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教学改革主体性参与结构探讨

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《广州职业教育论坛杂志》2014年第三期

一、教学改革主体参与情况分析

由教师、学生、用人单位等利益相关者结成的网络形成了教学改革存在的特定情境,这些群体的需求是否得到满足以及实现的程度既是评价改革效率与效果的核心维度,同时也是教学改革机制的决定性因素。每一个群体对教学改革有特定的角色立场、价值标准与行为风格,教学改革的规则是相关群体交互影响生成的结果,不同的结构带来不同的规则,不同规则对应不同的教学改革形态。利益相关者理论是对传统公司治理理论的发展,引导人们从更宽的视角去考察公司究竟为谁而存在的问题,其理论和方法对认识公司治理以外的问题同样具有重要意义。权力/利益矩阵是研究利益相关者结构的一种方法,这种方法根据利益相关者与其持有权力大小的关系,以及从何种程度上表现出对战略选择的兴趣,对利益相关者进行分类。笔者采用专家意见法对教学改革涉及的教师、学生、用人单位、学校行政管理者、政府机构、学生家长、社区等利益相关者所持有的权力和关注的利益进行区分,得到结果如表1所示。根据表1绘制利益相关者权力/利益定点图,如图1所示。为进一步了解不同阶段主要利益相关者对项目的影响作用及互动关系,将教学改革不同阶段与利益相关者的参与进行匹配,得到图2和表2。从图1可以看出,教师(C)、政府主管机构(D)和学校行政管理者(E)处于高位,即在教学改革中拥有的权力和利益更大,学生(A)和家长(F)处于中间位置,用人单位(B)和社区(G)则处于低位,即在教学改革中没有多少权力和利益关注。图2中,实线箭头表示对应利益相关者有正式参与决策的方式,参与者的选择对决策结果有直接影响,虚线箭头表示对应利益相关者没有正式参与决策的方式,对决策结果仅有间接的影响。从图2中箭头分布情况可以发现,研究、测试与推广三个阶段受到更多关注,启动和评估阶段获得的关注度比较低;教师和学校行政管理者是教学改革项目的主要影响力量,政府主管机构、学生、家长、用人单位和社区仅仅是间接参与;新教学改革项目主要是由教师、学校行政管理者和政府主管机构启动的,教育服务需求方参与不足;教学改革效果评估只有三条虚箭头是因为评估主体不明确,学校行政管理者是组织方但不是评估主体,家长和学生虽有评估需求但对评估决策却没有直接参与渠道。总而言之,目前教学改革主体性参与结构是失衡的。一是参与主体以教育服务供给方为主,需求方参与不足;二是各方关注点集中在教学改革的中间过程,决策起点与决策绩效并未得到应有的重视。

二、教学改革主体性参与缺位带来的问题

(一)教学改革的无序化教育服务供求规律是教学改革发展规划的基本依据,在来自需求方的声音被忽视的情况下,教学改革的任何规划不过是自以为是的产物。上述教学改革利益相关者权力/利益矩阵分析表明,当前的教学改革启动及设计环节主要是受行政力量的影响,作为教育服务需求代表的学生、家长、用人单位等介入的程度并不深,这就造成了规划与客观需求的冲突。基本秩序的失位进而带来教学改革运行的系列无序化问题。在教学改革业务流程方面,因为缺少需求一端主体性的参与,评价和反馈环节成为影响教学改革质量的短板。一些被个别领导青睐的教改项目未经科学论证评价便被大范围推广,更多的教学改革项目则在完成研究阶段后就被束之高阁,没有同教学实践形成良性的互动。在教学改革的内容方面,通过归纳近年教改项目主题可以发现,关于专业性人才培养基本科学规律的研究不足10%,大多数教改项目将注意力放在塑造所谓的新模式、新机制,而教学实践真正需要的是用科学方法提升质量。教学改革的逻辑起点是需求,而不是盲目求新,在主体性参与结构失衡的格局下,有序的逻辑已经难以建立,因为无序成为既得利益者的保护伞。

