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高校产权结构重组的具体路径探讨

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《南阳师范学院学报》2018年第2期

摘要:高校产权结构重组正朝着“多元化”方向发展,主要是围绕高校产权的“所有权”“使用权”和“收益权”三项权能加以展开。高校产权结构重组具有自身的重要意义,既可以提升教育资源配置效率,又可以增强高校办学活力与质量,还可以开发高校办学新路径。高校产权结构重组的具体路径包括促进高校向“混合所有制”方向发展、扩充“使用权”权利让渡的服务项目、充分发挥“收益权”的激励作用、建立“契约型”高校运营体系、促进“国家引领”向政策法规方向发展和完善高校产权的“内外”监管体系六个方面。

关键词:高校;产权结构;重组

当前我国高校产权结构重组正朝向着“所有权”权利主体多元化方向发展,打破国有“一元”产权结构的变革正在蓬勃发展。而且“使用权”在满足高校师生正常的学术需求的基础上,已经向更多的“使用权”权利主体与实际权利进行重新组合的方向发展,同时“收益权”的激励作用越来越受到重视,“收益权”权能自身的结构重组更有利于调动高校发展的动力。但是,高校产权结构重组过程中也存在很多问题,如权利使用效率低下、缺乏高效的监管组织、公立高校和民办高校发展都遇到阻碍因素,以及“收益权”激励作用未能充分发挥等。实际上,我国各地区间高校产权结构重组实际上均是在国家调控之下,差异较小,存在的问题具有较强的一致性,对于高校产权结构重组来说具有普遍的可用性。因此,我国高校产权结构重组需要在宏观上进行统一的规划,明确高校产权结构重组的重要意义,并进一步给出了高校产权结构重组的六个具体路径。

一、高校产权结构重组的重要意义

当前高校产权结构重组的重要意义主要有三:一是可以通过高校产权结构重组来促成高校各项权能的权利整合,从而提升教育资源的配置效率;二是高校产权结构进行重组实际上是顺应时代发展的一种变革,可以增强高校的办学活力与办学质量;三是高校产权结构重新组合往往需要打破常规,通过开发高校办学新路径的方式促使高校产权结构朝更加科学、完善的方向发展。

(一)权利整合提升教育资源配置效率

高校产权结构的组成包括所有权、占有权、使用权、收益权、处置权五项权能,五项权能围绕“所有权”为核心具有紧密的联系,各项权能的权利主体与实际权利的组合不同会影响高等教育资源的整体配置,因此,进行权利整合以提升高等教育资源配置效率是高校产权结构重组的重要意义之一。虽然说高校产权“所有权”权能是五项权能的核心,但是假若所有权利都由“所有权”权利主体来行使,显然不利于高等学校的整体发展。因为高校所有权权利主体很难做到深谙高校所有工作的专业化运营规则,所有事务都由所有权权利主体来实际操作显然难以保证高校资源配置的高效率。而通过对五项权能实际权利的整合,促进不同权利主体按照自身优势以行使不同的实际权利,改变由所有权权利主体直接行使五项实际权利的单一产权结构形式,更有利于对高等教育资源进行更有效率的配置。正如高校产权结构重组模型中提到的,对于高校发展实际影响较为巨大的权能主要就是“所有权”“使用权”和“收益权”三项,如果能够对三项权能的权利主体与实际权利进行更为明确的整合划分,则更能发挥不同权能的实际作用,促进高等教育资源在激励与约束作用的双重影响下得到配置效率的提高。

