技能和新工作议程”等以确保目标的实现。[8]国际劳工组织(ILO)为20国集团开发的技能培训战略由一个战略框架和一组模块组成。该战略将技能与就业问题联系起来,以推进灵敏响应的制度安排,增加政策协调的有效性。[9]此外,德国、奥地利、挪威和捷克共和国的终身学习战略,波兰的人力资本发展战略,澳大利亚、新加坡和美国州级劳动力发展战略均基于更宽泛的平台开发技能。

二、OECD技能战略的协调:保持其连贯性的制度和工具

技能战略实施成功与否的一个关键因素在于能否处理好计划、目标、政策、行动、激励机制、制度和资源配置等之间的机制和关系。在技能战略实施过程中,需要对其进行组织和管理以确保技能战略的有效性。

(一)确保政策和实践的一致性和协同效应OECD技能战略涉及一个互相牵连的、广泛的政策领域,包括教育、科学、技术、家庭、就业、工业和经济发展、移民和融合、社会福利和公共财政等方面,因而需要在不同政策领域之间建立各种联系,以确保技能战略的实施效率。采取协调的方法有助于政策制定者进行政策权衡和取舍。政府实现技能战略的方式是问题的核心所在。在资本主义经济中,大部分的经济关系通过市场而发生,但技能战略涉及对市场进行干预,即通过计划、目标、政策、行动、激励机制、制度和资源配置等协助市场运作。在实际实施过程中,如何协调这些机制和关系是战略成功的一个关键因素。此外,战略范围内的各组成部分之间的关系也需要协调以确保一致性,同时,狭义上的技能战略的政策也很重要,例如,创新、劳动力市场或移民政策,以及地方和行业层面的技能政策等。

(二)明确技能战略的组织和协调机构广义上,大多数OECD国家技能战略的着力点均明指或暗指职业教育与培训,包括初始的和继续教育方面。[10]因而,技能战略的制定通常是由教育部门负责,并直接对职业教育与培训负责;有的国家是由劳工部门负责,或赋予一个具有广泛责任的部门相应的职责,如澳大利亚的教育、就业和劳资关系部门(DEEWR);有的国家是由跨部门负责,采用整体的政府部门做法,设置一个相关的咨询机构或委员会来开发技能战略;还有一些国家的技能开发由专门的机构负责,比如韩国的职业教育与培训研究所(KRIVET)和匈牙利的国家职业教育与成人学习研究所。国家层面的技能政策协调一般是由一个具体的机构负责。澳大利亚专门设置了一个独立的法定机构负责技能政策的协调,对行业利益相关者进行评估,协助政府作出技能培养的决定,促进教育和培训部门不断改革;英国的就业与技能委员会(UK⁃CES)负责评估技能战略目标的进展情况,在策略、目标和政策上提出建议,监控职业教育与培训系统并监督行业技能委员会。

(三)重视技能战略的多层级参与者技能的需求和供给具有明显的地域特征。OECD技能战略提出应当注意整合国家、区域和地方层面的技能政策,协调不同的公共管理部门并使各级政府保持一致。同时,也要注意分析技能战略中的非政府参与者,尤其是教育与培训机构、雇主、专业行业协会和商会、工商业界、工会和个人等在技能的形成、技能的需求和使用中所承担的角色。向社会伙伴与跨政府机构进行战略发展咨询,有助于建立协作的方法,实现技能战略更高的一致性和整合。通过识别不同的政策领域的联系和相互依存关系,有助于避免政策“孤岛”,将技能战略的主要组成部分——技能的开发、匹配、需求及其使用整合在一起。采取协调的、整合的方法,可以使政策的潜在效能得到充分发挥,并且在政策过程的各个阶段获得价值的提升。但最重要的是,任何的制度安排均需要采取一个战略方针,将狭义的职业教育与培训的技能战略与高等教育、就业、生产力、包容性和经济发展等战略相连接。[11]

三、OECD技能战略的选择:三个相互关联的领域

OECD技能战略强调了技能发展的三个相互关联的领域,即技能的需求、技能的供应和技能的使用。技能的需求是技能战略的重要组成部分,同时政策也可以影响技能的需求;技能的供应是要确保技能的存量和质量以满足当前和新兴市场的需求,是技能战略的关键目标;技能的使用是指成功的技能战略需要确保现有的技能能够被有效地使用,从而避免投资被浪费。

