农村幼儿园布局调整原则范文

《济南大学学报》2017年第3期

［摘要］我国幼儿教育在获得长足发展的同时，依然面临着突出的供需矛盾，特别是农村幼儿教育，更需要通过布局调整获取发展动力。只有重视农村幼儿园布局调整的目标引领，倡导公平理念，落实系统理念，强化效益理念，建立科学的指标体系，在覆盖半径指标、设施配置指标和规模定额指标等层面提出基本要求，才能有效促进我国农村幼儿教育持续健康发展。

［关键词］农村幼儿园；布局调整；核心理念；指标

幼儿教育是我国国民教育体系的重要组成部分，但是作为教育发展中的“弱势领域”，面临着学位供给与就学需求的主要矛盾，而且各种次要矛盾错综交织。幼儿园布局调整如何看待这些挑战并化为机遇，需要坚持哪些核心理念进而达成价值共识，以哪些指标来衡量布局的合理性，等等，这些基本问题都需要得到回应。结合对农村幼儿园布局的调研，课题组希望通过问题导向的理论思考，为我国幼儿教育提供“顶层设计”咨询，为农村幼儿园布局调整提供参考。

一、农村幼儿园发展亟须调整布局

对于我国幼儿教育发展而言，布局规划结构具有十分重要的现实意义。作为幼儿教育资源重新分配的公共决策，幼儿园布局调整的实质在于以资源的动态配置有效引领幼儿教育事业发展。如何扩大资源总量，激活资源存量，有效满足农村幼儿接受教育的需求，是我国幼儿教育发展相当长时期的中心任务。

（一）农村幼儿园布局具有重要战略意义和价值

幼儿园是城乡公共服务设施体系中重要的组成部分，是服务城镇最基层的社区级服务单元。教育事业的发展关系到国家的未来，幼儿教育作为整个教育体系的基础阶段，是一个人最重要的启蒙阶段。良好的幼儿教育环境深刻地影响着儿童身心健康发展。我国农村人口众多，农村幼儿园的布局对于我国民生的改善和保障、人才强国战略的落实，以及和谐社会的建设具有十分重要的意义和价值。首先，幼儿园布局关乎民生的改善与保障。国家在《关于当前发展学前教育的若干意见》中强调，学前教育是改善和保障民生的重要内容，并对今后十年的幼儿教育发展的重要任务和重点进行了明确，要求各地积极配合，落实相关资金和项目，不断扩大幼儿教育公共资源，满足人民群众对优质幼儿教育的需求，并构建覆盖城乡、布局合理的幼儿教育公共服务体系。由此可见，农村幼儿园布局的优化是我国相当长一段时期幼儿教育工作发展的重点。其次，农村幼儿园布局关乎人才强国战略的落实。我国具有优良的重教传统，各级各类教育的均衡协调发展是人才强国战略得以实现的坚实基础。然而，幼儿教育事业“边缘化”的事实引起了国家和社会的广泛关注。幼儿教育发展中存在着城乡之间、区域之间和园际之间失衡的现象。实践中“入园难、入园贵”的压力倒逼着本轮幼儿教育发展的推进。经过多年“问题倒逼式”的实践探索，幼儿教育价值也被人们重新认识。农村幼儿园作为我国幼儿教育的组成部分，长期徘徊在边缘地带，更需要人们给予更多的关注和支持。最后，农村幼儿园布局关乎和谐社会的建设。党的十八大报告强调指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医……推动建设和谐社会。”农村儿童是每一个家庭的未来，也是国家将来的建设者和接班人，农村人口受教育程度和水平掣肘我国经济社会发展。良好的教育有利于提高人口素质，促进社会进步。因此，幼儿教育的基础性功能和地位不可小觑。

