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中小学教师队伍建设的制度

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《外国教育研究杂志》2014年第八期

一、俄罗斯加强中小学教师队伍建设的制度设计

(一)实施新的教师补充机制俄罗斯教育的现代化指向建立全新的教育环境,让每位公民都能接受优质教育,而这一切都取决于教育体系中的关键人物——教师。因此,俄罗斯教育系统当前的主要任务之一是创设有吸引力的教师工作岗位,不仅为有经验的教师,也为年轻教师。为吸引有天赋的高校毕业生选择教师职业,俄罗斯开始实施新教师补充机制,并设立了专项奖金。2008年7月28日,时任俄罗斯总理的普京签署通过了《关于实施〈创新俄罗斯的科技人才和科学—教育人才(2009-2013年)〉国家目标纲要》的政府决议。此决议提出了多种为保障俄罗斯创新发展提供人才保障的措施,而吸引有前景的高校毕业生到俄罗斯联邦主体的国立和市立普通教育机构工作是诸多措施之一。俄罗斯各联邦主体通过竞争性选拔确定优秀毕业生候选人,以各联邦主体的提议为基础,俄罗斯教育与科学部根据设定的配额批准入选人名单,并与每位获胜者签订合同,要求获胜的新入职年轻教师创造性地组织普通教育机构的教育教学过程,开发并检验个性化的创新活动模式。[7]为吸引年轻学子进入学校工作,俄罗斯对成绩优秀并有意在学校工作的高校毕业生提供支持和奖励。2010年1月,原俄联邦教育与科学部部长富尔先科在总统委员会会议上指出,“如果俄罗斯高校毕业生选择了教师职业,并愿意在师资力量不足的学校工作,可以获得专项奖金。在未来两年俄罗斯将从联邦预算中拨款5亿卢布作为专项奖励资金,为通过选拔脱颖而出的获胜者提供资金奖励,计划两个学年共奖励1000名优秀毕业生,每人奖励50万卢布。这项计划由俄罗斯联邦和各联邦主体共同实施,联邦主体负责为年轻的教师提供住房保障”。同年6月9日,俄罗斯教育与科学部正式通过了《关于吸引优秀高校毕业生到俄罗斯联邦主体的国立和市立普通教育机构工作的保障》令,为这项奖励机制的实施提供了政策和制度依据。根据该法令规定的限额,俄罗斯各联邦主体挑选优秀高校毕业生到各联邦主体所辖的国立普通教育机构工作。俄罗斯教育与科学部可以在《创新俄罗斯的科技人才和科学—教育人才(2009-2013年)》的措施之间进行资金的再次分配。资料表明,2010年共与678名优秀高校毕业生签订了协议,根据协议内容,2011年的拨款总额是27886.14万卢布。此外,2011年又签订了12份协议,拨款总额是865.8万卢布。[8]实施这种新教师补充机制的目的就是为了形成一种激励机制,吸引有发展前景的优秀高校毕业生补充到中小学师资队伍中来。

