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学前教育财政投入绩效及城乡差异

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《教育与经济杂志》2015年第四期

一、引言

公共财政在落实科教兴国战略和人才强国战略、支持教育改革和发展方面,负有重要责任。多年来,各级财政部门贯彻党中央、国务院关于优先发展教育的方针政策,持续不断地加大教育投入。随着教育财政投入力度的不断加大,如何评价教育财政支出绩效己成为社会关注的焦点。近十年时间内,学者们从教育经费投入和使用的过程、效率、效果,以及教育对整个经济社会的影响作用等角度构建了多个教育财政支出绩效评价的指标体系。从评价范围来看,基本都涵盖了人力资源、财力资源、物力资源的投入以及教育财政支出的效率和效果,形成了从过程到结果的全覆盖,个别学者探索了教育财政投入公平性、监管绩效、目标达成情况和合规性的评价;从评价对象来看,现有评价体系大致分为两类:第一类,从考察政府财政支出效率效果的角度,进行公共教育支出绩效综合评价;第二类,考虑不同教育层次的差异性,针对某个学段的财政投入设计绩效评价指标,或对几个不同学段分别制定财政投入绩效评价指标。从学者们关注的学段上看,以基础教育尤其义务教育为重,高等教育和高等职业教育较多,学前教育财政投入绩效评价指标体系成果则相对较少。目前,学前教育财政投入绩效评价的研究成果主要集中在两方面。一方面是梳理现有政策措施,并对执行情况进行综合评价,如桂磊(2004)分析了倾斜性分配体制下学前教育财政经费对不同幼儿园质量提升作用的差异,佘宇(2013)对比分析了成都市和南京市学前教育政府补助政策及其效果;另一方面是通过构建学前教育财政投入绩效评价指标体系进行评价,如王水娟和柏檀(2012)采用Pastor方法确定学前教育投入产出指标,并以江苏省51个县为样本进行评价,发现学前教育财政投入效率整体都很低,王敬(2012)分别从投入、耗用、成果三个方面设计了幼儿教育财政投入绩效评价指标体系。不难发现,已有学前教育财政投入绩效评价研究成果较少,且现有学前教育财政投入绩效评价指标聚焦教育财政投入和产出的过程与结果,虽然能够清楚地反映教育财政投入的效率,却都忽略了学前教育的幼儿园、幼儿和教师三个主体的获益情况,使得评价指标体系内在逻辑维度显得单一。因此,本文综合教育财政投入过程和效率线索,以及学前教育的幼儿园、幼儿、教师三大主体线索,构建学前教育财政投入绩效评价指标体系,运用功效系数法,对我国2010年至2012年的学前教育财政投入绩效进行评价,并进行2012年城、乡学前教育财政投入绩效横向比较,有助于对我国学前教育财政投入情况进行更加全面准确地考察,进而促进学前教育财政投入效率的不断提高和效果的持续改进。

二、研究方法及指标构建

(一)功效系数法功效系数法是一种评价财政支出绩效的定量方法[16],要求对每一项评价指标确定满意值和不允许值,计算各指标实现满意值的程度(单项功效系数),再通过加权平均计算评价对象的综合功效系数,据以对被评价对象进行总体评价。功效系数法针对各指标设置标准值范围,并根据指标实际值在标准范围内所处位置计算得分,能够消除由于计算单位不同对评价指标造成的影响[17],在目前我国财政支出分类评价指标值相差较大情况下,能够减少误差,客观反映绩效状况。本文旨在了解2010-2012年我国学前教育财政投入总体绩效状况,不涉及多主体之间绩效比较问题,因此采用功效系数法设定学前教育财政投入绩效评价指标的评分标准较为合适。功效系数法在应用过程中的一个关键问题,是单项得分的满意值和不允许值的确定难度大,实际操作中一般以历史标准、计划标准、定额标准、平均标准、行业标准、国际标准等作为设置标准[18]。总体而言,在对不同主体之间的绩效进行横向比较时,评价指标的满意值可以采用全国或地区同行业该项指标的平均值;在对同一主体不同时期绩效进行纵向比较时,各项评价指标的满意值可以采用评价主体某一固定期该项指标的实际值。

