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中美立法程序比较研究

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《湖北成人教育学院学报》2015年第二期

一、中美提出立法议案之比较

议会和代表机关的主要职能是制定、修改和废止法律,因此,议员或者代表作为代议制国家代议机关的组成人员,便合理的成为立法提案主体。美国采用的是议员行使立法提案权,美国的宪法规定了只有参众两院的议员有权向国会提出立法议案,其他机关和人员均无权直接提出立法议案。在我国,《立法法》沿袭1982年《全国人大组织法》的规定,确定了全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、1个代表团、30名以上的全国人大代表联名上述主体有权向全国人大提出议案,而向全国人大常委会提出议案的主体是:全国人大各专门委员会、全国人大常务委员会委员长会议、国务院、中央军委、最高法、最高检、10名人大代表以上的联名。从中美比较看来,由于政治制度的不同以及历史因素的影响,可以说美国主体以议会为头,中国以人大为头兼具了行政机关、军事机关、司法机关以及监察机关。尽管如此的多元以及不同,但明显两个国家的政府以及政府首脑所行使的立法提案权,还是起到了重大作用以及占到了支配地位。且在主体行使权力的要求上,中美均对主体规定了限制性条件(差别甚微,于此不赘)。这些限定条件不仅对享有立法权力的立法机关和立法人员起到了制约作用,而且也保障了立法提案主体民主参加立法活动和依法行使权力。

二、审议提案之比较

(一)审议提案之主体提案所附带列入议程的法律草案是审议机关对提案主要内容审查和辩论的对象。审议的质量反映了民主的质量、未来成文法的质量以及即将出台之法律对社会产生的预期效果。可以说,审议直接关系到法律能否生效。作为民主宪政的重大体现,审议提案的程序居于立法程序中承上启下的轴承地位,既体现了少部分意志通过协商、辩论、冲突、妥协成为共同意志的过程,又决定了最终法最后终局的社会效果。美国将这一任务交给议会及其代表机关体现了资本主义社会的所谓“民主宪政”,而我国通过各种会议交给人大及其常委会和主席团各代表团,充分了体现了我国的民主集中制。

(二)审议提案之客体审议提案会议审议的客体,即审议的文本,美国采用通告及解释程序、评论程序等非正式程序、以及听证的正式程序和协商程序对文本进行审议,文本经过议会协商审议,议员的提案只作为基础草案供讨论参考。而我国对此尚无明确的规定,这也是我国立法程序上的一个空缺,需要改进的地方,在实际操作中会产生草案适法瑕疵或者建设性不强等问题,对审议机关的工作效率和最后法案的出台产生影响。

(三)审议的方式步骤而对于立法程序中最重要环节的程序,即审议方式以及时间规则,中美议会(人民代表大会)审议法律草案的基本方式不外乎为公开和秘密两种。公开审议准许了社会公民,即非立法主体的成员旁听,而秘密的审议方式,是由法定秘密方式(通常涉及军事、外贸等主权方面问题)或者由十分之一的与会代表提出秘密审议提议,经主持人同意而变为秘密审议形式的提议秘密方式组成。从世界范围内的现代立法制度看,这两种方式较为完备的涵盖了审议方式所必须涉及的范围,且在世界范围内各国也提倡了公开为主,以较为严苛的相关法律规定对秘密审议的两种方式进行了限制,一定程度上还是保障了所有公民的知情权,反映了法制建设达到的一定高度。在公开审议制度方面,美国在除可能泄露机密、危害国家安全的议案之外,一般情况下立法听证皆采取公开的形式。正式听证程序在美国又被称为“审判式听证程序”,其显著特点在于它是“准司法化”程序,即行政机关仿造法院的审判程序进行提交证据和询问证人的听证程序。所以,证据听证是正式听证程序的核心。除正式听证程序之外,还有非正式听证程序,非正式听证程序的不同在于,该程序中的资料仅供行政机关参考,行政机关享有自由裁量的权力。因而,非正式程序形式更为灵活。在我国,会议审议是审议方式的最主要方式,而会议形式也是多元化的:作为人大审议方式的代表团审议,具有专业技术的有关专门委员会审议,统筹全局的法律委员会审议,分组会议审议、联组会议审议以及准联组会议审议的灵活使用。当然与美国正式非正式之分类似的,我国除立法主体组成人员以举行会议方式进行的正式审议外,也有许多非正式审议方式,常见的审议方式还有调查、征求意见以及专题座谈等。在与美国在审议方式的比较上,我国多元化趋势较为明显,灵活适用的特点突出,但不得不提的是,在效力以及成果上,还需完善。