（二）农村幼儿教育发展需要研究

幼儿园布局新动向虽然我国幼儿教育发展情况不断改善，但是由于各种历史原因，格局依旧失衡，并出现了一些新问题。总体来看，幼儿教育供求矛盾将长期存在，农村幼儿园布局仍面临挑战，农村幼儿园收支失衡、教育人员缺乏编制、教育教学质量不高等问题不可能在短时期内得到解决，同时，我国社会转型时期的农村幼儿教育发展出现了新的问题与困境。第一，对总体规划缺乏充分考虑。大体来讲，不少农村地区已经形成了以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规相结合的发展格局。但调研发现，不少地方新建的公办园部分闲置。不少乡镇在民办园已经饱和的区域依然新建公办园，初衷竟然是完成“一镇一园”的建设任务。这表明当地教育规划布局缺乏整体的考量。如果背离区域教育协调发展的理念，大规模兴建公办幼儿园，难免造成公共资源浪费。第二，对生源供给缺乏精准把握。生源供给的变动深刻地影响着农村幼儿园实际布局，当前幼儿家长的入园意愿千差万别。例如，在新农村建设和城镇化进程中，流动人口增多，常住人口变化大，各种人群对幼儿入园产生高期待。其中，“80后”、“90后”农村父母大多是新生代农民工，他们对子女教育有极高诉求，其诉求强度不仅超过父辈，而且超过同龄的“80后”“90后”城市父母。［1］但是，新生代居民尤其是农民工总是处于“流动状态”，其入园意愿具有极大的随意性。这些都是影响城镇教育需求和幼儿园布局的前提性因素。对生源情况把握不准确，必然会导致幼儿园布局的失策。第三，对师资队伍缺乏有效建设。幼儿园布局与幼儿教师队伍建设密切相关。当前我国幼儿教育师资总量不足，质量不高，有编制教师少，年龄两极化，学历水平低（教师资格获得率低），由于“初始分配”失衡（资源在各级各类教育中分配不当），幼儿教师待遇偏低仅仅通过幼儿园层面是无法解决的。个中原因复杂，某些具体政策，如业绩优秀者奖励进城政策，使农村幼儿园甚至陷入“二次抽离”、“成熟即走”的师资培养“恶性循环”。幼儿教师若是得不到应有的尊重，幼儿园的教师队伍建设必然落后，最终制约幼儿园的合理布局。

二、农村幼儿园布局调整的原则

作为公共服务领域的一部分，农村幼儿园布局需要理性对待布局调整中的经济动因、社会动因和教育动因，努力使幼儿教育资源效用最大化。

（一）教育公平原则

公平是我国构建和谐社会的基本内涵，是公民制定规则权利和在规则面前的平等，包括参与社会生活机会、过程和结果分配的正义。与此相关，评价一个国家的教育，不仅要看它培养了多少优秀人才，还要看它是否有助于社会公平。［2］因为，教育是阶层或阶级再生产的主要社会机制，如果教育有违公平原则，势必会对社会稳定产生负面影响。幼儿教育公平是教育公平的起点，没有幼儿教育公平，教育公平就大打折扣。习前不久指出：“扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”［3］幼儿园布局调整是一个牵涉亿万人受教育权的根本问题，在保障公平基础上提高效率是基础教育的核心理念。政策倾斜至少体现在三个层面。第一，在各级各类教育资源配置中，首先向幼儿教育倾斜；第二，在城乡幼儿教育关系中，资源优先向农村倾斜；第三，在公办民办教育关系处理中，通过购买服务、业务指导和规范管理等方式向弱势幼儿园倾斜。

（二）系统发展原则

“系统理念”的灵魂是统筹兼顾。“发展规划”作为现代国家一种战略性公共政策，是对未来基本问题的长期考量与安排，在社会各领域管理中具有重要功能。2016年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，突出了六方面的目标，其中第三和第六方面工作分别是“推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展”和“持续增进民生福祉，使全体人民共享发展成果”。在这样的时代背景下，做好农村幼儿教育规划布局，具有举足轻重的战略意义，但是同时也面临着重重困难。在城乡一体化和政府财力有限境遇中，各级财政投入尤其应向农村倾斜，体现政府责任和公益性主导，先解决“入园难”问题。作为以公益服务为己任的社会组织，幼儿园在不同处所有不同特点和要求。城市与乡村固然不同，城市与城市、乡村与乡村也有差异；而在城乡接合部更是生源复杂，具有非预期流动性的特点。国家办园宗旨、幼儿园办园理念与年轻家长需求间的矛盾始终存在。农村幼儿园布局不能简单套用城市方式，而要以“适当而有特色”方式促进农村社会现代化。“适当而有特色”就是要符合“总量适当、存量盘活、增减合理，动态高效”的原则。对于幼儿教育普及率，尤其是幼儿教育2年和3年的普及率，不能简单遵循城市要求，甚至不能简单追求高入园率。农村幼儿园运作方式不能简单照搬城市幼儿园的办学模式，农村幼儿园可以探索多种形式编班或教学，例如，复式教学把不同年龄幼儿混合组班，在农村幼儿园的组织形式中，应是可供选择的重要选项。

