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英国中小学督导制度的新进展

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《首都师范大学学报》2015年第六期

英国教育督导主要经历了女王督学团和英国教育标准局(OfficeforStandardsinEducation,简称Ofsted)两个时期。为了适应改革的需要,英国设立了一个独立于教育行政部门、非内阁性的机构———英国教育标准局。它受首席皇家督学领导,主要职能是评估公立学校为未成年人和成年人提供教育教学及培训的质量。①教育标准局的设立是英国学校督导制度进展的一个转折点,它是英国督导制度走向成熟的标志。英国教育标准局的成立以及《1992年教育法》《学校督导框架》(FrameworkfortheInspectionofSchools)的颁布,使英国督导阶段性地完成了在制度架构、法规、机制和督导理念方面的全面变革,其中最为关键的两点是强化督导的“独立性”和明确“督导以学校改进为主”的理念。②教育标准局颁布了《学校督导框架》,开始启动大规模的中小学督导计划,同时为了满足英国学校改革发展的变化以及实践的需求,教育标准局分别于1994年、1996年、1999年、2003年、2005年对《学校督导框架》进行了五次修订。这五次修订后的督导框架展现出以下几个特点:注重督导促改进的观点;督导内容以学生为中心,关注学生的全面发展;加强学校的自我评估,内外评估相结合以促进学校发展;①灵活安排督导时间,减轻学校负担,提高督导效率等。英国教育标准局现已更名为教育儿童服务与技能局(OfficeforStandardsinEducation,Children’sServicesandSkills),仍简称Ofsted,颁布了一套最新的学校督导评价指标,以“追求卓越”、追求“高质量的教育公平”为目标,关注学校的整体效能,关注学生全方位成长。②2012年9月教育标准局对《学校督导框架》展开新一轮的修订,本文拟对新修订的学校督导框架进行介绍,在高度总结以往修订特征的基础上分析其特点,挖掘出英国中小学督导制度的新进展,以期为中国完善督导制度提供借鉴和参考。

一、英国中小学督导制度新进展

2012年9月,英国教育标准局在新修订的学校督导框架中新增部分内容,主要概括为设置风险评估、规范各方参与细节、制定督学行为准则以及提高后续督导质量等。

(一)预设风险评估阶段,加强豁免学校的监管1993年实行的督导框架改变了过去抽样督导的方式,英国的每一所中小学都必须定期接受全面督导。教育标准局为了更加有效地配置督导资源,在2000年开始尝试免除一些表现良好学校的下一轮督导,并于2005年对督导框架做了一个意义重大的修订,明确了灵活确定督导周期的制度,规定一所学校接受督导的频率取决于它历次的督导结果。为了提高督导效率,减轻被督导学校的负担,2012年新修订的督导框架中继续细化了督导周期的制度。新框架指出某些学校在一些条件下可以成为下次督导的豁免学校,这些学校是在最近一轮督导中表现突出的公立小学中学以及学院。一旦成为豁免学校,该类学校不会受到教育标准局下一轮的督导评估,这是不是就意味着该学校在督导范围之外呢?其实不然,2012年的督导框架规定新一轮的督导在继续秉持提高督导效率、减轻学校负担的理念下,将继续以预设风险评估阶段的方式对豁免学校继续进行质量监控。如果在风险评估过程中对豁免学校的表现提出了担忧,那么豁免学校在风险评估结束后会随时接受督导,若学校在风险评估中没有问题,那么豁免学校就不会收到督导的通知。在进行风险评估过程中,英国教育标准局主要参考以下几种情况:一段时期内学生的学业成就,尤其考虑学生进步程度;学生的出勤率;任何督导的结果,包括教育标准局实施的上一轮督导的结果;家长的意见,包括网上显示的家长问卷调查;英国教育标准局收到的一些学生家长和热心人士对学校的抱怨;任何引起教育标准局注意的重大问题。此外,如果豁免学校的风险评估涉及到学校安全与福利问题、学科与专题督导问题、教育标准局收到确凿的投诉证据、皇家总督学(HerMajesty’sChiefInspectorofSchool,简称HMCI)或国务卿担心学校的表现,那么豁免学校将会收到督导通知。③如果一所学校在一个督导周期的最后一次督导中被评为良好学校(学校督导评估后的等级分为优秀、良好、需要提升和不合格四个等级),那么有关它后续发展状况的风险评估将会决定它再次接受督导的时间。对于良好学校来说,风险评估会在一轮督导过后的第三学年开始进行,而优秀学校则是每年进行。而且新的督导框架还规定,一所学校在被判定为好学校时,应是发生在其最近的一轮督导结束后的五个学年内,并需要具备以下几项条件:它是一所特殊学校(住宅区的公立特殊学校和私立特殊学校)、学生推荐单位和公立幼儿园;①学校的风险评估早于督导评估;督导前已经考虑了安全和福利问题;教育标准局已对收到的抱怨进行了检查;学校能作为皇家总督察年度报告选取的样本;学校是一个正式学校团体的一部分,例如联邦制学校或股份制学校,能反映出同类学校中其它成员学校的部分内容。到2012年,对英国学校督导框架的修订已经达到了六次,已经形成了根据督导结果和风险评估决定学校接受督导频率的制度,英国教育标准局在提高督导效率、免除一部分学校督导的情况下,预设风险评估阶段,加强对豁免学校的监管,避免豁免学校顶着豁免的光环对学校教育教学不作为或懈怠,这同时也是教育标准局合理配置督导资源,使督导价值最大化的体现。