(二)实施优秀教师评选和奖励制度2005年9月5日,俄罗斯总统普京宣布启动四项国家优先发展项目:“教育”、“健康”、“经济适用房”和“发展工农业综合体”。在作为四大国家优先发展项目之一的“教育”项目框架下,俄罗斯从2006年开始实施对优秀中小学教师的支持制度。2006年4月,第324号总统令规定,2006-2009年间每年通过竞争评选出1万名优秀教师,并为其颁发荣誉证书和10万卢布的奖励。2010年2月9日,俄联邦政府又通过了《关于向优秀教师颁发奖金的决定》,并在同年3月26日颁布的《关于举办评选优秀教师的竞赛及物质奖励的规定》中对奖励政策进行了调整。具体内容包括:每年评选出1000名优秀教师,奖励金额为每人20万卢布,每年教师节前发放。另外,对负责班级管理工作的教师也实施补偿性奖励,大约有80万名班主任每月能收到1000卢布的补助。颁奖经费由俄联邦教育与科学部从联邦预算中划拨给各联邦主体,再由各联邦主体的教育行政管理机关颁发给教师,同时还可以在联邦层面奖励的基础上向优秀教师发放地方性奖励,具体金额由各地自行确定。现在,俄罗斯联邦各主体每年从预算中划拨约300亿卢布作为区域奖励基金。[9]总之,俄罗斯国家层面对优秀教师的激励机制基本形成,并初具规模,这种实践将在联邦主体层面进一步推广。《关于举办评选优秀教师的竞赛及物质奖励的规定》适用于大学前教育阶段,它确定了俄罗斯中小学教师参加评优竞赛的程序和具体标准,旨在通过竞争机制评选出在教育活动中取得重大成就并被社会认可的优秀教师,并通过物资奖励激励更多的教师。竞赛的组织活动由俄罗斯各联邦主体的管理委员会(Коллегиальныйорган)组建的优秀教师评选委员会负责。组织评选的基本原则是保证程序的公开性、开放性和透明性,为中小学教师参与竞赛提供各种可能。只要在学校工作、从事教育活动满3年的中小学教师都具有参选资格,行政和管理人员无权参加。评选标准主要包括:在最近3年内学生取得很高的学业成就,并呈动态上升趋势;学生在某一学科的课外活动方面取得显著成就;教师为学生获得积极的社会经验创造各种条件;教师能够有效地利用信息技术等现代教育技术,高质量地组织教育过程;教师具有独特的教学方法体系,并得到专业协会的确认核准;教师专业发展的连续性。[10]为保障俄罗斯学校管理的国家和社会共管性质,优秀教师的评选活动需要进行社会鉴定。因此,要求必须有多方代表参与竞赛的组织活动过程,通常包括监护人协会、毕业生、普通教育问题的鉴定者和咨询者、高校校长委员会、初等和中等职业教育机构的领导;国民教育和科学工作者的区域工会组织;由竞赛委员会和议会机关确定的用人单位、家长和其他社会组织等专业团体。社会组织的数量不得少于3个。评选委员会根据竞赛结果公布排行榜,确定名单,经过管理委员会的确认核准后,在每年的6月10日前报送俄联邦教育与科学部。获奖教师5年后才有权利再次参与优秀教师评选竞赛。此外,俄罗斯每年还有多种中小学教师评选竞赛,如“年度教师”、“教育人”、“我向孩子敞开心扉”等。俄罗斯“年度教师”全国竞赛从1990年开始举办,最初的组织者是俄罗斯联邦教育与科学部、全俄教育工会和《教师报》。值得一提的是,为扩大年度教师的影响力,俄罗斯联邦教育与科学部将2010年的第21届俄罗斯年度教师全国竞赛拍成了电影,最终获得了俄罗斯通讯及企业媒体经营者协会颁发的“最佳团体影片”奖和最佳社会沟通影片制作提名。为了提高教师职业的声望,树立教师在社会中的积极形象,2010年被确定为俄罗斯“教师年”,在此期间举行了各种教育教学竞赛和评选活动。