（三）强化效益原则效益原则

在生产领域体现为以尽可能少的耗费争取尽可能多的效用，在教育领域则表征着以师生尤其是学生发展为核心的价值。幼儿园布局中也同样不可忽视效益的问题，必须要满足各个利益主体的效益诉求，幼儿/家庭、国家/政府、幼儿园/教师、社会是四个独立而有相互倚赖的“利益主体”。各利益主体的诉求呈现出经济效益、社会效益和教育效益等不同的样态，既有群体特征又有个别差异，在通常或可“借渡”情形下，无论是哪一方利益主体对幼儿园的人力、物力、财力的投入都需要尽可能地得到充分的考虑和照顾。唯有如此，幼儿园才会得到更多的支持，办园的水平才会提高，幼儿园的布局才会更加合理，对幼儿园的发展才会更加有利。就教育经费而言，教育支出是政府财政的重要内容，应当占有适当比重。但是，有价值资源总是有限的，任何事业推动都要耗费资源，都要有效益考量；所差异者，只不过是效益考量侧重点有所不同而已。在以“生师比”为基础的投入体制下扩大规模是提高效益的通常选择，但是成本与规模并非永远的正比关系。当然，一所幼儿园多大规模合适，需要多少教职工，并非运用生师比或幼儿园规模就能简单确定，具体指标需要有人员编制保证和计算方法改进的配套。国外有研究表明，生均经费与学校规模间存在“倒U形”关系：即起初生均经费会因规模变大而下降，但当规模超过某限度时生均经费即效益会不升反降。［4］一般认为，重视办学经济效益的倾向于大规模，重视社会效益的倾向于小规模，重视教育效益的倾向于适宜规模。［5］因此，幼儿园布局调整需要在关注“总成本收益”前提下，统筹所有利益主体的成本收益，避免成本的“转嫁”和利益的“恶性”争夺，逐渐降低幼儿家长的就学成本（包括经济、时间成本和安全风险等），切实提升教育资源利用的效益。

三、农村幼儿园布局调整的基本路径

《教育改革和发展规划纲要》指出，我国幼儿教育改革的目标是构建覆盖城乡、普惠均等的服务体系。《加快中西部教育发展行动计划2016-2020》强调，各地要根据人口规模及分布情况，完善县、乡、村三级学前教育网络，合理规划农村公办幼儿园布局。幼儿园布局调整的实质，就是在特定时空背景下，使各种价值的兼容兼顾，在动态平衡中实现某种“基本标准”。不仅要寻求最优空间布局，还要寻求最优价值布局；不仅要面临当前布局与未来布局的协调，还要面临经济效用、社会效用和教育效用的协调。［6］为了提高公共服务设施的布局合理性、服务公平性、空间可达性，满足农村城镇建设和居民需求，本研究对幼儿园布局调整提出三点基本实践路径，以期对实践有所参考。

（一）规划先行：依据服务人口覆盖半径拟定蓝图

“凡事预则立，不预则废”，对于农村幼儿园布局而言，先期的规划必不可少。依据服务人口覆盖半径来调整农村幼儿园的布局是发展农村幼儿园教育事业、落实国家幼儿教育政策不可或缺的环节。规划中应该予以考虑办园主体、地理环境、园所位置、办园规模、服务半径、背景条件等等多种因素，其中，服务人口覆盖半径是首要考虑因素。任何一项公共服务，都要考虑覆盖一定人口数量，有一定服务半径，其中服务人口数量是本质所在，服务空间是其形式表征。“覆盖半径指标”需要考量物理距离与时间距离，以此为基础来确定合理的幼儿园数量，以期实现“就近入学”。人口密度越大，服务的空间越小；幼儿园数量过少，服务半径相应变大。近年来，在各级规划中，大多要求若干人口或行政区设立一所公办园。由于城乡交通状况不同，城市常用时间距离表征服务人口和半径，农村则常用空间距离来度量。可以设想，将来“校车”可能是“中心幼儿园”交通的普遍选项。根据相关研究，路途交通时间对学生健康、学业成绩的影响呈现“斜S形曲线”的变化规律：交通时间较短，影响不敏感；达到一定数值后，不利影响陡升。路途时间过长，不仅令人疲惫，安全风险加大，而且挤压孩子学习、游戏、休息以及与同伴、师长的交往。在多数情形下，空间、时间和人数是可以互换或“折算”的。参考义务教育阶段相关研究，我们认为，中国幅员广大，各地地理环境和交通状况差异极大，如果以当地居民步行（包括大众的常规交通工具）为标准，那么，农村家长送孩子去幼儿园的单程时间应以20分钟以内较为合理。在农村幼儿园布局调整中，主管部门应将关注点从规模效益转移到质量与公平上来，做好先期规划，优先保证幼儿受教育权利和就近入园。特别是民办幼儿园的批准设立，主管部门不仅需要开展前期调研和审核，更需要从区域内幼儿园的整体布局出发，圈定幼儿园的服务人口覆盖半径，指导幼儿园址的最终选定。

