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职业教育政策执行的动力机制研究

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《教育政策观察》2015年第0期

摘要:动力机制是管理系统中推动系统运动的各种力量产生积极效果的机制,它决定着系统运行的活力与升级创新。基于“公平物品”的理论,探究职业教育政策执行的动力机制。其中,建构公平性的行政执行机制,建构“以人为本”的现代教育机制,建构有效率的、公平导向的市场机制,优化不同利益主体的利益整合机制。各种动力因素相互作用,形成合力,共同推进职业教育政策执行的运行效果。

关键词:职业教育决策执行;动力机制;公平物品

艾利森(G.Alison)曾指出:“在实现政策目标的过程中,方案确定的作用只占10%,而其余的90%取决于政策执行。”[1]此话不无夸张,但政策执行确实是政策过程中的关键环节。对于职业教育政策执行的理解,学者专家见仁见智。笔者结合已有理解,可将职业教育政策执行界定为各级政策执行者为了达到职业教育发展的目标,而综合采取各种政策手段,将政策目标转化为实践与结果的过程。不难看出,在一定意义上,可以说政策执行是政策制定的延续,为了达到政策制定的目标,必须动态科学地采取各种措施保障政策的顺利实施。因此,科学化、合理化的职业教育政策执行将会使职业教育取得良好的预期效果。

一、内涵解读:职业教育政策执行动力机制

动力机制是管理系统中推动系统运动的各种力量产生积极效果的机制,它决定着系统运行的活力与升级创新。在职业教育政策执行的系统工程中,各种动力因素以及主客体的相互作用,共同形成职业教育政策执行的动力机制,共同推动职业教育政策的适当性与合理性,进而促进职业教育又好又快地发展。

(一)职业教育政策执行动力机制的要素分析

著名社会心理学家勒温指出,“人的行为是由个体与其周围环境相互作用的结果”,从个体的主体与环境的客体等因素的相互作用来考察职业教育的政策执行,能够从一定程度上来解释职业教育政策执行的动力机制。由此,可从职业教育政策执行的内在动力与外部动力两个方面阐释其动力机制。

1.职业教育政策执行的内在动力

职业教育政策执行的动力是推动政策实施与发展的各种动力。这些力量不仅来自经济社会对于职业教育发展的需求和职业技能人才终身专业化成长的需求等外部动力,还来自职业教育政策发展的内部动力,诸如内部改革与发展带来的活力以及教育财政的推动力。同时由于不同类型政策间的差异,职业教育政策执行对于政策执行的主体、实践平台的搭建以及技能人才的打造等有更高的要求。当然,高效的、科学的职业教育政策执行对于职业教育政策的具体环境及政策客体会有更高要求。

2.职业教育政策执行的外部动力

从提升国家制造业的综合能力和国家核心竞争力而言,国家对于职业教育政策执行的制度建设有着迫切的需求,这种需求既是职业教育现代化发展的客观诉求,也是职业教育政策自身发展与完善的内在动力。因为职业教育政策的合理运行需要国家和社会的外部保障,需要公众的支持与合作。职业教育政策只有在经济社会发展与企事业单位需求的服务中,才能实现其价值,才能实现自身持续稳健地发展。

(二)职业教育政策执行动力机制的特征

职业教育政策执行主体、职业教育政策执行客体和职业教育政策执行环境等要素共同构成职业教育政策执行系统。主体因素的差异性、政策客体的多维性以及外部环境的繁杂性形成有别于其他动力机制的独特性。概括而言,主要有多维复杂性与差异合成性两大特征。

1.多维复杂性

职业教育政策执行过程本身就是一个对于职业教育政策进行方案细化分解和再决策的过程,需要整合多种资源来解决遇到的各种问题。与此对应,职业教育政策执行的动力机制也是以优化整合各种资源和动力来实现政策目标的一种动力机制,当然要随着职业教育政策执行的主客观环境改变顺势而为。具体而言,按照政策执行的实践表现,可分为自上而下的政策执行、自下而上的政策执行以及政策网络执行等三种价值取向[2];就其时间和空间而言,职业教育政策执行都是在一定的时间内、一定区域环境内的政策实施,具有一定的相对性;就其研究类型而言,可以分为政策应用型、基础研究型以及综合研究型等。由于政策执行者自身存在千差万别,加之外部环境的繁杂无序,内外部交织使得动力机制呈现出多维复杂性的特征。

