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论美国教育合同观念对我国的启发

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一、美国教育合同理论的渊源

美国教育合同理论发源于其教育市场理论。当代著名经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼教授被看做是美国教育市场化的创始人。早在1955年,弗里德曼就发表了《政府在教育中的作用》一文,提出上个世纪后半叶以来建立起来的公共教育制度是一种政府的垄断,由于缺乏必要的市场竞争,这种垄断体制容易导致效率低下、资源浪费,学校对学生和学生对自己的学习均不负责任。这种教育体制无论从经济、社会,还是从教育上看都是失败的。要改变这种状况,唯一的出路是推行教育市场化,将市场规则运用于教育领域。要实现教育的市场化,其前提就是建立教育服务的市场交换关系,建立起全国统一的教育竞争市场,无论是公立的还是私立的教育机构,都应当是独立、平等的竞争主体。教育机构在市场中处于平等的竞争地位,在吸引和满足“消费者”需要的条件下进行竞争,以获得生存与发展。美国另一位著名学者海耶克,也将经济学理论运用于教育领域,他认为,市场是教育活动的基础和依据,应将市场的竞争原则运用于教育领域。学校和学生双向选择的唯一途径是市场竞争过程,教育唯一的平等形式是市场公平,教育机构的多少和受教育者的多少均由市场供需决定,比如多少人需要接受高等教育完全由教育和就业市场决定。[5]在教育市场理论下,政府只是在市场机制容易失灵的地方发挥作用,比如美国联邦和州政府第一次教育峰会通过的《美国2000:教育战略》就是为指引教育改革方向而通过的文件。[6]教育市场理论必然导致教育合同制度的运用。合同规则是市场经济的基本规则。市场交易离不开交易主体(市场主体)、交易对象、交易合意,这些正是合同的要素。具备什么条件方能成为交易主体,何种事务可成为交易对象以及成为何种交易的对象,交易合同依据何种程序进行以及如何才算达成,已经达成的合同发生何种法律效力,在何种情况下合同可被变更或解除,交易主体违背合同时采用什么法律手段加以救济等,都需要通过合同主体、合同标的、合同订立、合同变更、违约责任等制度加以规范。因此合同法规则成为了市场经济的核心交易规则。[7]基于教育市场理论,教育服务是教育机构向受教育者提供教育设施、教育技术和教育内容等方面的服务,教育消费是受教育者有偿地接受教育服务。受教育者在接受教育服务时,向教育机构支付一定的教育成本,于是必然在两者之间形成某种直接的价值交换关系,这种关系便是教育合同关系。

二、对我国教育合同法律制度建设的启示

美国教育合同理论虽然不能解释我国教育机构与受教育者之间的所有法律关系,比如由政府财政负担的公益教育机构对学生进行学籍管理的活动,学校就具有单方行使权力的地位,但教育合同理论至少可以合理说明教育机构与受教育者之间的大部分法律关系。比如,高等教育关系就是主体双方意思表示一致的产物,高等教育合同的订立同样适用合同要约承诺制度,学生填报志愿是一种要约邀请,高等院校向学生发放录取通知书就是高等教育合同的要约行为,学生按要求到校报到就是高等教育合同的承诺行为;在义务教育阶段,国家在教育合同的订立上采取相应的政策予以保障,即“强制缔约”,但这种“强制缔约”并不影响教育合同当事人在权利义务享有及履行上的合同关系,学校仍然对学生承担提供教育服务的义务;各种教育培训机构与学员通过协议明确教育内容,更是一种合同关系。因此,美国的教育合同理论对我国教育合同法律制度建设具有一定的启示意义,具体表现在:

(一)以市场理论为基础构建教育合同制度以优化教育资源配置

美国的教育合同制度是建立在教育市场理论基础上的。近几年来,美国的教育领域的市场化倾向越来越明显。美国大规模地实行公立学校私营化,把市场竞争和营运机制运用到教育领域。[8]这促进了以市场需求为导向对教育服务进行投入,有效优化了教育资源配置。1998年联合国经济合作与发展组织(OECD)在其发表的《重整高等教育》报告中就对教育市场化做了如下定义:“把市场机制引入高等教育中,使高等教育运营至少具有如下一个显著的市场特征:竞争、选择、价格、分散决策、金钱刺激等。它排除绝对的传统公有化和绝对的私有化。”中国在加入WTO协定书中对外国教育服务在我国的商业服务做出部分承诺,已说明我国在一定程度上承认了教育市场,这也为推行教育合同制度奠定了基础。中国在计划经济时期,教育资源稀缺,教育双方的地位不平等是很正常的,但随着市场经济体制逐步确立和教育日益走向大众化,教育资源供应日趋丰富,教育关系的理想模式已经从过去不平等的关系转变为现在平等的“服务—消费型”。在新的教育关系下,教与学之间在一定程度上是基于教育市场的调节和双方自愿协商而形成教育服务关系,双方有着平等的对应的权利义务,这种关系实质上是一种教育市场中的合同关系。教育领域引入合同机制,那么建立在合同规则之上的平等自由竞争机制、供求机制、利益驱动机制等市场机制便可自然而然地形成并运行。这样一方面,受教育者对教育服务的选择,可以促使教育机构提高服务质量,在教育机构之间形成优胜劣汰,促进教育资源优化配置;另一方面,教育市场化之后,受教育者的就业也通过市场进行,就业市场引导着学生的教育选择,学生的教育选择决定着教育机构的专业设置等,这也就实现了就业与教育的市场化对接。

(二)尽快进行教育合同制度立法

美国合同法制度经过长期发展,已十分完善,其合同法一般规则都可以适用于教育合同纠纷的处理,除此外美国还通过判例和制定法丰富具体的教育合同规则,如前述的联邦流动教育合同立法。目前我国《合同法》未对教育合同进行明确规定,《教育法》也未设教育合同条款,由于缺乏正式的教育合同制度加以规制,导致我国教育领域存在很多问题,比如有些教育主体不符合合同主体要求,超出自己的能力范围采取挂靠等方式开办高层次的学历教育或在不具备办学资格的情况下以学校、培训中心的名义在教育市场招揽生源;有些教育合同只规定学生交学费和学校颁发文凭的内容,对于教育服务的过程和效果一概不提,实际上等同于文凭买卖;有些教育合同对必要条款约定不明确,对权利义务规定不合理,缺乏违约责任和纠纷解决方法的规定,造成纠纷出现时合同形同虚设。这些问题只有确立规范的教育合同法律制度,将教育合同纳入到法律规范和政府指导管理的范围内,才能使问题得到根本改观。随着教育体制改革的推进,《社会力量办学条例》、《民办教育促进法》等法规的颁布,我国教育投资主体多元化发展,教育市场体系初步形成。在教育关系的确立过程中,不能再片面地强调国家、教育机构的意志,而忽视受教育者的利益。教育机构和受教育者或委培单位之间的权利义务必须通过教育合同来规范,这都要求我国尽快进行教育合同立法,建立教育合同制度。三、我国教育合同法律制度的立法设想与实践目标引入教育合同制度,最重要的步骤就是进行教育合同立法,鉴于我国目前《合同法》、《教育法》在教育合同立法方面都还是空白,因此,需尽快确立我国教育合同法律制度的立法模式与预期的实践目标。

(一)我国教育合同法律制度的立法设想

对于我国应如何进行教育合同立法,各界认识不一。笔者认为,目前的《教育法》是一部公私法混合性质的法律,并着重于行政管理秩序的维护,因此并不适合规定具有平等关系的教育合同制度;而教育合同有不同与一般的民事合同的特征,教育合同在订立、履行方面存在着政府管制,如教育合同订立过程中政府对教育合同进行管制的具体方式,可以是审核批准、登记、鉴证等,对严格执行国家指令性计划的教育合同,必须经教育行政主管部门审核批准,执行国家指导性计划教育合同,必须经教育行政主管部门登记,不执行国家计划的教育合同,必须报教育行政主管部门鉴证。因此,教育合同也不适合在《合同法》中进行规定,其最适合的立法模式是进行单行立法,国务院可以先制定一部专门的《教育合同条例》,对教育合同作出全面的规定。在积累一定的司法与立法经验时,再由全国人大制定专门的《教育合同法》。先行制定的《教育合同条例》,可以分为总则和分则两部分。《教育合同条例》总则中要对教育合同的一般规定、教育合同的订立、教育合同的效力、教育合同的履行、教育合同的变更和转让、教育合同的权利义务终止、违约责任进行规定。一般规定确定教育合同的立法任务、立法原则、教育合同的性质与解释、适用范围、教育合同纠纷的救济规则等基本问题。其中在适用范围中要排除部分教育机构、部分教育行为的适用,比如由国家完全资助管理的军事院校的教育行为、高校依据学位规则决定学位授予与否等不适用教育合同规则。教育合同的订立中要确立订立教育合同的缔约能力要求、合同订立形式、合同的主要条款以及合同订立的要约邀请、要约、承诺等过程。教育合同的效力部分需要确立教育合同的生效要件、无效的教育合同、可变更或者可撤销的教育合同以及效力待定的教育合同。教育合同的履行部分需要确立教育合同履行的规则,包括合同履行内容的确定、同时履行抗辩权、先履行抗辩权、不安抗辩权、代位权以及撤销权等。教育合同的变更和转让部分需要确立教育合同变更和转让的条件和程序等问题。教育合同的权利义务终止部分需要明确教育合同解除的情形、程序以及后果等问题。教育合同违约责任中需要确立违约责任的认定、违约责任承担的形式、免责条件等问题。《教育合同条例》分则中,可以以学历教育合同和非学历教育合同的分类为基础,分别确立初等教育合同、中等教育合同、高等教育合同以及培训教育合同等具体教育合同类型的权利义务细则。