（二）资源统筹：依托功能辐射区间配置设施设备

幼儿教育履行公共服务需要一定的自然物质载体，这些自然物质载体常常被人简化为“硬件配置”、“设施配置”或“设施设备的配置”。对新建幼儿园来说，选址是其首要问题；对于已定园址的老幼儿园来说，更多的是扩建和园内设施调整。合理的资源统筹能够保障农村幼儿园布局的科学性和可接受性。幼儿园功能发挥越好，辐射和服务的空间范围越大。因此，良好的资源统筹会为农村幼儿园作用的发挥奠定坚实的基础。幼儿园的规划要根据国家基本建设的政策法规，结合实际条件，在专家指导下深入调查研究，提出远景和近期规划，在规划指导下列排“功能区”或“功能设施”，如各类用房、室外游戏场所，根据各功能区需要设计园内大型设施的布局；组织各具体教学建筑和道路的施工，进一步安排树木花草的种植……所有这些设施设备都要符合“适度、实用、适用”的原则，有利于师生健康，方便教学和生活。建筑是幼儿园内部布局核心，也在社区整体的功能布局中有重要的影响地位。一方面，幼儿园本身有其完整的功能系统，要求设置在交通方便、环境安静的处所；另一方面，由于其噪声影响周围安静，因此，幼儿园与居民住宅要既相对分隔又互相融合。应当说明的是，功能设施和设备的配置，主要涉及活动室、寝室、卫生间、衣帽储藏间、音体活动室、医务保健室、隔离室、晨检室、厨房消毒间、洗衣房等。对此，常常有各种基本要求，如“幼儿园设计规范”等，可通过统一的指标体系进行度量，容易做到标准化。2010年国家发改委和住建部了《幼儿园建设标准》，各地在幼儿园布局工作中需要重视推进标准化建设，规范幼儿园硬件配置，并按照统一标准来推进幼儿园的布局与建设。与此同时，还要具有“物质文化”视野，使幼儿园设施配置富有一定的文化品位，做到文化建设与幼儿园建设同步并进。特别是农村幼儿园示范园的建设更能够为农村幼儿园布局拨开迷雾，打开局面。

（三）规模定额：依靠幼儿园适度班级容量实现公平效率

农村幼儿园布局结构调整最终追求的目标在于实现教育公平与效率的兼顾。幼儿园班级规模定额意味着教师配备的达标与合理师生比的确定，由此可以充分保障幼儿享有受教育的权利，实现幼儿的和谐发展。规模定额指标可分解为幼儿园规模与班级员额，此二者对教育、经济和社会效用有不同影响。幼儿园规模的影响，主要表现为幼儿参与度、人员归属感和人际关系亲密度等方面的变化；班级员额的影响，主要表现为教师可采用教学方式、师幼互动、班级管理效能等方面的变化。一般情形下，就教育效用而言，较小规模的幼儿园和班级，有利于促进教育公平、因材施教改善游戏和教学。就经济效用而言，成本与幼儿园规模呈“倒U型”的关系。有研究表明，班级教学效果随人数增加而降低，15人左右为效果峰值。就社会效用而言，小规模幼儿园和班级有利于不同背景幼儿的融合，容易构建和谐的人际关系，形成稳定的幼儿园文化。

农村幼儿园布局必须要考虑其规模问题，采用“适宜规模”原则，即幼儿园教育、经济和社会三方面效用的兼容兼顾、多元调适和动态整合。小班额和中小规模幼儿园代表了世界幼教发展的趋势。目前，我国各级教育的平均班额，高于世界平均水平尤其是远远高于发达国家水平。幼儿教育工作者普遍认为，与中小学相比，中小幼儿园小班额更为适宜；而“做大做强”，作为一种管理者偏好，需要有所分析。在我们看来，“做强”通常是需要的，“做大”则不一定，并且“做大”也不等于“做强”了。盲目追求“做大”办园和扩班，不仅会造成幼儿就近入园困难，也带来诸多隐忧，不利于给予幼儿足够的成长空间和及时的安全保护。中小规模和小班额有利于融洽师生关系，有利于提高幼儿参与度和教学质量，对减少教育不公和强化幼儿园与家庭联系的意义非同小可。

参考文献：

［1］田慧生，吴霓.农民工子女教育问题研究［M］.北京：教育科学出版社，2010.1.

［2］周远清.先导•悄然兴起•灵魂［J］.重庆高教研究，2015，（1）.

［3］给“国培计划（2014）”北京师范大学贵州研修班参训教师的回信［EB/OL］.

［5］傅维利，刘伟.学校规模调控的依据与改进对策［J］.教育研究，2013，（1）.

［6］王丽娜.城市幼儿园布局规划研究［D］.成都：西南交通大学，2014.29—30.

［7］赵丹，等.农村学校撤并对学生上学距离的影响——基于GIS和OrdinalLogit模型的分析［J］.教育学报，2012，（3）.

作者：李彬彬；葛文怡；吴玲