(二)明确各方参与细节,协助督导顺利进行教育督导常常给被督导学校带来压力和焦虑,例如有些教师不愿意有人来听课,对与督导人员的交流合作亦无兴趣;学校校长也把督导看成一种负担,学校花大量的精力和时间去准备接受督导,无疑会影响学校日常的教学秩序。这些无疑都对督导工作的顺利开展有一定影响。鉴于督导的强制性和学校教师与校长的有可能不配合,2012年,学校督导框架再一次有了新的变化,框架中细化了校方、家长以及学生参与督导工作的职责。有关校方主要指向的是校长与高级教职人员和普通教师,校长和高级教职人员按督导框架的规定应做到以下几点:确定学校被督导的日期,了解督导组是如何进行评估的,有机会清楚了解证据是如何被用于评估的,有机会展示相关证据。督导框架强调校长在得到督学组长的同意后,参与公开课的观察,而且无特殊情况,必须定期接受督导小组的检查,最后在每天结束检查时必须参加督导小组的讨论会,评论督导人员的报告,以确保双方都能了解到评估情况。②普通教师在整个督导过程中起着举足轻重的作用,教育标准局认识到如果督导人员与普通教师能建立并维持良好的合作伙伴关系,那么督导是富有成效的。教育标准局希望教师能够做到以下几个方面:首先,教师要以诚实公开的方式迎接督导人员的指导访问,不能弄虚作假,以致督导人员不受督导框架的束缚,不能客观公正地评价学校。其次,教师应配合督导人员做好督导工作,提供证明材料,让督导人员可靠、公平、诚实地对他们的督导情况进行报告。最后,教师还被要求要有意识地与督导人员保持对话,以合理的方式引起督导人员对督导中大家都关心的问题的注意。另外,督导框架还指出在无学校管理人员出席的情况下,教师要了解督导人员观察教学实践、与教师谈话的需要,做到最大化满足督导需要。督导框架中详细阐述家长参与督导的细节,尤其是在收集家长的意见和建议的过程中。当学校收到督导通知时,学校要采取合理的步骤通知所有在校注册学生的家长(包括被开除学生的家长及监护人)以期得到全面的信息,进而保证所有的家长都能知晓督导情况。教育标准局会提供一份标准的信件告知家长即将被督导评估的学校,信件向家长提供了督导的详细信息。家长可以自由地回复信息来参与督导评估,也可在教育标准局网站家长观点平台交流和抱怨。③督导人员会在考虑学校过去的评估结果的基础上综合考虑家长的主要观点。在督导期间,督导人员也将做有关学生方面的工作,考虑学生的建议和意见,因为他们的观点反映了学校的主要工作情况。除此之外,督导人员还会从当地机构的评价中考查到学校其它方面的表现。④新督导框架明确了校方、学生、家长参与督导评估工作的细节,各方人员可参照此细则尽力协助督导工作的顺利开展,使学校能得到全面且有力的督导评估。