(二)我国教育合同法律制度的实践目标

1.规范教育机构与受教育者的关系

建立教育合同法律制度,可以使教育机构与受教育者处于平等的地位,一方提供教育服务,一方进行教育消费,学校为学生提供知识、技能等方面的学习服务(即教育产品),这种服务是教育设施、设备、教育技术和教育内容的有机结合,学生是教育产品的消费者。这种平等互换关系正是教育市场化存在的根基,也是规范教育机构与受教育者关系的关键。首先,教育合同引入了自由平等的正确理念、强调了受教育者的权利主体地位,合同主体可以凭借教育合同抵制任何机关、团体和个人对教育服务和教育消费行为的非法干涉,维护自身的合法权益。教育合同还为保护教育市场竞争提供有效的手段和明确的依据,促进教育机构强化责任意识,不断提高教育服务质量。[9]其次,高等教育具有有效预防教育纠纷的功能,近年来教育纠纷频发,其中一个重要原因就在于当下我国教育体制改革,特别是高等教育体制改革已使原来由国家免费或基本免费的教育模式逐渐演变为由学生支付学费购买教育服务,但学校的管理者们却仍然沿袭以往家长式的管理模式,忽视了“依法治校”,忽视了合同双方权益均受法律保护的规则,致使学生权益轻易被侵害。通过教育合同有利于明确教学双方的权利与义务。促进教育机构对自己学生管理行为的合法性与合理性的判断,依法进行教育活动。

2.统一教育纠纷司法裁判规则

近年来学生起诉学校的教育诉讼在司法实践中屡见不鲜,但审理结果却呈现出纷杂、不统一的局面,法院对教育纠纷是否应当受理及其如何审理有不同的看法,教育界对法院的判决也褒贬不一,但无论如何,司法裁判的不统一,严重影响了司法机构的权威性以及教育活动规则的可预见性。纷争的根本点在于我国缺乏此类案件的统一的裁判规则以及对教育机构与受教育者之间法律关系的不同认识上。其实,许多教育纠纷是应该作为教育合同纠纷来处理的,教育合同的订立、效力、履行、违约责任等规则只要健全,是完全可以处理这些纠纷的。比如,我国普遍存在的教育合同订立过程中受教育者缴纳的择校费和赞助费,只要是自愿的且不违反收费规定,就可以作为教育合同订立时双方协商的合同订立条件来处理;教育机构在招生广告中作出虚假宣传、发布不实的招生信息等,学生在受欺诈的情况下订立教育合同的,作为受害方的受教育者就可以请求法院撤销该教育合同;如果教育机构在受教育者入学时向其公布了学生守则等内部规章制度,受教育者之后实施这些违纪行为,教育机构将其开除也符合合同单方解除权行使规则;再比如,教育机构提供的教学生活设施不符合安全标准而导致受教育者人身伤亡时,如实践中发生的教学楼护栏倒塌致使学生受伤的,因保障教学生活设施安全是教育机构基本的合同义务,此时教育机构应承担相应的违约责任。总之,教育合同规则可以解决大部分教育纠纷,也可以统一教育纠纷司法裁判规则,促进教育机构自主权的行使和受教育者基本权利的保障。

作者:严鸿雁单位:河南理工大学

全球教育展望杂志责任编辑:田老师    阅读:人次