(二)顺应时代增强高校办学活力与质量

高校产权结构重组除了对高校产权中五项权能的权利主体与实际权利进行整合重组之外,还包括对“所有权”“使用权”“收益权”三项主要权能自身权能结构的重组。尤其是对“所有权”自身权能的重组更为重要,主要是要改变“所有权”权利主体单一的发展态势,而且要打破国家作为高校产权单一“所有权”权利主体的现状,引入多元的投资主体构成高校“所有权”的权利主体,促进所有权向多元化方向发展。高校产权结构重组实际上也是顺应当前市场经济不断发展的时代趋势,通过多种形式的“所有权”“使用权”与“收益权”的权利发展模式,来形成我国具有自身特色、适应本国国情的高等教育市场,通过竞争机制的引入来促进高等学校不断发掘自身发展潜力,转变僵化的办学模式,增强高校办学的活力与质量。当然,顺应时代发展,形成高等教育市场,引入竞争机制等对于高校产权结构的重新组合,也一定要坚守“公益性”原则,无论是哪项权能自身结构的重新组合都不能超越高等学校的核心工作需求,都要以提高办学质量、满足高校师生教学与科研发展需求为前提,在国家的有力监管之下完成高校产权结构向顺应时代发展的方向进行重新组合。因而促进高校产权结构顺应时代的发展也成了高校产权结构重组的另一重要意义。

(三)打破常规开发高校办学新路径

唯有破旧才能立新,高校产权结构重组即是对长期存在的僵化产权结构进行重新组合的一种高校发展创新方式。原有的高等学校发展多是沿袭旧的发展规律,按照常规模式缓慢向前发展,虽然看似稳定,实则效率低下,难以适应日新月异发生变化的社会环境。为了解决现有的高校产权结构存在的问题,适应社会的不断发展,提升高校办学质量,增强高等教育资源的配置效率,高校发展必须打破一直延续下来的办学常规,审时度势地开发高校办学新路径。高校办学新路径并不能够通过奇思妙想直接想象出来,需要的是对高校发展与时代发展的趋势进行观察与分析,逐渐地通过对高校产权结构进行重新组合来开发新的办学路径。这个过程往往是漫长的,有可能是高校产权中各权能的权利主体与实际权利组合发生变化,也有可能是某一项或几项权能的自身结构发生变化,还有可能是几项权能结构一同发生变化,形式是多样的,变化是多重的,因此难以一蹴而就,需要不断地发现问题、解决问题、完善结构。从高校产权结构的长远发展来看,打破常规,开发高校办学新路径更有利于高校的可持续发展,对于高校产权结构发展具有重要意义。

二、高校产权结构重组的具体路径

高校产权结构重组是一个持续的过程,需要针对当前高校产权结构的现状与存在的问题,结合本国的实际国情,并借鉴其他国家的有益经验,不断完善我国当前的高校产权结构。而完善高校产权结构需要明确高校产权结构重组的具体路径,有的放矢地促进高校产权结构进行重组。通过以上整体而系统的研究,本研究已经通过实证和比较研究验证了高校产权结构重组模型的科学性,最后结合模型的规划与我国的实际国情,得出的高校产权结构重组的具体途径主要包括以下六个方面。

(一)促进高校向“混合所有制”方向发展

高校的“所有权”权能是五项基本权能组合的核心,而高等学校类别的划分也是按照所有权权利归属作为依据,根据所有权权利主体的不同分为公立高校和民办高校。很多的研究以及国家政策中都是将公立高校和民办高校分开来看的,这与我国计划经济体制向市场经济体制发展后,高校所有权在整体上发生变化有关。计划经济打破后,国家鼓励多渠道筹集高等学校办学经费,从而促进了我国民间资本向高等教育的流入,形成了与当时单纯以国家为“所有权权利”主体的“一元”模式不同的“多元模式”,公立和民办的分界也相对明确。但是随着市场经济的不断发展,为了改变原有僵化的经济体制留下的各种弊端,高校的发展也越来越适应当前经济的发展,完全绝对的“公立”或者“民办”在实际上已经难以长久存在。首先,对于公立高校来说,单纯地靠财政支出来维系高校的发展,一是为财政带来了巨大的压力,二是难以确保高校财产能够得到高效率的维护与利用,更难说做到保值和增值。国家作为公共的组织在实际的高校运营过程中更需要引入民间投资来分担财政压力,并为高校提供更为专业的管理运营。其次,再反观民办高校的运营,民办高校往往是由不同的投资主体共同出资,形成的具有强大资金支持的高等学校,但是实际上民办高校的运行也离不开国家的监管与参与。比如说民办高校投入的土地资本,本来就只能以“使用权”权利主体进行投资,其“所有权”归国家或集体所有。另外,民办高校在成立之初多数都曾经接受过国家不同形式的经济支持,而国家的经济投入自然也成为民办高校的组成部分,国家也是其“所有权”权利主体之一。最后,综合来看,无论是公立高校还是民办高校在今后的发展过程中都不可能是独立存在的,对其“所有权”权利主体的组成来看必然是朝向多元化方向发展,为了促进高校灵活式发展,明确学校不同投资主体的权利划分,高校在产权结构重组的过程中需要改变绝对的“公立”与“民办”的划分,吸取国企体制改革的利好经验,使高校产权结构向混合所有制方向变革发展,通过按照投资比例确定权利行使范围的方式,在高校建设中同时发挥国家和民间投资者的先进作用,促进高等教育资源得到更好的配置。