2.差异合成性

在现实的职业教育政策执行过程中,政策执行者基于各自利益诉求,对于政策执行的利与弊体现在各自的利益博弈上,经常使得政策执行的效果大打折扣。实际上,职业教育政策执行主体的差异性、执行客体的复杂性以及外部环境变幻性相互作用,形成动力机制的不同力量。基于职业教育政策执行过程中的多元利益诉求,可从经济学中的投资与收益角度进行分析,将促进职业教育的发展与人力资源的开发作为各利益主体的一种投资行为。不同利益相关者价值诉求的协调整合,以及外部环境所能提供的经费财政、社会资源的制度保障相整合,最终促进职业教育政策执行机制的建设。职业教育政策执行机制取决于各种力量的协调与整合,其中的主导力量将决定职业教育政策实施的效果与发展方向。

二、原因探析:职业教育政策执行动力机制的缺失

(一)经费投入力度不够,分配制度不合理

在职业教育发展的经费投入上,虽然国家和政府部门设立了专项资金,例如,中等职业教育的发展,政府配套相应的资金。但是总体而言,投入的力度仍然不够,职业教育发展的总量仍然不足。在分配制度上,虽然各类中等职业学校公用经费逐年增加,不过总体来说还是普遍低于普通高中[3],没能充分体现出按照职业教育的贡献度与实际需求的差别。分配制度不合理,不利于职业教育发展的积极性,职业教育的发展遭遇困境。

(二)师资队伍结构建设薄弱,“双师型”教师动态性

加剧教师既是职业教育活动的主体,也是职业教育政策执行的基层执行者。教师队伍的整体建设关乎职业教育教学质量的成败,因此,加强师资队伍建设刻不容缓。然而,就现实情况而言,其师资水平不容乐观。例如,数量反映了职业教育教师的整体规模情况,结构反映了其师资素质水平,生师比反映了职业教育的办学实力。总体来说,在这三项指标上,情况差强人意,更严重的是“双师型”教师的匮乏制约全国尤其是中西部地区的职业教育发展。

(三)管理制度不健全,各方利益者合力尚未形成

事实上,健全有效的、科学的管理制度是事物得到良好运行的强力保障。完善的内外部动力的协调与有机整合则是职业教育政策执行有效的前提与基础。然而,就现实而言,管理服务理念的滞后、行政权力的过度介入以及程序公正的弱化,导致职业教育政策执行过程的管理制度僵化与不健全。具体表现在:重视经验的政策总结,重视政策的制定,轻视多方利益者多方参与协商的机制,轻视政策执行过程中的预警机制与监督机制等。目前,我国职业教育政策多方参与协商的合力尚未真正形成。

三、超越现实:职业教育政策执行动力机制的构建

“公平物品”是我国一位学者在论述政府供给的制度建设时提出的:“指在特定时间和特定区域内用来满足社会公平需求,促进社会公平程度提高的公共物品。”[4]结合公平物品概念属性,可将职业教育定位于公平物品,其内涵可概括为公平物品属于公共物品、公平物品直接受益人群具有弱势性、公平物品的供给主体具有强势性、公平物品以推进公平为核心特征。因此,在公平物品的理念指导下的职业教育政策执行的动力机制,应该正确处理好公平与效率、政府与市场、以人为本与发展至上等关系。构建公平性、和谐性、人本性、发展性的职业教育政策执行的动力机制。

(一)建构以公平性为导向的行政执行机制

公平既是职业教育政策执行重新定位的要求,也是教育永恒的追求。实际上,职业教育本身就承担着促进教育公平与社会正义的责任,职业教育政策执行对于公平的追求更是义不容辞。众所周知,职业教育是面向人人的教育,是涉及社会稳定与个体生存发展的教育,也是终身教育,具有提高“弱势群体”地位的价值。根据“公平物品”的理论指导,一是中央政府强化职业教育发展“强者”的责任。例如,要加大投入力度,设立专项的中央财政经费拨款制度,努力提升中央政府对于职业教育公平物品的支付力度;加强顶层设计与宏观的指导引领,重视监管地方行政权力及政策实施的效果评估;制定职业教育的归口管理政策,协调各部门的合作力度,提升各级政府管理职业教育的效率。二是增强各级政府对于职业教育政策的执行力与执行效率。地方各级政府可依据国家有关法律文件,制定发展职业教育的地方政策。吸纳越来越多的公民参与到政策执行的网络体系中,体现开放性与决策的透明性。积极探索事前预防、事后监督、违规审查、法律诉讼和预警机制等环节构成的统一的职业教育政策执行监督机制。此外,也要建立适应职业教育政策执行的地方财政支付机制。

