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审计在提升高校管理水平中的作用

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《南通职业大学学报》2017年第4期

一、引言

随着教育改革步伐的加快,高校规模逐步扩大,业务涉及范围越来越广,国家也不断加大对科研、教育的投资,对高校的教学水平、科学研究、学科建设、审计制度的发展提供了较大的支持。“十三五规划”的出台设定了到2020年我国教育事业的总体目标和战略,进一步确立了教育的重要地位。然而巨额投资下,教学资金滥用、私自挪用相关经费、资金使用效率低下等问题不断出现,教育部2014年公布的数据显示,省直属高校、教育部直属高校等存在着包括违规经费、违规招标在内的20项问题,甚至北京大学等知名高校位列其中。由此可见,高校内部审计至关重要。然而随着高校管理的多元化、制度建设的细分化,传统的高校内部审计方法已无法满足高校管理,甚至制约了高校审计的作用,降低了资金使用效率和高校管理水平,因此对高校内部审计的研究具有一定的现实意义。关于高校内部审计国内外学者有着丰富的研究成果,唐麦(2013)从执行程序、审计结果、审计自身的不足等三方面进行了研究并提出决策建议;童燕军(2014)从科研、筹资、办学效率、综合实力、发展潜力等提出了高校经济责任审计的绩效指标体系等等。通过对中国知网数据查询,对研究高校内部审计的相关文献进行统计,2007-2017年国内外关于高校内部审计的数据显示,2007年审计文献达7275篇,其中高校内部审计文献96篇,占比1.32%,从2007年到2017年,审计文献在不断增加,针对高校审计的文献也不断丰富,截至2017年已达120篇,占比达1.37%。自2007年以来,高校审计的文章数量呈上升趋势,研究主要集中在高校经济责任审计、内部审计外包、内部审计功能等方面。应当看到,关于高校内部审计文献众多,说明对高校审计越来越重视。当然审计也发挥了重要的作用,数据显示,2014年教育部75所直属高校审计机构共完成审计项目3万多项,增长42%;审计资金总额3千多亿元,增长80%;促进增收节支13亿元,增长33%;提出审计建议近9000条,增长83%;制定内部审计制度200多项,增长36%。①总体来说,高校内部审计提高了资金使用率,从一定层面上讲创造了经济价值,改进了高校内部管理。我国高校的内部审计发展与国家内部审计的发展同时起步,在国家各项政策的颁布和实施下,高校的内部审计分为三阶段发展起来。第一个阶段,20世纪80年代,高校开始审计工作,部署审计人员,借助内部审计经验进行探索实践,并颁布了《教育系统内部审计工作规定》(以下简称《规定》)等规章制度。第二个阶段,20世纪80至90年代中期,教育审计得到大力发展,国家教育部投资加大,各高校以建立健全内部监督制度、加强科学管理制度建设为目标,定义内部审计的主要任务是督查、杜绝浪费现象、严禁私自挪用公费等等,努力提高资金使用率,并于1996年对《规定》进行了修正。第三个阶段,20世纪90年代至21世纪初,教育部审计署进行调整,国家审计机关不再直接对教育审计进行管理,至此教育审计归属教育部财务司管理这一转变,推动了高校内部审计的发展,发挥了审计的价值。第四个阶段,21世纪之后,高校内审紧紧围绕高等教育事业改革和发展,教育部进一步明确了新形势下教育审计的任务和目标,对教育审计工作程序进行了强化,对其机构设置形式以及审计范围、审计程序、审计职责、审计权限等方面如何适应市场经济和教育改革的需要都做了新规定,为高校内部审计的发展提供了更有力的保障和更大的发展空间,推动了教育事业的发展。

二、高校内部审计中存在的问题

随着高校办学规模的扩大,数量的增加,社会经济发展形势的不断变化,内部审计在高校运行中的作用和地位越来越重要,然而审计依然存在着不少问题,主要表现在以下几个方面:

(一)审计范围狭窄

目前对高校内部审计职能界定标准没有明确的文件规定,虽然学者指出审计应该包括审计监督职能、风险预警职能、控制管理职能、评价鉴证职能等四项职能,但是大部分高校内部审计对象主要是会计报表和账本凭证,对财务数据进行有效监督,但是没有将学校的管理水平与其挂钩,突出了监督职能,忽视了服务职能。其中一个重要的原因就是审计范围狭窄,传统的高校内部审计针对财务收支和经营状况进行审核检查,现在随着高校的不断发展,部门之间交叉的资金活动日益复杂,审计范围如果仍局限于资产、财务、后勤、基建等保障部门,而对人力资源、教学、科研管理等核心业务不予渗透,那么是很难发挥审计价值的。而一个岗位的发展好坏,建设的初衷是为了给组织集体带来综合效益,只具有片面的功能既无法得到重视也难以充分发挥其价值。为了整体提升高校内部管理水平,有必要对审计职能进行进一步拓展。