(三)制定督学行为准则,确保学校得到公平与尊重在英国的督导制度中,督学的重要性尤为突出。为了确保受督导学校能得到公正与客观的督导评估,英国教育标准局在每一轮的督导框架中都极为重视督学的选聘和任命,直至2012年,为了进一步规范督学的行为和确保受督导学校能从制度上享有公平与尊重的权利,英国教育标准局在新的督导框架修订中增加了一系列有关督学的行为准则。英国督学的盛誉与其选聘和任命制度有关。在英国,成为一名督学绝非易事,标准本身较高,从开始比较看重社会地位和学历,逐步发展到要求督学具有更详尽的专业知识背景与教学经验,还要经过严格的申请、答辩等过程,并以严格、公正的程序作为保证。这一套选聘制度保证了督学的高水平和高素质。①学校督导人员可以是由英国教育标准局雇佣的皇家总督学,或者是由督导服务机构inspectionserviceproviders(ISPs)直接雇佣而与其签订合同的督导人员。督导服务机构是与英国教育标准局签订契约的独立商业组织,提供督导服务,负责督导计划的实施。英国标准局规定外聘的督导人员要具备一定的资历和经验,并要求其接受入职和在职培训且要达到标准。英国标准局会公开外聘督导人员名单,其中一些人员可为学校校长和高级教职人员,也可能是国家教育部主管人员或地方领导。不管督导人员的身份如何,一旦他被指定为督导人员,他们中的所有人都必须参与定期培训,以确保他们能熟悉督导工作的变化,掌握教育实践中的督导方法和发展状况。行为准则是督学行为所服从的约束条件。由于督导是由人计划、由人实施和评估的,而人的行为具有高度的客观复杂性和强烈的主观随意性,为了督导过程能更好地开展,必须对督学的行为进行有效的约束,使其产生最大的价值效应。教育标准局要求督导人员在督导过程中要公平地对待他们所遇见的每一个人,并且尊重他们,并按照督学行为准则达到最高的专业标准。按照督学行为准则,督导人员要做到:公正客观地评价,不偏不倚地检查;按照现有框架、国家标准或条例的要求进行评价;依据大量明确有力的证据来评价;不与扭曲客观事实的人同流合污;报告讲求诚信和思路清晰,确保公平可靠地评价;工作中廉政清明、谦和,尊重并理性待人;尽力减少被督导学校的心理压力;以最大的热情和兴趣投入到工作中;坦率而明确地交流评价,让接受督导的一方备受尊重;尊重隐私信息,尤其是涉及个人工作方面;适当地对一些合理要求作出回应;立刻采取行动解决保卫、健康和安全问题。这项行为准则的制定很有意义,公正性一直是英国教育标准局对督导过程的追求。该准则从制度上规范了督学的行为,督学从准则中审视自己的督导行为,及时参照准则调整和改善在督学过程中的行为;准则从侧面也保障了被督导学校所应享有的公平权利,并且被督导学校还可通过准则了解到督学的行为依据,起到相互监督的目的。如今,教育标准局启动了一个新的数字工具、数据视图(DataView),任何登陆的用户都可以查到督导服务机构里督学在整个英格兰地区的督导表现。②