(三)实施新的教师薪酬制度教师工资收入过低直接影响着教师队伍的稳定,其消极影响体现为教师人才从教育领域向高收入的经济、商业领域的流失。为了消除这种负面影响,提高中小学教师待遇是必然选择。因此,大幅提高中小学教师的工资是俄罗斯普通教育系统现代化设计的一个主要方向。和其他行业一样,俄罗斯中小学在2007年9月以前实施的是统一工资等级制度(единаятарифнаясетка),从2008年开始实施新的劳动支付制度(новаясистемаоплатытруда),这与俄罗斯整体的工资制度改革直接相关。俄罗斯工资制度改革源于2007年9月联邦政府605号决议通过的《关于贯彻实施联邦预算内机构工作人员和军队文职人员的新劳动工资制度》,要求以统一工资制为基础实施新工资制度,以联邦国家机构工作人员的劳动支付标准为参照。2008年8月,俄联邦政府583号决议通过的《关于确定联邦预算内机构工作人员新劳动支付制度的条例》取代了605号决议的相关规定,成为制定新工资制度的政策依据。新劳动支付制度根据集体合同、协议、地区性法规、俄罗斯联邦劳动法等相关法规及583号决议确定形成,其结构包括岗位工资、等级工资、补偿性津贴和激励性奖金。联邦预算内机构获得的用于劳动支付的联邦预算补贴,可以用于激励性奖励。从2010年1月起,用于激励性奖金的经费不得少于30%。[11]统一工资制力求给同一职业的所有人以同样的工资,不分地区、不分工作质量,体现的是不公平的平等;而新劳动工资制度将工资区别化,按工作的质与量加以区分,是从形式上的平等走向了真正的公平。[12]教育机构作为国家预算内机构,当然也参照执行583号决议的规定。在此背景下,俄罗斯联邦教育与科学部于2008年9月提出了中小学向实施新工资制度过渡的要求。新工资制度的目的是从经济上激励教师的专业成长,提高教师劳动的效果和质量,创新中小学教学方法。通过实施新工资制度,期望能够保证中小学教师队伍的数量,吸引积极的、有能力的、对教师工作感兴趣的人才加入中小学教师队伍;提供劳动支付机制保障,对积极向上的和有发展前景的教师提供奖励;形成一种经济动力,促进教学工作的理性化和教师工作质量的提高。[13]俄罗斯新工资制度本质上属于绩效工资制度,它不是机械的一刀切提高教师的工资,而是充分考虑教师的职业素质、工作态度、工作业绩等因素,教师工资的总额与教师的工作效果和质量直接相关。为了落实2011年普京关于把教师工资提高到经济领域平均工资水平的指示,俄罗斯教育与科学部制定了《普通教育现代化的综合规划》,其目标指向是创设有吸引力的工作岗位,通过提高教师工资吸引年轻专业人才加入教师队伍;向俄罗斯公民提供优质教育条件。俄罗斯教育与科学部提出了提高教师工资水平的两种方案:一是提高到联邦各主体经济领域的平均工资水平;二是如果本区域教师工资水平严重低于经济领域的平均工资水平,与2011年第一季度教师的平均工资相比,到2011年9月教师工资的提高幅度不能低于30%。各联邦主体根据本地区教师工资水平和经济发展的现状确定了实施方案,其中,有38个联邦主体实施第二种方案,有40个联邦主体实施第一种方案。有4个联邦主体保障教师工资超过了经济领域的平均工资水平。[14]为帮助各地完成该项任务,俄联邦政府通过竞争向各区域划拨用于教育现代化的补充经费。为了获得这项补充经费,各地制定了一系列实现学校教育现代化的综合措施,提出了提高教师工资的行动计划日程,并同俄罗斯教育与科学部签订了协议,俄罗斯联邦政府最终划拨了总额200亿卢布的补贴支持各地的预算实施,并计划在3年内共划拨1200亿卢布。新工资制度实施后,收到了一定的实效,俄罗斯中小学教师队伍的充实程度明显提高。统计表明,俄罗斯中小学教师的平均工资从2006年的6900卢布增加到了2011年年初的14900卢布。现在,俄罗斯有44个地区的教师月平均工资达到了本地经济领域的平均工资水平。其他38个地区的教师月平均工资与本地区经济领域的平均工资水平相比仍有差距。截止到2011年第三季度,教师的月平均工资达到18400卢布。截至2011年9月1日,俄罗斯大约有9000个中小学教师职位空缺(不到总数的1%,主要是俄语、化学、物理、体育、外语等学科)。到2011年10月12日止,一半以上的空缺职位已经得到充实。与2006年相比,中小学教师的职位空缺已经减少了一半以上。这与增加教师工资,从根本上改善教师在学校的工作条件和提高教师的地位直接相关。

(四)实施教师资格定期鉴定制度为进一步提升中小学教师的整体素质,促进教师专业发展的持续性,俄罗斯联邦教育与科学部于2010年3月通过了《国立和市立教育机构的教育工作者鉴定制度》,要求从2011年1月1日开始实施。该法令适用于实施基础教育大纲和补充教育大纲的各类大学前教育机构,包括:学前教育机构、初等普通教育机构、基础普通教育(основноеобщееобразование)机构、中等(完全)普通教育机构、初等和中等职业教育机构。法令提出了实施教师资格定期鉴定制度,要求对所有中小学教师每5年进行一次教师资格鉴定。实施新鉴定制度的目的是根据对教育工作者职业活动的评价,确定教育工作者的技能是否符合初级资格或高级资格的技能要求,或者确定教育工作者是否适合他们所从事的工作岗位。实施新鉴定制度的任务是促进教育工作者树立明确目标,持续地提高自己的业务水平、方法论素养,促进个体的职业成长;促进教育工作者掌握现代教育技术;提高教育劳动的效率和质量;展现教育工作者充分挖掘和利用各种潜能的前景;教育机构在加强教师队伍建设时要考虑到国家教育标准对实施教育大纲的师资条件要求;确定提高教育工作者技能的必要性;保障教育工作者劳动支付水平的差异化。[15]以前的教师鉴定制度只是对想获得某类技能的教师进行鉴定,教师是否参与鉴定完全自愿,只有在鉴定时要求教师进行技能提高。这意味着,如果教师没有技能提高的愿望,就可以不参加技能培训,以往的数据表明,这样的教师占40%。[16]新的鉴定制度要求对所有教师进行职业资格鉴定和认证,确认是否符合所从事的岗位要求。可见,全体性和强制性是新旧教师资格鉴定制度的主要区别之一。此外,新鉴定制度对教师技能的要求和评价方法也发生了变化,教师的职业教育能力被确定为核心能力。鉴定程序和内容以评价教师对提高教育质量的贡献程度、促进学生发展的绩效、教书育人的参与度和掌握新教育策略的程度为基础。在新的教师技能要求中增加了掌握信息技术等一些新内容,同时还出现了一些新的教师岗位,比如辅导员,其主要职责是为中小学生编制个性化的教育大纲,并向学生提供教育支持和服务。为保障教师资格定期鉴定制度的实施,教育与科学部还提出了配套措施:为希望提前进行高一级技能鉴定的教师,特别是年轻教师提供保障;至少每5年对中小学教师和校长进行一次全员培训,要保障培训大纲的多样性,以满足学员的不同教育需求,并按人头向学校划拨用于技能提高的经费;要保障教师有选择培训大纲和培训机构的权利;为了借鉴本地区以外的中小学校创新经验,校长和优秀教师可以去其他地区的培训机构接受技能提高培训。[18]与此相关,俄罗斯中小学教师技能提高体系也得到拓展。除了原有的教师技能提高学院、师范大学和综合大学以外,进修广场、创新学校等也成为中小学教师技能提高体系的必要补充。每年约有20万教师在本地区的技能提高学院、教育发展研究所、职业师范教育机构和古典大学进行提高技能的培训。而且,俄罗斯也在加强针对普通教育系统专业管理者的培训,要求教育管理干部要具备为教育机构、教育服务市场、甚至是整个教育系统设计发展路径的能力,要具有预见未来、并不断调整战略和多元探索选择的能力。2011年是实施新教师鉴定制度的第一年,共有15万多名教育工作者通过了鉴定。