(二)审计部门缺乏独立性

审计是一项具有独立属性的经济活动,教育部2004年《教育系统内部审计工作规定》中虽然明确规定了高校必须自行设立独立的审计机构,但是通过调研发现,仅浙江省就只有近三分之一的高校设立了内审机构,剩下的高校多采用纪检监察或者与相关部门联合设立审计部门的方式,而大部分高职高专院校尚未设立任何具有审计相关功能的职位或者部门,独立的审计部门更是没有设立。显然,大部分高校仍旧持有审计只是以监督为主的岗位这一传统观念,轻视了审计在高校运营管理中的重要作用。应当看到,缺乏独立性的审计易受到外界影响,包括社会环境和经济环境的影响,导致审计结果大打折扣,严重制约了内部审计价值的发挥。另外,内审在学校处于边缘化地位,没有实质的权威和处置权,只有建议权,在领导没有特意强调和重视的情况下,审计只能流于形式。

(三)审计队伍力量不足

高校虽然是一个人才集中营,但是在审计专业人才方面仍有所欠缺,主要表现为:第一,审计人员结构单一。审计作为一个需要具备专业财务和工程知识的行业,大部分在岗审计人员只是财会专业出身,缺乏专门学习审计专业的人才,难免会缺乏相应的专业知识储备,同时在物资管理、工程建造、金融投资等方面缺乏经验,导致其分析能力不足或者相关审计技术手段欠缺;第二,审计人员素质不够。随着高校经济活动的增多,问题更加明显,具体表现在因为缺乏相关谨慎原则应有的职业道德规范而不敢不愿揭露问题,这些情况的存在不仅使工作效率低下,长此以往,高校内审力量和能力的不足将给审计工作带来不可预期的风险和隐患。

(四)审计制度方法不完善

在大数据时代,高校内部审计在审计技术上处于落后地位。首先,随着信息技术的不断发展,审计方式多种多样,审计范围逐渐扩大,审计内容日益丰富,审计程序愈加复杂,当前相当一部分高校审计软件功能少、程序简单,只能简单查询财务数据资料,完成一般的审计活动,审计技术没有实现完全的信息化,审计软件的管理和开发严重滞后,对高校的偿债能力和未来的经济效益的预测和判断没有概念。其次,内部审计没有详尽的制度规范,也没有可以参考的优秀案例,缺乏完善的审计体系,所以很多高校的审计工作流于表面工夫、应付上面考察,对学校的整体运营状况没有一定的把握,难以通过审计提高学校管理水平。最后,缺乏审计监督机制,包括管理机制和追责机制。在管理上,网络化和信息化的迅速发展为进一步完善高校审计工作奠定了基础,在移动互联网等技术高度发达的今天,应早日实现动态化监管;在追责上,高校存在着因为当事人岗位变动而责罚自动免除的现象,严重损害了学校利益,这种制度疏漏势必会带来恶劣影响,所以应当建立追责制度。

(五)审计结果缺乏透明度

高校内部审计的主要任务是揭示违纪违规问题,并通过分析问题,为组织提供管理服务,协助管理层决策,以促进各项目标的实现,实现组织价值。审计工作虽然在一定程度上有保密的义务,但是非公开原则致使审计结果非透明化,使大众无法了解学校内部的审计状况,就无法以第三方角度对审计的工作情况进行客观评价、对其优缺点表示肯定和指正,因此外部监督的作用匮乏。综观多数高校官网的审计页面,多为只言片语的简单说明,并没有任何以报告形式的数据呈现,也难以查阅到相关文献,甚至调研发现,部分高校并没有定时召开教职工大会公开审计报告,一般仅是对管理层报告审计结果,甚至包括至关重要的经济审计部分也没有做到公开。审计结果缺乏透明度,将导致审计结果形同虚设、发现问题的纠正与改进无从保障,长此以往,久疾难除,高校的管理水平势必下降。

(六)审计资料缺乏延续性

由于高校内部审计制度开展时间不长,某些非重点高校对内部审计的忽视导致审计责任旁落,审计工作尚未形成延续制度,后续审计人员可利用的审计档案资料不足,难以形成纵向对比,可借鉴的参考资料价值有限;其次,随着高校规模的扩大,各部门之间的调整以及相关部门工作的交接,审计数据的完整性无法保证,对部门负责人的绩效考核存在一定程度上的误差,影响审计结果的后续延伸;最后,随着高校的扩张势必会产生更多的审计评价指标,各项指标的细化和分类越来越繁杂,然而现实中很多高校一直沿用固定的审计考核指标,并没有进一步规范和完善相关指标,严重影响了审计的实际效果。

