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小议美国教育主张的趋中间化

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关于联邦政府在教育中的角色。共和党派主张联邦政府应较少地干预教育事务。极力反对联邦对教育权的控制,认为教育是地方政府和家庭事务。里根总统和老布什总统都曾一度主张取消联邦教育部。[2]民主党派则主张要求扩大联邦政府在教育中的作用,增加联邦政府的教育投入和教育经费。关于公立学校教育和教师。共和党派谴责公立学校教育质量,认为应当改变由现存的公立学校提供教育。民主党派则主张大力发展公立学校教育,反对实行教师绩效工资制。关于教师工会组织。共和党派强烈反对教师工会组织,甚至声称他们是一种可怕的社会势力,呼吁取缔教师工会。[3]民主党派则强烈地支持教师工会组织,认为教师工会是保障教师权利、表达教师话语权的有效渠道,主张教师拥有集体谈判的权利,帮助各层级教师工会组织的壮大和发展。

一、美国执政党派教育主张的“趋中间化”

政治景气循环由政权交替来推动,它具体体现为政党循环。美国最新一次的政治景气循环是由第42任共和党派代表布什总统和刚获连任的第43任民主党派代表奥巴马总统完成的。就他们实行的教育改革来看,作为共和党代表的布什总统实施《不让一个孩子掉队》的法案灵魂是关注落后学生,强调教育公平。而作为民主党代表的奥巴马总统颁布的《力争上游计划》主旨则是更加激励优质学校的教育创新和追求学生的个人发展和成功,力争做到个人乃至国家上游。两个不同党派的教育改革计划分别走向了对方所秉持的价值理念,倡导教育竞争的共和党喊出了“教育公平”的口号,而主张教育公平的民主党也打出了“教育竞争”的旗帜。客观上很大程度上影响了美国教育改革从“钟摆效应”走向“趋中间化”的相对稳定性改革道路。

(一)既强调教育公平又注重教育质量

《不让一个孩子掉队》法案着重强调教育公平,为了真正实现“不让一个孩子掉队”的目标,从事实上消除各类学生间的学业成绩差异,重点关注那些学业成绩低下的学生,包括少数族裔、低收入家庭、英语学习障碍和残疾的儿童。[4]法案承诺到2013-2014年,所有学生都在数学和阅读方面达到学业“精通”。法案还指出必须实行年度测试,全美所有公立学校都要达到AYP(学业年度进步),没有达到的学校则会面临警告。那些被认定长期会失败的学校则会受到更严厉的惩罚。法案还规定逐步在各州推进统一的教学标准、建立全州的统考制度,并力图建立全国统一的教育评价标准。《力争上游计划》强调通过竞争的方式提高教育质量,通过提供竞争性拨款资金来支持教育创新和学生学业成就的改善。在2011年联邦预算中,奥巴马政府拿出13亿美金用来推行教育改革计划,并拿出6.5亿美元作为创新基金,以提高各州的创新能力和创新水平。[5]同时,支持实施高标准与高质量的评估,规定州与地方教育当局需要为此制定周密的计划去实施国际公认的K-12标准以及与这些标准相关的高质量评估,并须建立测量学生成长和成功的数据系统。

(二)支持增加联邦政府的教育投入

《不让一个孩子掉队》法案从四个方面进行联邦教育投入:向家长提供教育券、向机构提供专项计划拨款、减税和贷款。[6]为兑现承诺,《不让一个孩子掉队》签署后,布什发表财政计划,提出向教育部增加14亿美元的投入,并规定专款专用。据统计,法案实施7年中,美国国会对教育的资助由422亿美元增长到544亿美元。法案受到的资助增加了40.4%,即由2001年的174亿美元增加到244亿美元。[7]2009年,奥巴马总统签署了《美国复苏与再投资法案》。其中,在教育上投资1,150亿美金,使教育投资达到前所未有的规模。仅《力争上游计划》拨款就达到43.5亿,成为美国历史上最大的联邦教育投资计划。美国联邦教育部还制定了教育稳定基金计划。由此,联邦教育预算从2000年的462亿美元增加到2011年的497亿美元,创下了自1965年以来对《中小学教育法》(ESEA)增加拨款的新纪录。2012年教育部的预算为680亿美元,比2011年增加了38.5%,是联邦各部门增加预算比例第二高的部门。[8]