二、对我国中小学教师队伍建设的思考

俄罗斯为加强中小学教师队伍建设所采取的制度设计和激励机制取得了一定的成效,对教师队伍数量上的补充和质量上的提升作用已经彰显。为实现我国到2020年形成高素质专业化教师队伍的战略目标,笔者认为,可以借鉴俄罗斯的经验做出以下探索:

(一)为实施教师资格定期注册制度提供配套措施保障《国务院关于加强教师队伍建设的意见》中已经明确指出,我国将严格教师资格和准入制度,全面实施教师资格考试和定期注册制度。这符合世界趋势,无疑对教师也提出了更多要求和期望。俄罗斯引入教师资格定期鉴定制度的实践启示我们,全面实施教师资格考试和定期注册制度需要制订相应配套措施:完善教师资格定期鉴定的内容和方式,探索实行学校和专业组织等多方参与的鉴定方式;必须进一步完善教师培养培训体系,开展中小学教师全员培训;把教师队伍建设作为教育财政投入的重点,切实保障教师培养培训等方面的经费投入,按人头向学校划拨,加大对教师进行各种形式的业务技能提高的支持力度。同时,必须提升教师职业的社会和经济地位,适当提高教师的工资,改变对教师的高要求和低报酬的现状,以激发教师教育教学工作的积极性。

(二)完善促进教师持续性专业成长的动力机制俄罗斯的年度教师、中小学优秀教师评选和奖励制度,各种教师职业竞赛等为我国探索建立国家级教师荣誉制度提供了参考。我国需要完善促进教师队伍建设的国家支持体系,构建促进教师专业发展的精神和物质激励机制。必须进一步完善中小学教师表彰奖励制度,每年举办各类教师职业竞赛,使之制度化、常态化。优秀教师评选标准和评选程序公开化,探索实行学校、学生、教师和社会组织等多方代表参与评选活动和鉴定结果。这不仅符合世界教育管理体制改革的方向——教育管理的国家和社会共管性质,同时也有助于优化中小学教师职业发展的制度环境,促进中小学教师队伍建设。

(三)进行教师编制管理制度改革俄罗斯为解决中小学教师编制紧缺的问题,取消了典型的学校工作编制,普通教育机构的领导者获得了一些自治权。在本校劳动支付基金范围内,俄罗斯中小学校领导有权自行确定本校必需的教师队伍结构和数量,以实现学校的办学宗旨和满足学生的需求。俄罗斯教育与科学部不增加师范专业的招生名额,而是为大学进行高质量的教师培养创造条件,为中小学校教师能够高质量地工作创造条件。我国目前也存在地区间、学段间、学科间结构性缺编的问题,师范专业毕业生想去中小学当老师与学校没有编制之间的矛盾已经彰显。因此,我国如今的一项重要任务是协调人才市场需求和教师培养体系之间的供求平衡,研究制定中小学教师编制标准,进行教师编制管理制度改革,实施教师动态化管理,为吸纳新教师和促进在职教师的流动提供制度保障。

作者:李艳辉李雅君单位:沈阳师范大学教育科学学院哈尔滨师范大学俄语教育研究中心

外国教育研究杂志责任编辑:田老师    阅读:人次