(二)学前教育财政投入绩效评价指标体系1.学前教育财政经费投入指标学前教育财政经费投入由经费来源和经费支出两个部分构成,每个部分都包含规模指标(即总量指标)和比例指标(或人均指标)两类,共计9个评价指标。(1)幼儿园教育经费来源。规模指标包括公共财政预算教育经费和基本建设拨款。公共财政预算教育经费能够反映幼儿园财政教育经费的直接来源。基本建设拨款是幼儿园用于进行校园建设、校舍改善等的直接财政经费。比例指标为国家财政性教育经费占国家财政支出总额的比重。国家财政性教育经费是幼儿园教育财政经费的总额指标,国家财政性教育经费占国家财政支出总额的比重能够体现对幼儿园财政教育经费投入的重视程度。(2)幼儿园教育经费支出。规模指标包括教育经费支出和教育事业性经费支出。教育经费支出是教育事业性经费支出和基建支出两部分的合计,反映幼儿园教育经费支出的总体规模。生均指标用于反映教育经费在幼儿身上的投入程度,从幼儿的角度衡量教育经费支出情况,包括生均教育经费支出、预算内生均教育经费支出。师均指标用于反映教育经费(主要是教育事业性经费)在教师身上投入的程度,从教师的角度衡量教育事业性经费支出情况,包括工资福利支出、对个人和家庭的补助两项。2.学前教育财政投入的产出指标学前教育财政投入的直接效应在于改善幼儿园办学条件,提高幼儿园师资水平,以及提高适龄儿童入园率。因此,学前教育财政投入的产出指标由办学条件、师资水平、普及程度三方面构成,共计13个指标。(1)幼儿园办学条件。办学条件从幼儿、教师、幼儿园三个主体分别评价。其中幼儿指标包括生均教学及辅助用房面积(教学及辅助用房面积/在园人数)、生均数字资源数量(数字资源数量/在园人数)。教学及辅助用房面积、数字资源数量等条件改善的最直接获益对象是幼儿,因而选择用生均指标对上述方面进行评价更具有现实意义。教师指标包括师均行政办公用房面积(行政办公用房面积/教职工人数合计)、师均教师办公室面积(教师办公室面积/专任教师人数)。行政办公用房是教职工共同使用,而教师办公室主要为专任教师使用,因此,在进行指标计算的时候区别考虑。幼儿园指标包括新增校舍面积和危房面积,分别能够从增量和总量上反映幼儿园办学条件中校舍改善情况。(2)幼儿园师资力量。幼儿园师资力量从规模和结构两方面评价。规模指标包括师幼比(专任教师人数/在园人数)、教职工人数合计。其中,师幼比指标用于体现每个幼儿可以享有多少专任教师的指导,是评价幼儿园师资力量的关键,在其他各学段的学校师资力量评价中都是核心考核指标。结构指标从学历和职称两方面反映幼儿园师资水平,包括大专以上学历专任教师人数、高级职称教师人数(中学高级职称教师人数+小学高级职称教师人数)。(3)学前教育普及程度。学前教育普及程度通过学前三年毛入园率、在园人数、幼儿园数三个指标反映。其中,毛入园率反映适龄儿童接受学前教育的普及状况,在园人数反映儿童接受学前教育的规模状况,幼儿园数体现学前教育普及的条件情况。3.数据说明2010年以来,国家先后出台了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》、《财政部教育部关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》等系列文件,以及“‘十二五’期间中央财政500亿元重点支持中西部地区和东部困难地区发展学前教育”等政策,学前教育得到前所未有的关注和财政支持。因此,本文评价学前教育财政投入绩效的各项指标均取2010-2012年三年的数据,时间窗口与国家教育财政政策保持一致。学前三年毛入园率数据来自于北京大学中国教育财政科学研究院2014年第九期《中国教育财政》报告,其他指标数据均来自于《中国教育统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》,以保证数据的可靠性和权威性。学前教育财政投入的各项产出指标的年度统计数据既涵盖了当年财政经费投入产生的绩效,也包含历年学前教育财政投入的累积成果,不能直接对应当年经费投入指标的数据。因此,本文用当年与上一年的差值作为学前教育财政投入的各项产出指标的数据取值,例如2010年大专以上学历专任教师人数指标值即为该指标2010年与2009年统计数据的差量值。因而,各产出指标反映的实际是当年学前教育财政经费投入带来的年度改善,由此使投入指标与产出指标之间形成直接联系。学前教育财政投入绩效评价指标体系如表1所示:

三、学前教育财政投入绩效评价

(一)绩效评价指标的标准值确定实际的评价指标可分为极大型、极小型、中间型和区间型四类[19]。本文构建的学前教育财政投入绩效评价指标中,除危房面积为极小型指标(数值越小越好)外,其他均为极大型指标。极大型指标可按照平均或者最高水平设定满意值,按历史最低水平确定不允许值,极小型指标的满意值和不允许值分别采用评价主体该项指标的历史最小值和历史最大值[18]。因此,设定危房面积指标满意值为2010-2012年三年中的最小值,不允许值为三年中的最大值,其余指标以2010-2012年三年中的最大值为满意值,最小值为不允许值。具体指标值见表2。

(二)评价指标的权重确定和功效系数计算1.指标权重确定本文采用主观与客观相结合的方式确定学前教育财政投入绩效评价指标的权重。首先,采用专家咨询法(德尔菲法),请教育学、经济学领域的共六位专家按照相对重要性对一级指标赋权,经过反复三轮征求意见,确定一级指标的权重分别为幼儿园教育经费来源14%、幼儿园教育经费支出26%、办学条件30%、师资力量20%、普及程度10%。总体而言,学前教育财政经费投入和产出指标权重分别为40%和60%,符合绩效评价指标中投入、产出的比重应该相当,但要对成果性和产出指标分配较大一部分比值[20]的原则。2.单项功效系数计算单项功效系数的确定方式根据指标类别不同有所差别[18]:对于极大型指标,当实际值<满意值。依照上述计算公式,确定2010年至2012年全国学前教育财政投入绩效各评价指标的功效系数(见表2)。

(三)综合功效系数计算和分析综合功效系数=∑各指标单项功效系数×该项指标权重,得分越高表明绩效越好。如图1所示,相比2010年和2011年,2012年我国学前教育财政投入绩效有大幅提高,达到92.81分,表明2010年以来经过三年时间的努力,国家加强和促进学前教育发展的系列政策举措已取得显著成效。应该指出的是,功效系数法的原理和假设决定其绩效评价结果具有相对性。因此,2012年绩效评价得分超过90分,反映出2010年以来我国学前教育财政投入绩效有所提升,但并不能说明其已趋近完美。结合单项综合系数分析可知,拉低学前教育财政投入综合绩效得分的主要指标是教职工人数、高级职称教师人数、学前三年毛入园率和在园人数。数据反映出师资力量和普及程度是目前我国学前教育发展需要关注的重点。同时,因为大量指标采用的是当年与前一年的差值数据,因此也不可简单认为功效系数分值较低则该指标财政投入绩效较差。例如,2011年学前三年毛入园率已达到62.3%,提前实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的2015年62%的目标,2012年在此基础上继续稳步提升,但因为基数大,增长幅度反而较2011年下降3.5个百分点,所以2012年该指标功效系数会较低。

四、2012年学前教育财政投入绩效城乡差异

城乡教育一体化是我国教育理论界和教育行政部门关注的重点问题,根据国家中长期教育发展纲要的要求,城乡教育一体化需要向学前教育和高等教育两端延伸。要实现学前教育城乡一体化,最基本的任务是实现城乡学前教育财政投入和使用的均衡发展。虽然2012年全国学前教育财政投入总体绩效已达到92.81,但城镇和农村学前教育财政投入绩效是否都达到了高水平,还需要进一步深入分析。本文的“城”指城镇,包括城市和县镇,而“乡”指农村。