(二)扩充“使用权”权利让渡的服务项目

“使用权”权利让渡已经成为当前高等学校建设的一个新常态,当前最为普遍的表现形式就是后勤服务的“使用权”权利让渡。高校“所有权”权利主体可以通过外包的形式将与高校核心工作关系较远的服务外包给校外专业机构经营,形成签订“契约”条件下“使用权”权利的让渡,让专业的服务主体成为让渡出去的“使用权”权能的新权利主体,实际上也是一种形式的经营权权利让渡。高校产权结构重组的过程中,需要重视“使用权”权利让渡这种新的产权权力结构组成形式,不仅要重视日臻完善的高校后勤服务的“使用权”权利让渡,还要在保证高校教育质量和高等教育“公益性”性质不变的前提下,扩充“使用权”权利让渡的服务项目,将这种新的权利组成形式扩展到更多高校服务之中。例如,对于高校闲置场地“使用权”的让渡就可以进行尝试,如高校的一些大型会议室、礼堂、剧场等日常闲置率较高的场地资源,高校也可以通过“使用权”权利让渡的形式将其交由校外机构管理,在不影响高校日常活动和教学的基础上,让接受权利让渡的机构更加合理地利用这些资源,从而也为高校提供一定的经费收入。高校之中类似的可以进行“使用权”权利让渡的服务还有很多有待挖掘,通过权利让渡的形式可以增强高校财产的使用效率,并为高校提供更为高质量的服务,而且不会直接影响到高校所有权的整体变化,可以说是一举多得的一种高校产权结构重组模式。