(三)给予州和地方学区教育权的自主性

《不让一个孩子掉队》增加教育行政的弹性和地方自主性,赋予各州、地方学区及学校在执行法案时拥有灵活权。[9]其主要集中在三点:一是在联邦教育经费使用上,允许将用于某一目的的资金转移到州认为更需要资金支持的项目上。法案也允许教育部直接拨款给农村学区供他们灵活使用。二是对实施绩效条款中关于AYP增长模式的重新设立,各州只要能够显示本州在学生学业成就方面正在取得进步,并遵守法案的原则,则获有资格使用AYP增长模式。三是各州可以申请更改绩效考核标准,同时允许州政府改变对高质量教师的定义。民主党派代表———奥巴马总统实施的《力争上游计划》也空前强调教育分权。它是从下到上的教育改革方案,规定各州政府有权自主决定是否参与本项计划。自愿参加竞获联邦教育资金的各州根据联邦教育改革标准提交本州的教育改革方案,胜出的州即可获得联邦政府提供的教育改革经费。另外,在《力争上游计划》中,联邦政府仅列出竞选标准的五项参考因素,各州则根据实际提交符合本州教育改革愿景,尊重各州在教育上的权力。2012年更是将教育改革自主性推向了新的高度,美国联邦教育部推出“力争上游———学区竞争”计划,将改革支持重点从州一级下移到学区一级,鼓励学区自我创新,完成教育卓越计划。

(四)均鼓励教育选择和教育市场化

《不让一个孩子掉队》法案大力推行教育券计划,呼吁给予家长更多的教育选择权。法案规定,如果自己的孩子在一所长期处于尚待改进的学校学习,家长可将为孩子转入到本学区绩效更好的公立学校或者特许学校就读。学区必须为转学孩子提供必要的交通服务。三年未能达到州学业标准的儿童可以接受包括课后服务、导师指导和暑期学校等补偿性教育服务。奥巴马政府将特许学校作为撬动公立学校改革的支点,对特许学校的支持力度达到前所未有的高度。《力争上游计划》解除了对特许学校数量限制,要求大力兴建特许学校。“特许学校的灵活性使其始终处于创新创效的时代前沿,它迫使所有公立学校进行教学和课程改革。我和其他政府成员将致力于支持特许学校发展和奖励教育创新。”同时,奥巴马在其教育施政纲领《改革蓝图》中强调要不断扩大公立学校选择范围,支持优质的磁石学校计划和特许学校项目,为学生提供优质教育选择机会。另外,奥巴马强调问责制,在《力争上游计划》中,将学生的学业成果与教师、校长的评估挂钩,以绩效为依据评判教师和校长的工作成效,并作出奖励或惩罚。

二、当前美国政治党派教育主张“趋中间化”的成因分析

(一)党派谋求政治优势最大化:党派的“理性”选择

公共选择理论是用经济学的方法研究非市场决策,尤其是把经济分析方法应有于公共政策制定。[10]经济学一般假定,在私人部门或经济市场,人们通过对产品进行“货币投票”来表达他的偏好;而在公共部门领域或政治领域,人们用“民主投票”选举民意代表和公职人员来表达其对公共物品或公共政策的偏好。这就是说,只有能满足一定选民偏好的政党才有可能在体系中存活下来。按照唐斯的公共选择定点理论(见图1),[11]K(X,G)是选民偏好与政党政策的最佳结合点。A政党(共和党)的政策点L向X方向移动,并锁定在中位点X。根据投票者偏好以及两党竞争的结果,B政党(民主党)为了获得A政党支持层选民的选票,民主党的政策点M也向X方向移动,最终民主党把自己的政策也调整到中位点X,因为这一政策定位可以使民主党的得票率最大化。也就是说,政党追求政权时多会选择投票者偏好的政策立场。结果,导致两党的政策选择向中位点靠拢,即采取“中间投票者”偏好的位置,争取选民支持最大化。在两党竞争模型下,共和、民主两党为了选票的最优化,会投中间投票人所好,提出趋中间化的政策。同时,根据理性投票人的假设,投票者会对两党的与自己的效用偏好进行比较,然后进行投票。在“中间投票者”偏好的驱使下,两党的教育政策逐渐趋同。

(二)教育议题自身的特性使其成为“趋中间化”的典型之一

为何教育议题“趋中化”表现更加明显?为何两党都企图通过教育议题来争取更多的中间选民?相比经济和国际关系议题,教育具有自身温和的特性。首先,在教育问题上,争议性相对较小,更容易达成一致。目前教育改革主要围绕着教育质量和教育公平如何倾斜的问题。其次,教育成效周期长、见效慢,教育改革循环周期往往长于政党执政循环周期,政党更容易扮演“好心人”的角色,从而有助于缓解在其他问题纷争上的激烈程度。再次,教育问题属于公共问题。没有人再对联邦政府干预教育提出异议,而转向集中在联邦的干预程度和具体的做法上。在教育问题上,民众的态度分布属于公共选择理论意义上典型的“双峰偏好”(见图2),即全体选民形成了两个偏好集团或团体,一部分选民拥护“教育竞争”,另一部分选民更加拥护“教育公平”。公共选择理论认为,这就为两党制的产生提供了选民基础。然而,双方争执势力处于自身利益最大化的考量,除了会尽力集合在两大偏好的周围,以回应和吸引更多的选票,稳固本方选民,在选民偏好不易改变的前提下,还会试图尽力争取另一方选民的支持。因此,从两党竞争模型和空间定点理论来看,教育议题呈现“中间化”态势明显,“中间投票者”偏好使共和、民主两党的教育改革计划趋于一种竞争均衡态势。

