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高校招标采购风险控制与对策

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《济南职业学院学报》2017年第3期

[摘要]文章通过对高校招标采购过程的分析,找出招标采购工作中可能存在的诱发风险的不利因素,探索招标采购过程中风险防控的切实可行路径,以期为规范权力监督和制约提供良好的制度保证,在一定程度上提升高校的经济管理水平,提高单位资金的使用效益。

[关键词]高校;招标采购;风险防控;对策

招标采购是市场经济的必然产物,是应用技术、经济的方法和市场经济竞争机制的作用,有组织开展的一种择优成交的方式。通过招标采购活动,可以提高效率、降低成本。它包含两个方面,即招标和投标,招标是相对于投标而言的,招标就是在货物、工程和服务的采购行为中,招标人通过事先公布的采购内容、采购要求以及技术参数等相关信息,吸引众多的投标人按照同等条件进行平等竞争,招标组织机构按照规定的程序并组织技术、经济和法律等方面的专家,对众多的投标人进行综合评审,从中择优选定项目中标人的行为过程。招标工作的实质是以较低的价格获得最优的货物、工程和服务。招标采购最早应用在西方发达国家的政府部门,因此也叫政府采购。

招标采购形式在西方市场经济国家已有二百多年的历史,英国、美国等发达国家在招标采购方面已经建立了比较完善的规范制度,相对西方发达国家,我国政府采购工作起步较晚,随着社会主义市场经济体系的逐渐建立和完善,我国开始推广完善政府采购相关工作。1996年开始在上海试点,1998年逐步扩大试点范围,2000年全国范围全面实行,至今已有二十余年的时间了。在此期间,国家陆续出台了一系列政府采购方面的规范性文件,如《政府采购管理暂行办法》《政府采购招标管理暂行办法》等,2000年1月1日颁布了《中华人民共和国招标投标法》,2003年1月1日颁布了《中华人民共和国政府采购法》,政府采购工作逐步纳入到法制化的轨道。由于我国高校办学资金主要来自国家财政,是政府资金主要使用部门之一,因此,自20世纪90年代开始高校逐步开始引入招标采购机制。时至今日,招标采购工作已成为各高校物资采购、工程建设施工以及信息咨询服务等方面工作的重要组成部分。

一、风险控制对高校招标采购工作的必要性

(一)我国内控制度建设的需要

2014年开始,财政部先后颁布施行了《行政事业单位内部控制规范(试行)》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》以及《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》等相关规定,目的是为了进一步提高行政事业单位内部管理水平,规范单位内部控制,规范采购行为,构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的招标采购工作机制,有效防范舞弊和预防腐败,将内控管理贯穿于招标采购决策、执行和监督全过程,不断提高招标采购活动的组织管理水平和单位资金的使用效益。

(二)规避招标采购活动日趋复杂的不规范行为的迫切需要

受利益驱动以及市场经济变化莫测的复杂情况,利益的链条与触角已深入到高校招标采购活动中。而大多数高校具体负责招标采购工作的人员只有1-2人,往往是从受理立项申请→编制招标文件→发布招标公告→资格预审→开标、评标→发布中标通知→签订采购合同,均经同一人之手,不相容岗位未能有效分离,[1]因此,存在很大的腐败风险。具体表现在:标书制作上具有倾向性,隐含技术陷阱,为投标人围标、中标创造条件;校方代表直接参与评标过程,为投标方贿赂评委提供了条件;与投标人私下泄露标底,为其顺利中标提供方便,等等。

(三)高校反腐倡廉工作的需要

我国招标采购工作经过了几十年的发展,各项规章制度建设不断完善,已具有规范性、透明性、公正性、竞争性的特点。但随着高校办学规模的扩大和招标采购工作的不断深入,招标采购过程中的各种风险点逐渐显现。因此,以加强防控为目标,切实筑牢廉政风险的“防护堤”,是防范廉政风险的关键。同时,国家不断推进的反腐倡廉工作的高压态势,也要求高校对招标采购工作中存在的风险进行规避,建立健全相关机制,以防患于未然。这也是贯彻落实党中央“在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设”的要求,是保持高校纯洁性、促进高等教育事业健康发展的现实需要。基于以上分析,有必要对招标采购各环节存在的风险进行研究和探讨,通过建立健全内部控制制度以及对各风险点进行研究,堵塞漏洞、消除隐患,防范招标采购经济活动中的风险。