(三)充分发挥“收益权”的激励作用

高校产权结构重组过程中对“收益权”激励作用的挖掘具有重要作用,由于一直以来高校都遵循“不以营利为目的”的准则,高校收益权的激励作用实际上受到了忽视。但是,虽然高校要保障高等教育的公益性,但是这与获得收益是不冲突的,因为即使是高等教育这种稀缺资源具有公益性性质,还是需要在经营过程中争取保值、增值。高等教育阶段已经不属于义务教育,对于高等教育的需求与高校提供高等教育机会的供给会存在一个均衡条件。高校的办学质量是高校的核心竞争力,高校办学的核心就是做好教学和科研工作。但是需要注意的是,高校不同于义务教育阶段的一个显著特点,就是高校是学生从处于学校环境向社会环境的重要适应时期,高校为学生提供的服务远不止于教学和科研项目,还有日常生活服务的提供,娱乐活动的提供等。高等学校在办学过程中也是一个庞大的教育市场的形成,每个地区的大学城都会带动一系列行业的发展,这实际上就是高校带来的实际收益。而对于高校产权中“收益权”本身来说主要有三个重组关键点,分别是对于“所有权”权利主体、“使用权”权利让渡形成的权利主体和参与高校工作的自然人所对应的“收益权”权能结构。一是对于高校整体的“所有权”权利主体来说,要允许其拥有一定的“收益权”,要确保“非公益性”高校的投资者在进行高等教育投资之后,享有“收益”的实际权利,在保障高校办学质量不受影响的前提下获得实在的收益回馈会调动高校投资者的投资热情,从而促进更多的投资涌向高等学校,高校也会获得更多的发展机会。而且实际上高校发展的核心就是办学质量,为了获得持久收益,保障高校投资者实际“收益权”的获得,往往是激励高校提升办学质量的一个有力措施,2017年实行的修改后的《民办高校促进法》将民办高校分为“营利性”与“非营利性”实际上就是对“收益权”激励作用的挖掘。二是对高校“使用权”权利让渡的新权利主体来说,接受权利让渡、签订契约通常会向学校支付一定的让渡费用,新的“使用权”权利主体需要通过自身专业的管理与运营来降低管理成本,获得属于自己的“收益权”,并不拥有实际的“所有权”,能够通过为高校师生提供服务而获得收益,是对“使用权”权利主体提升自身服务质量的一种激励作用。因为服务购买者需要衡量服务的质量而做出选择,付出费用,接受权利让渡的“使用权”权利主体多数是专业的经营者,为了能够与高校长期合作,为了获得高校校内消费者的肯定,他们进行竞争的筹码就是提供更高质量的服务,这种权利让渡实际上不只是“使用权”的权利让渡,也会随之让渡“收益权”,充分发挥收益权的激励作用。三是对参与高校建设的自然人来说,享有一定的“收益权”会对其工作效率起到较大的激励作用。无论是公立高校还是民办高校,真正行使各项权利,履行工作职责的都是每一个工作中的自然人,高校工作者的工作热情与自身潜力的挖掘程度会直接影响高校的运行效率。虽然说高校工作者有自身的工资和绩效体系,但是对于他们的实际工作与高校整体的收益进行联系考量的却相对较少,工作人员往往只想“完成任务式”地做好眼前的工作,却缺乏自身为高校建设不断付出智慧与劳动的热情,追其原因,根本就是工作人员缺乏与高校兴衰融为一体的归属感,“付出更多除了自己劳累不会获得额外收益”的思想实际上就反映“收益权”的激励作用没有充分发挥。在高校产权结构重组的过程中需要重视自然人的“收益权”分配,将高校办学质量和收益以一定的形式与工作的自然人进行联系,形成“奖惩制度”更有利于规范工作者的工作,提升他们的工作热情,为高校发展贡献更多的力量,从而促进高校的整体发展。以上三个方面是高校产权结构重组过程中,关于“收益权”权能结构重组的关键点,扩大“收益权”的权利主体范围,明确“收益权”的实际权利,可以充分发挥“收益权”的激励作用,促进高校的整体发展。

(四)建立“契约型”高校运营体系

高校在运营过程中,各项权能之间,权利主体与权利主体之间,权利主体与实际权利之间存在着各种各样的组合形式,而且受到经济、政治、高校自身发展的影响,这些组合形式也会随之不断发生变化,对高校的发展也会产生一定的影响。想要减少高校产权权利组合变动对高校整体发展的影响,比较有效的方法就是建立“契约型”高校运营体系。对于每一项权利主体与实际权利间的组合都以签订“契约”的形式进行规范,对于每一项组合变动涉及的权能、权利主体、实际权利的变动都以文字条款的形式签订在“契约”之上。无论是涉及政府、企业、个人还是其他组织的相关权利变动,都明确地进行具有法律规范的“契约”签订,无论发生怎样的变动,各方均能找到让彼此信服的“契约”条款,这样有利于高校发展趋于稳定,减少无意义的争端。高校产权结构重组过程中,建立“契约型”高校运营体系的优越性可以参照美国高校产权结构重组的有利经验,真正完善的“契约型”高校运营体系得以建立后,更有利于高校引入“竞争机制”,与参与高校建设的企业也可以通过事先签订合法“契约”的形式对双方进行各自的约束,从而在法律的保护之下达到双方公平,共同为高校建设提供支持,促进我国高等教育市场逐步形成。建立“契约型”高校运营体系,既能带动经济的发展,也可以提升高校的办学质量,是高校产权结构重组过程中需要得到重视的一个环节,也是促进高校产权顺利进行结构重组的一个具体途径。