(二)资源配置的禁锢化对教育资源的利用大致有两种模式,一种是消耗型的模式,另外一种是发展型的模式。消耗型的模式以行政力量为主导,教育资源投入及运营处于相对封闭的财政预算体系之内,重投入而轻产出。发展型的模式以教育供求联盟为主导,将教育资源投入及运营融入社会资本体系之内,在重视资源投入的同时,关注教育资源的资本化。发展型的教育资源利用模式因其能在教育供求各方之间形成良性的利益交互机制,能够为教育发展创造可持续的资源供给保障,已经成为现代教育发展的必然选择。诞生于计划经济体制下的教育资源配给模式并没有顺应社会发展的及时调整,政府负责拨款,学校负责花钱,资金管理严格执行政府财政预算管理的套路,教育资源的运行被禁锢于行政框架下的封闭体系。社会资源难以进入,学校资源难以流出,进而造成各方都缺少发展的积极性。在如此自成逻辑的封闭结构之下,行政力量逐渐占据了主导,其他主体更难获得进入的机会,并造成教学改革陷入路径依赖的困境。

(三)知识观念的扭曲化行政机构在教学改革中本应扮演着监管和服务的角色,如今反倒成为主体力量,学生、家长、用人单位等利益相关者则被置于体系之外。这种失衡的主体结构致使教学改革难以建立自我认知,对因何而存在与为何而存在的基本问题难以建立清晰的解释框架,如此则造成对知识、教师、道德等教育基本元素价值判断标准的扭曲。大学的发展历史表明,知识观是教育制度构建的重要影响因素,知识材料处于任何高等教育系统的目的和实质的核心。教育是知识创造与传播的阵地,教学改革对知识创造与传播体系的建构具有重要影响,甚至可以将其理解为该体系的缔造者。但在主体性参与严重失衡的情况下,知识创造与转化体系同社会发展体系的联系受到严重限制。譬如,国内部分发达地区服务业对区域经济增长的贡献率在“十一五”时期就超过了40%,这些地区高职院的专业设置中属于现代服务业范畴的将近90%。现代服务业是知识密集型行业,对人才的需求亦有自身规律,但学校的教学改革却依然囿于工业经济社会所强调的岗位导向。育民族之根、养民族之魂是教育的使命,如果知识创造与传播机制存在如此严重的问题,教育的使命当如何实现!

三、主体性参与的制度约束

关于教育法规方面的研究将制约主体性参与的因素归结为高校的治理机制,并寄希望于通过对《高等教育法》的修订去理顺高校同政府关系,约束行政权力,明确高校自主办学地位,建立现代大学制度。然而,自1999年《高等教育法》实施以来,高校行政权力集中程度日益加剧的情况足以表明原来封闭的教育体系是缺少自我革新的动力和能力的。反思发达国家现代大学制度形成的过程即可发现,现代大学制度不是某种强势力量建立起来的,而是在诸多社会力量的博弈格局中自发形成的。国内部分实施理事会制度的高校难逃行政权力集中困扰的现实业已证明,仿效西方发达国家高等学校的理事会或董事会制度,能够落到纸面却难以落到实处,缺少多元化参与的教育教学过程注定会被个别主导力量所绑架。教学改革的基础是资源配置结构与交易机制,财政投入为主导的资源配置结构如果没有改变,其他利益相关主体就难以获得进入高校教学改革决策体系的资格和条件,主体性参与的机制亦难以形成。高校要加强与政府、企业、行业协会等机构的协作,为人才培养和科学研究搭建开放的发展平台,这一点得到普遍的认可,也被认为是实现高校教学模式转变的重要路径。信息、人才、知识、设备、场地、服务、资金等多种价值要素的交换关系是协作的基础,这些资源要素的交换与流动如果是阻滞的,所谓的协作只能是表面文章。