二、高校招标采购活动风险防控存在的问题

高校物资采购工作是保证高校教学、科研、教辅、行政以及后勤管理等方面工作正常运转的可靠保障,根据财政、审计等部门的相关规定,凡是纳入政府采购范畴的货物、工程以及服务等均需采用招标形式进行,在高校主要涉及教学、科研仪器设备的采购、教辅部门、行政后勤部门办公设备、办公家具、学生桌椅、宿舍床品、校舍维修改造、基本建设工程以及各类有偿服务等方面内容,政府采购工作涉及范围广,涉及资金量大。近年来,尽管高校财务管理水平和经济活动的合规性从总体上得到不断提升,但是,高校内部仍存在管理制度设计不完善,实际执行不到位,监督走过场等问题,其中,招标采购工作也不例外。

(一)高校对招标采购风险防控工作重视不够,风险防范意识不强

首先是单位领导对招标采购工作存在的风险重视不够,意识淡薄,部分领导仍就保持着原来的思想观念。其次是从事招标采购的工作人员对日常招标采购工作中的风险防范意识不强,通常是只顾忙于常规的事务性工作,缺乏应有的防范意识,在招标采购各环节中不按照规程操作,或者个别事项考虑不周,存在疏漏,由此导致供应商钻孔子,造成围标、恶意中标等现象的发生。

(二)高校招标采购风险防控制度建设不完善,落实不到位

2014年1月1日起实施的《行政事业单位内部控制规范》第三十二条到三十九,对政府采购业务控制进行明确规定。其中:第三十二条规定:单位应当建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。此外,还对不同岗位的职责权限、不同环节不相容岗位相互分离、项目验收管理、业务质疑投诉答复管理、业务档案管理、涉密项目安全保密管理等方面均提出了明确的要求。据调查,各高校仅仅是参照上级部门下发的文件搬过来,制定了招标采购管理暂行办法和物资设备及低值易耗品采购管理办法,从宏观上对招标采购工作做了规定,没有很好地结合招标采购各环节的实际情况进行规范,规章制度停留在纸面上,落实不到位。导致约束力不强,没有可操作性。因制度缺失,不利于内控工作的展开,从而有助于舞弊行为的发生。

(三)高校从事招标采购的专业人员匮乏,业务能力和素质参差不齐

招标采购工作是一项面向市场、政策性强、涉及范围广、专业化水平要求极高的工作。[2]尤其是专业性比较强的高技术含量的教学科研仪器设备、工程量核定等相关内容,更需要有专业人士来把关。经项目组调查,实际情况是许多高校从事招标采购的工作人员不仅人数少,而且,绝大多数都是从不同岗位上转行过来的,有的还一身兼多职,受自身专业条件的限制,以及个人修养和职业道德等方面因素的影响,导致从事招标工作的人员业务能力和素质参差不齐。面对错综复杂的、形形色色的供应商,复杂的外部环境,在实际工作中往往出现为了个人的利益或者小集体的利益发生违规操作的现象,给国家和单位造成不应有的损失。

(四)高校招标采购廉政风险防控监督工作流于形式

高校招标采购风险防控监督体系不健全、不完善,审计部门、纪检监察部门没有针对招标采购工作的具体监督措施,校务公开工作做的不够彻底,廉政风险防控因素没有在招标采购制度中有效体现,没有在招标采购活动的具体业务中有效发挥,招标采购廉政风险防控监督工作流于形式,从而导致监督的缺位。针对以上实际工作中存在的现象,项目组通过对高校招标采购全过程的分析,从中找出各环节可能存在的诱发风险的不利因素。结合国家、省、市以及上级主管部门的相关政策、制度和规定,探索在招标采购过程中风险防控的切实可行路径,为规范权力监督和制约提供良好的体制保证。这可以在一定程度上提升高校经济管理水平,提高单位资金的使用效益。

三、高校招标采购风险防控对策

(一)强化招标采购风险防控意识

招标采购风险防控是一项系统性工程,是维护招标采购当事人合法权益,构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的招标采购工作机制,是使招标采购工作在“阳光下”运行的重要保障。强化风险防控意识要分三个层次进行,首先是强化单位领导层的意识,单位领导层应将招标采购风险防控工作给予高度重视,领导层往往具有重要的决策权,也是不法供应商寻租的主要对象。因此,领导层应首先做到对招标采购工作的敏感事项不插手、不暗示、不关照,不给某些人设租、寻租创造条件,为基层工作人员树立榜样;其次是强化单位审计、纪检监察部门的意识,明确招标采购工作各环节存在的风险点,对风险点做到督查到位,执纪问责到位;最后是强化工作人员的意识,通过开展警示教育、廉政谈话的形式提高工作人员的廉政风险防范意识。

(二)建立高校招标采购各环节风险防控机制

以规章制度来约束人性和权力,加强招标采购工作程序化、规范化、透明化,形成有效制衡的招标采购内控机制。具体包括:

第一,采购预算编制科学合理。项目申请部门预算编制应科学合理,编制前需进行充分的市场调查,详细了解产品的市场价格和质量,力求准确,不能以概算代替预算,要“应编尽编”,做到“无预算不采购”。不得超标准采购和重复配置,本着勤俭节约、物有所值的原则编制采购预算。

第二,明晰采购主体责任,采购人需对采购执行结果负责;严格依法采购,遵照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例和相关规章制度的规定开展政府采购活动,落实采购主体的相关职责。采购人不得违反规定以任何方式和理由指定或变相指定货物的品牌、服务的供应商、工程的施工方。对达到公开招标数额标准以上的采购项目,应当公开招标。

第三,规范采购需求,采购人要编制好采购需求,对采购项目完成的时间、技术参数、服务等要求充分考虑,并对采购文件承担法律责任。

第四,强化招标采购内部流程控制。明确招标采购工作负责部门、资产管理部门、财务部门、审计部门、业务相关部门在采购活动中的岗位责任,分别设置项目需求确认、项目组织评审、项目合同签订、项目验收等不相容岗位,杜绝权利滥用。

第五,加强招标采购档案资料保管。在组织实施招标采购项目活动中形成的原始文件材料,主要包括文字材料,如招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等。同时对采购业务中形成的相关资料如:图纸、影像、光盘等不同媒质载体的记录正本也要进行妥善保管,以备查阅。

第六,加强合同管理。采购人应当在规定的时间内签订采购合同,不得向供应商提出超出采购文件以外的任何要求作为签订合同的附加条件,不得与中标单位签订违背采购文件以及有损单位利益的协议和附加条款。

第七,加强项目验收环节的管理。采购人应当重视采购合同的履约验收,履约验收是保证采购项目品质的最后一道关卡。《政府采购法》及其实施条例明确规定,采购人或采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行实质性验收。当涉及政府向社会公众提供公共服务的,验收时应当邀请服务对象参与并出具意见,验收结果应当向社会公告。因此,单位应该按照合同约定进行采购项目履约验收,启动资产、财务、审计、纪检、专家及用户单位等部门参与联合验收,严禁出现所采购的产品以次充好、偷梁换柱等现象的发生。第八,加强采购信息公开的管理。采购文件、采购公告、中标、成交结果公告、以及更正事项、采购合同等采购信息的发布,应在对外公开的网站上进行发布,同时还要规范发布信息的时限,明确信息内容,增强招标采购公开的透明度,避免“暗箱操作”,使招标采购工作在“阳光”下运行。

(三)加大招标采购工作人员素质的教育培养力度

从事高校招标采购工作的人员要面对不同的需求主体,既要满足具体使用者的使用要求,又要符合招标采购方面的各项规章制度,还要面对诸多供应商的各种利益述求和诱惑,如何准确把握政策、高效率高效益地利用好资金,如何处理好廉政风险,是从事这项工作的人员亟需思考的问题。而风险产生的一个主要原因是从事该项工作的人员素质低下,因此,要想降低风险,就要从加强人员队伍建设开始,从提高工作人员的素质开始。具体包括政治素质、业务能力、职业道德等。首先要加强政治理论学习,引导工作人员树立正确的人生观和价值观。其次要加强业务知识的学习,不断提高招标采购人员的专业化水平。最后,就是加强招标采购人员的职业道德的提升,从职业理想、信念、态度、品质、责任、良心等诸多方面进行培养和教育。

(四)建立常态化的监督管理机制及问责机制

发挥高校内部审计、纪检监察部门的监督作用,实施有效的问责追责机制,明确有多大的“权”就担多大的“责”,增强招标采购相关人员的责任意识,营造阳光行权,规范用权的工作氛围。对照招标采购法律、法规、规章及制度规定,对招标采购各流程、环节、岗位存在的风险点进行梳理,划分风险等级,建立风险防控管理台帐。加大采购信息公开力度,以公开促监督,以监督促规范。根据招标采购业务流程及职责权限,实行岗位分离,建立相互制衡的监督机制。对关键岗位进行重点监督和定期轮岗,对重要环节由两人以上共同办理。从而杜绝寻租腐败的发生,以常态化的监督和问责为实现采购目标和实现物有所值提供制度保障。

[参考文献]

[1]张国兵.廉政风险防控视角下的高校廉政制度建设[J].北京工业大学学报,2013,(12).

[2]鬫风.浅谈高校实施政府采购存在的问题及对策[J].经济师,2010,(6).

[3]蒋先映.对事业单位财务风险成因及其防范的探讨[J].财会学习,2016,(10).

作者:李秀英 单位:哈尔滨学院

济南职业学院学报责任编辑:张雨    阅读:人次