(五)促进“国家引领”向完善政策法规方向发展

“国家引领”是各国高校发展中必要的一种支持,只是各个国家的“国家引领”形式各不相同,有的是直接对高校进行投资与管理,有的是对高校进行直接投资却通过政策法规的影响来进行间接管理,不同的形式对高校的发展会产生不同的影响,因此在高校产权结构重组过程中不能忽视国家的引领作用。我国高校的主要投资者是国家,主要管理者是国家,主要监管者还是国家,而国家对于高校发展的实际控制权限过大,就使得高校难以做到“政校分离”,学校自身的职能与学术建设容易受到过多的政治影响,不利于高校的长远发展。但是国家对高校发展的引领作用是不可动摇的,这涉及满足高校学生受教育权利的需求,也涉及为社会培养人才的方向和质量,那么改变国家对于高校影响过大的最好方式就是促进“国家引领”向完善政策法规方向发展。国家引领本该起到宏观调控作用,而不是过于强调微观的管理,完善法律法规是国家对于高校发展进行规范的直接途径,高校产权结构无论如何重组都要遵循法律法规的规范,高校将法律法规条文进行更加清晰、明确、全面的修订,会直接引领高校产权结构重组的大方向,同时又不会过度影响高校日常办学中的具体操作。而政策是国家对高校发展的另一个重要影响方式,通过对高校发展的监督,面对高校产权结构重组过程中出现的新问题,以政策的形式进行改革方向的引领更具有时效作用。实现“政校分离”,促进高校产权结构重组既得到国家的引领,又不会因为过度干涉而走向僵化的有效途径就是促进“国家引领”向完善政策法规方向发展。

(六)完善高校产权的“内外”监管体系

高校产权结构重组若想得到科学发展,就离不开有序的监管体系,完善高校产权的“内外”监管体系是高校产权结构重组的另一重要具体途径。高校产权结构之所以要进行结构重组,就是为了促使高校向更好的方向发展,提升办学质量与整体办学水平,而进行结构重组过后是否达到了重组目标,就需要高校产权的“内外”监管体系来完成了。“外部监管体系”主要包括两部分,一是国家的政策法律法规监管,由国家直接进行监管,这一监管主体具有绝对的权威性,虽然监管形式在不断得到调整,但是监管力度还是不容置疑的,如果能够不断跟上高校产权结构发展的速度进行监管调整则是较为完善的。而另一个外部监管主体实际上就是学术界一直在讨论的“第三方监管机构”,也就是热议的“管办评”分离问题,如果能够完善“管办评”分离体系,由第三方监管机构对高校产权结构重组进行监督管理,则会更加具有公平性,也更有利于高等学校的发展。这两部分的监管共同构成了高校产权的外部监管体系,目前最需要完善的就是第三方监管体系的形成。“内部监管体系”主要是指学校内部的监督管理体系,内部监管体系主要是高校的监管机构进行科学合理的监管,对于高校自身监管机构的完善需要做的是对高校产权结构重组过程中出现的新的权利组合,要尽快跟进监管机构的建设,以减少监管漏洞的出现。

另外,需要注意的是,高校具有“公益性”的特殊属性,需要直接满足高校师生的学术需求,那么高校师生对于高校产权结构重组过程中出现的问题也具有一定的监管权利,需要重视公开监管的重要作用,完善内部监管体系。虽然说高校外部监管体系和内部监管体系的监管范围各不相同,监管主体也各不相同,但是其本质作用都是推进高校产权结构重组向前发展,因此,完善高校产权的“内外”监管体系实际上是高校产权结构重组的具体途径之一。

参考文献:

[1]张万朋,薛天祥.高等学校产权改革的再定位———产权结构多元化[J].辽宁教育研究,2003(9):30-32.

[2]徐警武.我国公立高校的组织效率损失与产权失灵析论[J].教育发展研究,2007(3):38-42.

作者:公丕国1;付静2 单位:1.辽宁大学,2.沈阳师范大学

南阳师范学院学报责任编辑:张雨    阅读:人次