(一)提升技能的需求:刺激雇主参与技能的开发刺激雇主对技能进行投资的具体措施集中在培训税款、雇主之间的合作、税收优惠政策等。其中,培训税款是最普遍的政策杠杆。在国家层面采取这一措施的主要有法国、比利时、西班牙和南非等国,而基于行业层面使用的有荷兰、丹麦和英国等;一些国家还制定了休假培训条例;质量标准诸如ISO9001培训条款、英国人力资本投资者等的引进,有助于提升质量和树立独特形象,进而增加了雇主的投资。[12]雇主与同行在行业层面和地区层面展开合作是提升雇主技能需求的途径之一,所形成的合作网能够促进更高集体标准的产生,从而改善组织、发展规模经济并激发更广泛的雇主参与。众多OECD国家通过集团培训协会、行业协会或供应链在培训设计和技能提供方面进行合作,形成了一种技能培训与学习的文化。比如在加拿大,由2014年第6期外国教育研究第41卷总第288期400多家商会组成的商会网鼓励包括雇主、教育工作者、工会和地方政府在内的人员积极参与到每个社区的活动中。税收优惠政策是降低雇主投资成本的途径之一。奥地利、韩国、日本、西班牙和法国等国施行了税款抵减政策,减免额依据所承担的培训量计算;对培训项目的补贴也降低了雇主的成本,如英格兰为雇主提供培训获益的项目。

(二)提升技能的供应:增加学习者的数量和提高参与度提高技能的供应的主要指标是学习者的数量和社会群体的参与度。相关群体主要涉及工作技术含量低的员工、大龄员工、兼职人员、非工会组织企业和小企业的员工、失业人员以及既不工作、也不求职者。增加个体对技能参与和投资的主要措施包括:通过学徒制以及高等教育使青年更多地参与职业教育与培训项目。除财政支持外,推进成年人参与技能学习的措施包括:意识、动机和信心的建立;赋予学习的权利,提供下班时间学习、带薪或不带薪脱产学习的机会;基于工作场所的举措;以社区为基础的方案。[13]英国提升学习者数量和参与度的措施是加强工作场所学习,由工会联盟(TUC)建立联合学习(UnionLearn)的方式进行,成本由国家、雇主和个人共担;鼓励老员工参与培训是芬兰吸引众多学习者参与的主要举措之一,芬兰的《提高成人教育标准的方案》(NOSTE)目标群体为缺乏基本职业技能的成年人;爱尔兰将培训与发展和企业发展计划相连接,由培训与就业管理局(FAS)推出的培训支持方案(TSS)旨在鼓励和促进中小企业(SMEs)培训以提高不同水平员工的职业技能;澳大利亚建立了集团培训协会(GTOS),通过联合农村、人口密度低的地区的小型雇主共担培训成本。[14]