现行的教育法规对高校与其他机构之间的资源交互关系有所界定,但概括起来就是:社会资源流入学校可以,学校资源向外流动是不可以的。《高等教育法》第七条规定:国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要,根据不同类型、不同层次高等学校的实际,推进高等教育体制改革和高等教育教学改革,优化高等教育结构和资源配置,提高高等教育的质量和效益;第十二条规定:国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作,实行优势互补,提高教育资源的使用效益;第六十条规定:国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。上述法律规定确立了高等学校打开门来办教育、接受社会资本参与的姿态,给众多希望借助社会协作促进教育教学改革的高校提供了行动的基本依据。《高等教育法》第三十八条规定却成了戴在高校教改头上的紧箍咒。该法条明确:高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用,高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作它用。教改活动大多涉及到对外合作,而且人才培养模式的重要突破依赖于协同化创新,资金往来及相关资源要素的交互性是一个基本特点。在规则对于教学和科学研究之外的活动并没有清晰界定的情况下,改革者背负了巨大的压力,因为稍有不慎便会被冠以国有资产流失的罪责。《事业单位国有资产管理暂行办法》第八条第四款规定事业单位负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值,按照规定及时、足额缴纳国有资产收益。但是对高校教学改革中常见的资产联合使用、共同开发过程中形成收益的管理问题,现行办法没有明确规定。更何况法律明文强调高校对资产仅有使用权。如此没有创新激励的制度带来的结果就是参与教学改革的相关主体没有动力、更没有胆量去探索,行政主导的格局自然成了合理的选择。反观历来被视为教育教学治理机制重大改革难以落到实处的尴尬,不对称的资源交互关系严重制约主体参与改革的积极性是重要原因。多年之前便有高校探索通过董事会(理事会)的设立去深化高校管理模式转变,但其效果差强人意,有些学校的董事会(理事会)甚至沦为校友会、专家团。之所以步入这种境地,是因为目前的制度框架难以催生董事会(理事会)所需要的多元主体性参与结构。所以,教学改革的突破必须要实现制度变革,而制度变革的关键在于转变原有的高校与社会之间资源交互关系,转变实现的重心则在于财产制度的改革。

四、结论与建议

通过上述对教学改革主体参与性的分析,可以得出这样的判断:高校协同创新的主体结构是失衡的。教学改革参与主体的结构是以政府主管机构和学校行政管理者为主导的,这两类主体的关注点集中在研究、测试、推广三个环节,启动和评估环节受到忽视,造成教学改革的随意性与资源运营的低效率。教学改革的深化需要多元化主体参与的决策机制,调整资源交互关系,消除外部利益相关者进入的障碍及提升其参与的积极性,是结构转换的基本路径,该路径能否贯通的制度保障体系之建立则取决于高校财产制度改革。首先是明确高校法人财产权的角色。现行教育法规只是概括性地表达了高校对国家划拨的资产享用占用权和使用权;2007年颁布实施的《物权法》虽然规定了国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产,享有占有、使用和依法处分、收益的权利,但依然没有将权利类型化。所以,通过对现行法规的修订与完善,明确高校法人财产权的具体角色,让高校在财产关系中能清晰地找到自己的坐标,是根本性的问题。

其次是厘清社会资本参与教育教学的原则、方式与渠道。除了纯粹的国有高校和纯粹的民办高校外,还有相当一部分教育教学活动是属于混合型的,特别是在微观领域,这类混合资本型的结构安排在教育教学改革中发挥着重要作用。简单将高校社会公益导向与社会资本参与对立起来是不符合教育发展规律与客观现实的。社会资本参与国有高校办学涉及到教育、财税、金融等多个方面,国家有必要协同有关各方,针对处于中间类型的教育资本形成及运行活动设计更具效率的制度体系,扭转高等教育领域资源封闭运行的格局。再次是设立高校预算管理专项法规。预算管理是高校财产管理的核心,对高校整体资产流动性及经济性具有重要影响。长期以来,国家对高校的预算管理并未考虑到高校运行的特殊性,编制、执行、控制、监督与考核等工作同一般事业单位的预算管理所遵循的制度是相同的,因此造成预算管理一般性与教育教学运行对资金使用需求特殊性之间的冲突。这种冲突不仅严重制约了教育教学改革的空间,而且造成资金使用方面的盲目与浪费。所以,有必要设立高校预算管理专项法规,通过法规建设,转变高校资金的来源结构与使用方式,盘活高校整体资产运营体系,引导教育教学改革活动从资源消耗型向资源发展型转变。

作者:谭福河吴强单位:广州番禺职业技术学院管理学院广州番禺职业技术学院学院办公室

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