(三)两党“温和派”势力扩张与教育主张“趋中间化”

1.温和的右翼势力

温和的右翼成员是指在社会问题上持温和立场的共和党人。布什在2000年总统大选中提出了“富有同情心的保守主义”政治哲学即是争取和扩充这部分的共和党人,由于他们还需要保持与右翼势力联盟的政治立场,所以只是修正和调和了部分教育主张和观点,主要有:(1)承认联邦政府需要干预教育。他们并未要求联邦政府完全放手教育事务,但也反对增强联邦政府过度限制地方的教育权力。(2)认为应当帮助公立教育进行改革。布什总统实施的《不让一个孩子掉队》规定了表现不良的公立学校要给予警告或关闭,并通过“教育券”制度和特许学校对现有公立学校施加竞争压力,迫使其提高教育质量。(3)强调学校责任制和教师责任制的关键是建立有效的评价制度。呼吁教师需要更加努力的工作,认为教师可以在这种责任制的激励下变得更好。(4)在一定程度上支持教师工会维护教师权利的做法,但也仍旧不希望它发展壮大。[12]

2.温和的保守派民主党人

保守派民主党人又可称为中间派民主党人或者温和的左翼势力,强调妥协和两党合作。曾任总统比尔•克林顿提出“第三条道路”为当年获得大选奠定了决定性意义的胜利。代表性教育主张有:(1)坚持联邦政府在教育中发挥作用,同时更加强调增加教育投入,认为从当前的教育现实来看,绝大多数的公立学校是需要政府资金支持的。(2)不排斥引入“市场”和“竞争”优势。州与州之间、地方之间、学校之间及教师之间在竞争机制下应该变得更好,但这个必须是建立在可以获得更多教育资源的基础上。(3)不反对“教育券”和学校选择,主张发展特许学校。认同以“教育券”的形式帮助学生离开一直运作不善的学校。同时鼓励发展部分特许学校作为公立学校的补充,以扩充公立学校的力量。(4)不抵触实行教师绩效工资制度。认为对教师实行绩效制度应该建立在促进教师良性竞争的基础上,因此建立并完善竞争机制是最重要的。主张联邦政府应在评定教师方面掌握较大的权限。

三、对我国推进教育改革的启示

(一)教育议题具有重要的政治战略地位,重视政府在教育改革中的作用

当今,教育越来越被看做是经济社会发展的关键因素,成为各国政府议程中一项关键的政治议题,具有举足轻重的政治战略地位。近二十年来的美国教育改革实践表明,联邦政府在促进教育公平和教育质量方面发挥了愈加积极的作用。从老布什到奥巴马,虽历经多次两党轮流执政,但都主张增加联邦政府的教育投入,促进联邦政府在教育发展上发挥应有的作用。《不让一个孩子掉队》是通过制定联邦教育法案即运用联邦权力来保证教育公平的实施,《力争上游计划》则是联邦政府通过竞争性拨款引导和鼓励州及地方进行教育改革。

(二)教育改革要重视民意,着力解决民众最关心的教育难题

教育是美国民众普遍关注的话题,民众高度重视教育问题。目前在我国,异地高考问题、择校问题、随迁子女受教育问题等许多关系百姓切身利益的教育问题还没有得到很好的解决。学生、家长参与教育改革的制度保障机制也尚未建立起来。如何办人民满意的教育成为一项重要课题摆在教育工作者面前。因此,教育改革需要重视民意,着力解决那些民众最关心的、最棘手的教育难题。

(三)处理好教育、国家与市场及教育公平与质量的关系,力求达成动态平衡

进入21世纪,美国共和党和民主党都摒弃长期壁垒分明的政治观念和主张,开始走向趋同和模糊,美国教育改革也由“钟摆模式”走向了“趋中间化”道路。政府和市场“两只手”在教育领域的不同层面发挥着互补和共赢的作用,教育券制度、特许学校及竞争性拨款教育计划都是运用国家和市场关系的典范。教育公平和教育质量两个命题也不再是“非你即我”,“此消彼长”的关系,无论民主党或是共和党执政,都重视教育公平和教育质量,力求在一定时期内,创造性地实现教育公平和质量的动态均衡。在我国,如何正确处理教育、国家与市场的关系虽已被热烈讨论,然而在教育实践中,仍旧存在权力关系模糊、制度保障机制不完善等问题,这也在一定程度上影响了教育公平与质量二者的有效兼顾。

作者:郄芳单位:北京师范大学教育学部

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