(四)提升后续督导的质量,增强督导的有效性英国教育标准局设定的后续督导阶段,是对督导报告中的督导结果的应用,是督导价值的直接体现,是督学建议发挥作用、促进学校改革与发展落到实处的有力措施。后续督导起初指的是一所学校接受督导后,在督导报告公布后的两年,教育标准局将再一次对学校进行督导,主要是确认学校是否落实了督导报告中提出的建议,是否对督导过程中出现的问题予以解决,以及这两年学校取得了何种进步。随着督导框架近年来的不断修订,如何提升后续督导的质量是教育标准局一直关注的议题,因为后续督导是教育督导工作中的一个难题,落实督导报告中的建议往往是复杂的。就督学是否参与到所督导学校的后续督导以及负责督导建议的落实情况也出现了观点分化,英国教育标准局认为学校在落实建议的过程中,没有直接参与该校督导的督导人员可以直接向学校提供任何帮助,而参与该校督导的督导人员只能指导如何使建议得到最好的落实。教育标准局尝试建立一个与后续督导相应的推进机制,增强督导的有效性。这一机制主要由学校改进报告(亦被称为行动计划)和督导分析报告组成。学校改进报告主要包括学校在被督导后针对督导结果和建议采取的相应措施,督导分析报告是督学向上级部门指出学校无法应对但又亟需解决的重大问题。这个机制从学校和上级部门两个层面出发,向上、向下推进后续督导。加强对薄弱学校的后续督导,是近两次督导框架中的新特征。若学校在督导后被评为薄弱学校,那么它在这次督导之后的6-8个月内将会接到后续督导的通知,这并不是终点,英国教育标准局在后续督导后的6-7个月会重新对其进行一次全面的督导。薄弱学校主要是指在督导报告中被评为需要提升与不合格两个等级的学校,教育标准局对这两种类型学校的后续督导有所不同。对需要提升的学校来说,教育标准局将在年内对其进行复查,若在复查过程中仍被评为需要提升的学校,对其将会有进一步后续督导,在未来两年内又会进行一次督导,如果学校在这次督导过程中仍然没有提升,那么这所学校有可能被评为不合格学校,进而将对学校采取特殊措施。对不合格学校来说,教育标准局在后续督导中一定会采取特殊措施,因为学校的教育教学没有达到评估标准,学校领导和行政管理以及教学管理人员没有提供能证明他们有能力保证有效改进学校的证据。通常情况下,不合格学校在督导后的三个月就会收到第一个后续督导的调查,以便对其采取特殊措施。但是如果不合格学校的安保措施有问题,后续督导调查会提前进行。在第一个后续督导结束后的18个月内,不合格学校将会收到五次督导的通知。加强对薄弱学校的后续督导表现出教育标准局提升后续督导质量的决心,后续督导计划至今已从一个模棱两可的蓝图转变成一个以薄弱学校为中心推进督导建议落实的有力措施。

二、英国中小学督导制度对我国的启示

2010年我国《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》的颁布确立了提高学校教育质量是我国当前改革的重中之重。教育部督导办指出加强学校的质量评估是当前工作的重心。因此在高度总结英国过往督导框架的基础上,剖析出督导制度的新进展,无疑对我国督导制度有借鉴意义,从而向提高教育质量的目标迈进更大一步。

(一)确立建设专业化的督导队伍我国教育督导具有行政视察的性质,督导人员主要是上一级的行政官员和工作人员,而且他们都是一些年龄较大的人员,直接通过政府任命其督学的身份,并非以专家身份进入督导队伍。各个领域的督导人员都是对他人工作的监督、检查、指导和帮助,教育领域的督导人员更是如此,如果教育督导人员的专业素养不高,就很难帮助学校和教师解决问题和提供帮助指导。督导人员的专业素养直接影响着教育督导的质量和结果,我国的教育督导迫切需要专业化的督导人员。国家应该借鉴英国的督学行为准则,对督导人员的素质提出更高的要求,可以从明确督导人员的任职条件、建立健全督导人员选拔措施、进行专业化的培训、科学界定督导人员的职责范围四个方面着手。督导人员的任职条件是进入督导队伍的基本要求,英国主要是从督导人员的学历、教学与管理经验、教育专业领域知识以及综合素质四个方面提出任职条件,而我国的督导人员主要来源于教育管理和行政部门,对督导人员的任职条件没有明确的规定,因此,明确督导人员的任职条件是建立专业化督导队伍的第一要务。督导人员的选拔和培养是促进督导队伍专业化的核心任务。督导人员的选拔机制不应拘泥于某一种形式,应综合运用各种选拔方法来充实专业化的督导队伍,如委任法、招聘法、推荐法和考试法,不管以何种选拔方法进入督导队伍,都应对其进行不断的相关培训和指导,培训结束后还要参加各种有关督导工作的考试,通过者方可正式进入督导队伍。英国督导政策在新时期最重要的变化即在于制定了督学行为准则,以此来界定督导人员的职责范围和规范督导人员的行为,更好地服务于学校。教育督导队伍专业化是一个持续发展的过程。我国要注意为督导人员提供一个比较集中、全面和系统的培训,岗前培训是必要的,在职培训更为重要,以切实可行的培训提高教育督导人员的专业素养。