(二)建构“以人为本”的现代职业教育制度

以公平物品为核心理论的价值是系统的、全方位的,落实在职业教育中则是要求机会的平等与权利的有效保障。国际职业教育发展趋势表明,现代职业教育已经走向阶段性与终身性、就业需求与创业需求并举的时代。因而,建立现代职业教育制度,完善职业教育前后衔接体系。要构建一个开放的、灵活的、与时俱进的现代教育体系。第一,改革职业教育培养体系。打通中职—高职与普通教育的人才立交桥,培养具有教育性、成长性、就业性、文化性等多维复合型高技能人才。第二,建立以公平为指导的职业教育人才培育机制。职业教育的稳健发展需要社会保障制度的支撑。为了培育德行高尚、勤于奉献、技艺精湛的技能型人才,需要社会发展与完善社会保障医疗制度。在法律框架体系内,尤其要重视社会与企事业单位的力量,通过多方协商与合作的形式保障高技术人才的待遇。

(三)建构以效率为基础、以公平为导向的市场机制

对于职业教育政策执行研究而言,公平物品的市场属性要求职业教育要充分考虑到市场经济社会的需求。与此同时,以效率为基础、以公平为导向的市场机制的建立,对于政府执行机构政策效率的提升,对于职业教育质量的提高以及高技能人才的培育均有裨益。为此,应做到如下三点。第一,各市场主体平等公平地参与到市场机制。政府应鼓励多元办学主体进入职业教育领域,创建公平的市场准入机制、竞争机制,让公私立学校在公平的环境下展开竞争。第二,建立多元开放共享的人才交流机制。在发挥市场性资源配置方面,不妨采用教育券形式,直接拨款给职业教育消费者,尝试改变直接拨款给职业教育单位。这样增强社会与个职业教育办学主体间的联系,客观上对职业教育办学能力具有引导作用。第三,建立责权利明晰的运行机制。根据“智猪博弈”的规则,小猪把等待作为最优选择,大猪则会把做出努力作为最优选择。因此,建立责权利明晰的市场运行机制,参与市场主体的各大小企事业单位需要尽其努力获取收益。

(四)优化不同利益主体的利益整合机制

公平物品是以公平为旨归,着眼点是政府对于弱势群体提供公平物品。对于职业教育而言,不同的利益相关者在参与到职业教育政策执行过程中都要妥善处理好长期利益与短期利益、个人利益与集体利益、国家利益与地方利益等关系,而不仅仅是某些主体的利益[5]。实际上,以公共利益为基准,以公平为核心,是建构职业教育政策执行中利益主体整合机制的关键所在。不妨从如下方面做出实质努力。首先,建立有效的多方参与共享的共同体治理机制。卢梭曾指出,判断一个政府的统治是否合法,最为根本的标准是统治的立场和出发点是否为公共利益。为此,组建以公共利益为基础的共同体共享机制,该机制包括政府机构、社会、企事业单位、团体组织及个人等多方利益者。其次,建立损益补偿为特点的利益平衡机制。

坚持利益损益补偿的原则,建立在政策执行过程中一方利益受损的情况下进行合理的补偿,统筹兼顾各方利益诉求。最后,动态制定法律法规,加强法律的约束性与监督性。在职业教育政策实施过程中,有效的政策法律法规则是强有力的保障。因而,完善职业教育法规体系,明确政府、行业、企业、学校以及个体等各方利益主体责权利。建立多方合作的协调机制,保障各方利益整合的公平性。

参考文献:

[2]范国睿.教育政策的理论与实践[M].上海:上海教育出版社,2011:127.

[3]亓俊国.利益博弈———对我国职业教育政策执行的研究[D].天津:天津大学博士学位论文,2010:60.

[4]刘亚丽,孙增武.公平物品的政府供给:一个迟到的概念和被忽视的课题[J].河北学刊,2008(5):125.

[5]刘方林,洪頵,李宝庆.新建本科院校内部治理研究[J].重庆科技学院学报:社会科学版,2016(6):103.

作者:刘方林1,2范新霞1 单位:1.西南大学,2.铜仁学院

教育政策观察杂志责任编辑:张雨    阅读:人次