(四)审议会议通过的效率探讨从立法实践出发,草案能否在坚持民主审议的原则上被及时通过,以实现立法效率,取决于利益团体以及各政治势力(尤其是各政治党派)在立法机关的结构对比,以及依赖于立法机关成员是否具备一定的运用程序的专业法律素养。中美政治制度的不同决定了中美在立法实践的效率上的有所不同,我国中国共产党的执政党地位以及政治协商制度,保障了我国在通过立法程序保障绝大多数人的利益,上升为国家意志的途径上比美国较为顺利,因不存在多党轮流执政以及各党派之间的竞争关系,我国立法机关在利益上的直接冲突,不如美国国会党派冲突那么明显和繁多。但是,在立法机关组成人员的专业素养上看,还需进一步改进和提高。

三、表决法律草案和通过

(一)表决程序美国作为两院制国家,其普通表决程序采用的两院往返表决步骤,但我国就没有此种方式,且我国因人口众多,也没有全民公决这一特别程序。审视中国的基本国情,全民公决这种特殊的方式仅仅只能存在于人口较少、公民参政程度极高的国家,如英美这些国家也很难做到法律草案的全民公决。全民公决毫无疑问的是以牺牲效率而换来的民主,在亟待解决法制建设问题的中国,显然还不能采用这一方式。并且我国不采用两院往返的方式,是由于我国不是两院制的政治制度,立法主体并不严格的被划分为多阵营,自然也就不存在阵营中的冲突,也就不需要居中调停协商。

(二)表决方式在表决方式上,中美并无太大差异,无非公开表决和秘密表决的两种方式。当然从历史发展潮流上看,各国均从秘密表决逐渐走向公开表决。在我国,在表决方式的法定上是有待完善的,我国的《宪法》、《立法法》、《全国人大组织法》以及《地方组织法》对表决方式规定较为宽泛,不够具体明确。

四、中美两国公布法律之比较

(一)公布主体美国采用国家元首公布法,这一公布方法也使得总统享有了否决权,即总统有权拒绝公布。我国宪法规定,凡全国人大及其常委会所表决通过的法律,一律由国家主席公布,但是中美并不是意义相同的元首公布方式,由于我国并不是三权分立的资本主义国家,我国国家主席的公布权并不享有否决权,并无实质意义上的行政制约,仅仅是通过国家主席公布来彰显国家法律权威的作用。

(二)公布期限、文字、方式以及生效期限我国对上述问题均无明确规定,仅仅对公布方式采用了主席令的方式,对生效期限虽无明确规定,但在立法实践中一般根据实际需要来决定,这一定程度上发挥了立法效率,遵从了立法习惯,但一定程度上造成了司法实践上的一些纰漏。立法也应事无巨细,对此的明确规定也应早日写进宪法和立法法。

五、结束语

我国立法程序存在问题的原因是多方面的,问题的解决不可能一蹴而就。虽然,立法程序需要考虑各国具体国情,然而借鉴其他发达国家的成功经验对完善我国立法程序仍是有益的。通过综合比较立法程序利弊得失,完善立法程序,扩大公民参与,建立有效的利益表达机制,才能使立法在经济、政治以及法制建设领域带来更大效益。十八届四中全会的召开,《立法法》修正案的成功通过都预示着我国法治建设的美好明天。

作者:田小满单位:华东政法大学法律学院

湖北成人教育学院学报责任编辑:杨雪    阅读:人次