(三)鼓励技能的使用:重视创新和技能网建设1.重视影响创新效绩的“因素和参与者”技能的开发以及现有劳动力技能的有效使用,实际上是通过雇主的企业和人力资源战略得以实现的。对20个国家的一万多家机构的详细调查显示,企业管理人员和员工的技能状况均与更好的管理实践、卓越的企业效绩有关。[15]提高雇主和政策制定者志向的关键,是使其认识到技术和创新之间的相互依存关系。经合组织的创新政策呼吁行动的侧重点要从强调(科学)研究和技术开发的供方政策转向重视影响创新效绩的“因素和参与者”。该创新战略建立在5项重点行动的基础上,其中包括:人力资本是创新的根本,因此人应当被赋权去创新。它强调技能的价值,如批判性思维能力、创造力、沟通能力、团队工作能力和创业技能,同时也承认工作场所本身的重要性。[16]因此,设计有助于创新的组织和管理实务十分重要。2.鼓励在组织中进行“高效绩工作”劳动力市场是动态的,政策不仅仅是响应技能的需求,而且能够“塑造”技能的需求。尤其是那些有着发展雄心和可持续复苏目标的国家,均致力于通过提高生产力和竞争力,提升价值链和重新平衡经济结构,以及使劳动力市场向更好的、具有较高收入的工作发展来改善经济。其中,重点关注的领域是提高员工在工作组织中的参与度,并确保高水准的效绩。芬兰开展了“高绩效”的工作场所实践(HPW),在新西兰和爱尔兰等地也开展了一些试点项目,如协同计划、工作场所的生产力项目和工作场所创新基金。这些行动的目标是促进团队合作、提高雇员的参与和使工作组织更充分地利用员工的技能,并处理技能不足和就业不足问题。3.构建一个积极的技能生态系统网络技能生态系统是在一个特定的地区或行业范围内,在企业、技能培训机构、人力资源、行动方案和政策之间建立的相互依存、相互促进的网络。构建技能生态系统旨在将外部环境融入企业的运营当中,在一个更广阔的企业发展议程内整合技能发展。美国硅谷的高技能生态系统(HSEs)内的交互联系,使得企业之间形成“知识共享网络”,可以频繁地与其他企业进行专长互补;[17]2003年以来,澳大利亚联邦政府同新南威尔士州政府联手引进九项示范项目,聚集了众多行业,通过供应链和力求重塑工作的性质以提升质量;芬兰和丹麦将工作组织建立在国家工作场所发展和创新项目的基础上,聘请专家和顾问鼓励社会革新并支持智能化的工作方式。[18]

四、OECD技能战略的支柱:供需匹配与平衡

OECD技能战略是以推进劳动力市场信息的完善和有效传播、增加劳动力市场的流动和资格的透明度、将学习与工作联系起来为三大支柱,形成确保技能的供需匹配与平衡的机制,从而实现技能战略的有效运行。

(一)推进劳动力市场信息的完善和有效传播建立面向个体、雇主、技能培训机构、中介机构和公共机构的劳动力市场信息,并促使其有效地传播,有助于引导技能发展的方向,推进供给和需求之间的一致性,为技能体系中的所有参与者提供可视度和保持信息通畅,将所有参与者的利益结合在一起,形成合作的基础。尤其是关于就业、收入和学习结果方面的信息资讯,提供了市场信号和一种解决现实技能问题的路径。[19]在英国,全国雇主技能需求调查(NESS)自1999年开始实施。英国就业与技能委员会定期发布“工作的未来”,对职业、行业和区域变化等一系列因素进行预测;[20]美国已形成由三大支柱组成的劳动力市场信息系统:美国职业信息网站(O*NET)、职业就业统计调查(OES)和美国劳工统计局(BLS);[21]捷克共和国成立的劳动力市场的毕业生信息系统网站提供关于教育选择的信息和地方的劳动力市场结果;在瑞士,职业信息中心(BIZ)为各个层次的职业教育与培训体系提供信息和指导;墨西哥教育部开发了一个采用新技术的、人性化的、交互式的职业信息与指导工具;巴西的国家培训机构——全国工业企业培训中心(SENAI)开发了“预警模式”,基于新兴技术和新工作组织形式的吸纳率分析来调整培训条款。[22]

(二)增加劳动力市场的流动和资格的透明度劳动力市场的技能供应与雇主的技能需求之间匹配程度的提升,可以通过制定增加劳动力市场的流动性和确保资格透明的政策得以实现。欧盟国家建立了一系列基于学习结果的共同工具以认证和记录培训者的知识、能力和技能。[23]其中,欧洲资格框架(EQF)基于共同参考的资格框架,使得国家资格证书(普通高等教育和职业教育与培训)能够互相比较并与其他国家的资格证书相比较,支持终身学习和流动;欧洲通行证(Europass)通过一个文档组合包,记录个体通过教育、培训或工作经历以及非正式环境下获得的知识、技能和能力特质,并与职业教育与培训资格证书和高等教育文凭相连接;欧洲职业教育与培训的学分制(ECVET)有助于验证、认可和积累在另一个国家或在不同情境下所获得的工作相关的技能和知识,便于职业资格的获得,促进地域和专业的流动性;欧洲职业教育与培训的质量保证框架(EQAVET)旨在帮助各国提高其职业教育和培训体系的质量,提高资格的透明度、市场相关性、一致性和可转移性。