(一)确定评价指标功效系数运用功效系数法进行不同主体之间横向比较时,以同行业平均水平为满意值,以同行业的最低水平作为不允许值[20]。依照前文计算公式和权重确定方法,确定2012年城、乡学前教育财政投入绩效各评价指标的功效系数,如表3所示。

(二)城、乡学前教育财政投入绩效差异分析对比表3中农村和城镇2012年综合功效系数可见,我国城乡学前教育财政投入绩效差异仍然较大。城镇学前教育财政投入绩效达到96分,而根据陈玉菁(2011)对功效系数区间的划分,农村学前教育财政投入绩效尚处于有中度警情阶段(70-80分),需要采取切实措施提高财政投入的绩效。由单项功效系数可知,在经费投入方面,农村学前教育的公共财政预算教育经费水平远低于城镇,其中尤其表现在教育事业性经费投入较少和支出不足,生均教育经费以及用于教师工资福利和个人补助的教育经费支出相较城镇而言都很低。产出指标方面,农村学前教育财政投入的经费主要来自并使用于增加幼儿教学教辅空间、丰富幼儿教学材料、完善幼儿园行政和办公用房、危旧校舍改建等方面,在提升幼儿园师资力量方面的支出相对较少,反映出目前我国农村学前教育财政投入经费的使用偏重于硬件设施的提升,还没有或较少关注幼儿园软件条件的改善,进而农村学前教育质量和普及性都有待提高。城镇幼儿园教育经费投入指标中基本建设经费拨款相对值较农村更低,校舍危房改造的绩效不如农村显著。这一结果符合与城镇幼儿园校舍条件优于农村、基本建设相对较为完善的现状。需要强调的是,城乡学前教育财政投入绩效的功效系数的计算基于城镇和农村2012年学前教育财政经费投入和产出情况的对比,结果体现的是城乡的差异。城镇学前教育财政投入综合绩效获得高分,城镇和农村都有多个指标的功效系数达到100分,并不表示在这些方面已经完善。事实上,相较义务教育甚至高等教育,学前教育长期以来并未得到足够多的关注,2010年我国才开始重视和加强学前教育财政投入,虽然目前已取得长足进步,但仍需要深入、持续的关注。

五、结论与建议

本文从学前教育三个主体(幼儿园、幼儿、教师)的视角,构建了包含规模和结构指标、投入和产出指标的综合性学前教育财政投入绩效评价指标体系,并运用功效系数法,分别对我国2010年至2012年学前教育财政投入绩效、2012年城乡学前教育财政投入绩效进行了评价。评价结果显示,三年来我国学前教育财政投入绩效不断提升,2012年总体绩效有显著改善,薄弱环节主要在于师资力量和普及程度。同时,城乡之间学前教育财政投入绩效差距明显,农村学前教育财政投入在经费总量、教师数量和结构等方面均有待加强。根据研究结论,对提高我国学前教育财政投入绩效提出以下建议:第一,对于全国总体而言,学前教育财政经费应强化用于幼儿园师资力量建设,并为幼儿教师提供良好教学办公条件,以提高学前教育质量,提升学前教育吸引力,增强适龄儿童学前教育普及性。第二,对农村学前教育而言,一方面应加大财政投入总量,增加幼儿园财政经费来源,用于满足幼儿园办学条件和教职工数量提升的基本需求;另一方面,应注重优化财政教育经费的支出结构,在进行幼儿园办公用房扩建和办公条件改善的同时,关注教育资源等软环境的投入。此外,应尤其着重财政经费在强化农村幼儿园师资力量方面的投入,将学前教育经费用于引入和培养更多具有高学历、高职称的幼儿教师,对改进农村幼儿园办学条件和办学质量,提升农村学前教育财政投入绩效将起到显著作用。第三,对城镇学前教育而言,提高财政资金使用效率的重点在于进一步优化学前教育基本建设投入,增加幼儿园对幼儿和教师两个关键主体的吸引、接收和承载能力。

作者:庄爱玲 黄洪 单位:成都大学 经济管理学院

教育与经济杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次