三、改进高校内部审计的政策建议

(一)扩大审计范围

根据有关审计规范要求,各高校要树立现代审计理念,从侧重以合规性为导向的财务审计,向以内部控制、风险管理、效益为导向的管理审计转变,扩大审计范围,进一步促进内部审计“全面覆盖和管理”。首先,对于预算、财务收支、科研、基建等项目进行事前、事中、事后全方位跟踪审计,尤其是科研经费审计,高校作为重要的科研单位,科研项目众多,金额庞大,应作为重点审计内容;其次,应将内部控制纳入内部审计范围。将内控建设与审计相结合,逐步建立内控监督评价制度,使其融入审计工作,进一步推动内部控制建设,构建风险防御机制;最后,应增加咨询和风险管理职能。咨询是指审计人员应当对非专业人士参与校内经济活动提供建设性方案,帮助其实现目标,而风险管理包括风险识别和评估,审计部门应当主动参与到高校管理中,通过数据和环境分析,区分风险进行规避,提高高校管理水平。

(二)巩固内部审计的独立性

高校内部审计的独立是保证审计工作公开公平公正的重要前提,应该从以下几个方面入手:第一,内部审计部门的领导权应由学校领导直接掌握,保证审计人员的独立自主,再配备专业人员进行监管;第二,应设置独立内部审计部门,配备一定数量的审计人员。要保障内部审计部门的审计不受其他机构和个人的干涉。对于审计确切结果有疑虑而拒不承认者,或者以报复、威胁手段给审计人员带来困扰的要严惩不贷;第三,审计人员之间严禁私相授受、存在裙带关系,尤其学校领导应当以身作则,不能因私人关系影响审计结果。

(三)优化队伍结构

审计人员的结构优化是提升审计效率的关键。首先,要对岗位和相应人员进行合理分配和设置,引进工程、计算机、基础建设、财务管理等多方面复合人才,对年龄和专业结构进行优化;其次,加强对在岗人员的继续教育和培训,树立正确的职业道德观,熟练掌握内部审计的相关规范,强化业务处理能力,增加沟通能力、团队意识和风险意识;再次,建立动态化激励机制,新时期高校开展审计工作的价值不仅在于通过对过去事项的审计发现问题,更在于对未来事项进行规范。因此,鼓励员工之间相互监督,实行激励政策,将员工反馈和建议认真考虑;最后,建立终身学习制度。知识是不断更新的,学习是永无止境的,在岗人员的专业知识毕竟有限,要想更好实现审计的服务职能,就得持续学习,建立“从工作中摸索学习的方向,在学习中融入工作的需要”的服务理念。

(四)完善高校审计机制

审计机制的优化和健全包括以下几点:首先,推进内部审计信息化建设。随着电子化信息化飞速发展,计算机功能不断开发,审计人员应当充分借助计算机优势,运用高科技软件进行数据分析和处理,提高审计效率,另外,高校应当为信息化建设提供资金保障和技术支持,将传统审计和新型审计有机结合,发挥信息化审计的价值。其次,健全监督机制。一方面,应充分发挥内部审计的作用,强化对于内部控制制度建设及其具体执行的控制监督,评价内部控制的有效性,发现其在实施过程中的问题,反馈给学校管理会计系统,不断优化内部控制系统,提高学校内部管理水平。另一方面,应与民间审计相结合,客观、公正地评价学校内部控制体系的运行,全方位、多角度评价管理会计分析系统的职能,找出学校运行管理过程中的突出性问题,以第三方角度审视学校的各种教学活动,及时发现问题并找出解决方案,从而不断提高学校管理水平,提升高校运行效率。

(五)实行公开原则

建立审计结果通报制,是保证审计有效性的前提。内部审计结束之后,将书面审计报告和调查结果依照法律法规,结合实际情况在学校内部以网络或者板书形式公开。这不仅是对审计部门的考量,也是高校实现审计创新的手段。公开必须遵循客观公正原则,采取校报、校园网站、各大运营媒体、教师职工大会等多种形式,具体应该结合审计项目情况、不同被审计对象等特点,选择恰当的审计结果公开形式,以便及时发现问题进行整改,同时加强宣传教育,提高认识,统一思想,做实公开,切实将公开结果加以有效利用。

(六)完善问责机制

高校在进行内部审计工作时,不仅要以相关法律法规、行业行为规范为标准,更要根据实际情况制定规章制度,让审计人员有法可依、有法可循。目前高校的问责主体大多为主管领导等,即上级问责下级,此种问责机制效果有限,完善问责机制可从以下几点入手:一是完善问责要素,建立包括主体、客体、介体、内容等在内的问责工作制度;二是实行审计程序化,最大限度使用科技化管理,减少人为控制;三是实行问责制度化,一方面,建立责任追究制,根据“谁接手谁负责”的原则,保证公正性和严肃性,不因离岗而免责,另一方面,明确分工,合理安排人手,杜绝一人多用现象,保证人员任用的公正公开。

参考文献

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作者:马仁秒 单位:浙江省台州职业技术学院

南通职业大学学报责任编辑:张雨    阅读:人次