(三)推进学习与工作的紧密联系教育与工作场所相结合的学徒制不仅是青年和成年人提高技能水平的一种重要手段,也有助于在技能供给和需求之间保持一个更好的平衡。在德国、瑞士和奥地利,至少有40%的毕业生参与了雇主提供的三年学徒制并获得职业资格证书。[24]在瑞士,双元制将职业学校的部分学习与合作公司的兼职学徒结合在一起,由国家层面操控,并与联邦、各州和专业团体形成合作伙伴关系。目前共有250多种职业可提供双元制学习;在德国,双元制的职业教育与培训项目课程(基于工作场所和学校)涵盖了350多个行业,学习期限为2~3.5年。学徒每周有3~4天在公司接受培训。不能提供综合培训的小企业则与其他企业结成“培训联盟”,由部分时间制的职业教育与培训学校提供实践训练的补充,每周约12小时。2007年的职业教育与培训“创新循环”(innovationcircle)对该制度的结构进行了改进。由国家建立基准,雇主招收学徒并承担工作场所的主要成本,通过征税控制成本,每年约提供60万个学徒职位。

五、OECD技能战略对我国职业教育与培训的战略启示

技能是一个国家的重要资源。世界各国都高度重视人力资源开发和技能型人才培养,并将其看做是一个国家经济成就和生活标准高低的关键指标。职业教育是技能发展的重要途径,不仅应当成为整个教育事业改革发展的战略重点,而且应当成为国家和地区发展战略的重要内容。

(一)职业教育与培训的顶层设计需要广阔的战略空间1.从国家战略和制度上谋划职业教育与培训的发展。职业教育与培训体系建设是国家技能开发体系中的重要环节,应将职业教育与培训作为科学、技术、经济社会发展的综合战略的一个重要组成部分。2.以一种开放的视野,关注经济发展的需求,关注个人生活和社会发展方面的价值,确立连接教育与经济的核心纽带。对每种技能的教育和培训,利用多学科的理论和方法,进行顶层设计。3.从行业和地方的维度思考职业教育与培训的发展。考虑不同地区的技能基础和生产力差异,关注技能的供应、技能的需求和技能的使用等方面。由此,劳动力市场信息、资格的透明度以及工作场所的学习成为影响和推动职业技能教育与培训发展的重要因素。

(二)职业教育与培训的运行机制需要政策间的战略协同1.需要全过程的整合性和一致性的职业教育与培训政策。需要构建一个连贯的政策框架,集中力量在教育界、培训界和工商界之间建立更密切的关系,形成并使用“技能生态系统”。广泛的社会伙伴的有效参与,有助于提升认同感和保障自主权。2.激励各种要素的积极性以协调不同的政策领域。财政激励措施或法规可以刺激或抑制相应的行为,比如,以结果为导向的资金资助、对个人或雇主技能投资的补助金以及设立质量标准。以更适当的、合理的推进方式去影响行为,重视影响现实世界的人和机构的机制。

(三)职业教育与培训的方向抉择要基于合理的战略分析1.基于实证基础的目标和行动分析。一个明确的目标和行动计划是一项技能战略的核心,同样,职业教育与培训的改革也应有一个明确的方向,其中包括目的以及为达到目的所设立的具体目标,还有为实现目标而专门设计的政策。为确保所采取的政策行动是恰当的、充分的且很好地结合起来以达到目标,还需要将其建立在一个坚实的实证基础上,并将行动聚焦于须优先发展的事项。2.基于学习者和雇主的需求、建立响应灵活的职业教育与培训体系的分析。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,开展技能预测工作、充分收集劳动力市场信息并使之公开化、透明化,提供国家、行业、地区层面技能需求方面的咨询,形成地区性的技能发展规划,制定本地区的职业教育发展重点。3.基于政府、学习者和雇主的角色和责任的分析。采取联合政府行动,建立国家行业技能委员会联盟,使主要的政府部门、培训机构、雇主和雇员代表等各界力量互相合作,构建新的社会合作伙伴关系,并联结主要实施机构,确保问责制和持续改进的能力,一致努力提高技能水平。

作者:岑艺璇谷峪单位:东北师范大学国际与比较教育研究所

外国教育研究杂志责任编辑:田老师    阅读:人次
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