(二)基于学校改进的督导机制创新英国的学校督导体系一直处于世界教育督导领域的领先地位,是世界各国争先效仿与借鉴的对象,这与英国督导机制的不断创新密不可分。英国教育标准局在现实实践与理论中不断探索,勇于开拓,用大量的时间和精力完成对学校督导框架的修订,目的就是为了追求教育督导实现最大的价值。英国教育标准局提出“以督导促学校改进”的理念,不仅扩展了教育督导的功能,还把教育督导中的核心功能转变为促进学校改进。在我国,教育督导的主要功能仍然是上级教育主管部门对下级教育管理部门和学校教育教学工作进行监督、检查和指导,目的是为了保证国家有关教育的方针、政策和法规得到贯彻和执行。虽然教育督导人员在工作中也会对学校的教育教学提出建议和指导,但由于没有一个完整的制约和激励机制来执行,指导和建议往往束之高阁、无人问津。教育督导是一种教育质量保障机制,教育保障机制是通过为教育活动提供物质和精神条件来发挥保障的功能,从而将教育的方方面面统整起来使其有效运行和发展。保障机制的运行方式主要有三种,分别是提供硬件、经费等物质条件,提供理念价值、政策文件和法律制度等精神条件,以及提供管理、咨询和服务等方式方法。而我国现在的教育督导这一质量保障机制还沿袭着过去的观念导向,只注重督导的监督检查功能,忽视其发展性功能。近几年来,在借鉴与学习西方发达国家督导机制中,我国学校督导评估出现了目标过多的特点,主要有评估当地政府绩效、学校挂牌与奖励、教师与校长考核、教育政策贯彻执行情况以及学校改进等。虽然目标的广泛设置有助于督导评估综合性的提高,然而我国后续督导质量不高,在目标的实现中会造成资源的过度分散,不能集中有效地解决督导过程中发现的某一个问题,甚至出现目标与解决方案不一致的情况,我国教育督导应建立以学校改进为主的评估目标,缩减对评优、干部考核等目标设置,集中优质资源着力解决学校改进与发展中的问题。在观念上引导督导机制以学校改进为宗旨,提供必要的政策文件支持,准备充足的经费和物质条件,提供管理和服务的方式方法,努力探索教育督导机制中各种因素的关系,尝试建立一种基于学校改进的教育督导机制。在基于学校改进的创新督导机制下,公开分享优秀学校的办学经验,协助薄弱学校进行有效的改进。

(三)构建选择性评估的督导方案英国教育标准局为了提高督导的效能,在新一轮的督导框架修订中,提出了预设风险评估的督导机制,不仅加强了对豁免学校的监管,还提高了整个教育督导的效能。多年来我国的督导总是被理解为督政,主要源于教育督导工作的低效率和不能真正达到改进学校教育教学的目的。我国的教育督导在经过新一轮的教育改革下,价值取向和工作机制都有重大的变化,但是在具体实施时,并没有提出一个有效的督导方案,因此常常出现教育督导资源浪费、学校的教育教学在督导时期内注重形式的情况。我国的教育督导工作在制定方案时,应该在借鉴英国督导制度中的预设风险评估方案的基础上,建立一种选择性的督导评估方案,使督导工作呈现动态发展的趋势,通过为各级各类学校量身订做督导评估方案,为学校教育教学的改进提供切实可行的帮助。首先,可选择的督导方案要科学地设计。重点学校和薄弱学校应该是两种不同的督导方案,要让重点学校看到压力和危机,以更高的教育教学质量要求自身不断发展,而对薄弱学校而言,督导方案要让其看到希望,通过逐步缩小与重点学校的差距来实现学校改进的目的。其次,选择性的督导方案要有阶段性的变化,督导方案的主题、内容和督导方式都要以当前学校的发展和时代的变化为基础而进行制定。最后,选择性督导方案要注重对学校复评阶段的设计,帮助学校及时调整自身存在的问题,提高后续督导的质量。

作者:张姝 黄培森 单位:四川省教育厅四川师范大学基础教育课程研究中心

首都师范大学学报责任编辑:杨雪    阅读:人次
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