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高等教育资助政策比较分析

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一、美国现行高等教育资助体系构成

(1)奖学金(Scholarship)。美国奖学金的种类很多,奖励那些学业优秀或有专长的学生。(2)助学金(Grants)。目前,美国政府直接支付给学生的助学金主要有两种:佩尔助学金(PellGrant)和弥补教育机会助学金,这两种助学金都是针对来自中低收入家庭的学生。一般由联邦政府或州政府直接拨付给大学的助学基金会,获得拨款的大学必须从学费收入中提取不少于政府拨款l/9的经费作为配套经费。此外,州政府、高校、私人组织等也会提供助学金。(3)助学贷款(Loans)。美国的助学贷款分为联邦政府贷款、州政府贷款、高校贷款和私人贷款,贷款金额差异很大,助学贷款在美国高等教育资助体系中占有重要地位。(4)工读计划(Work-study)。学校向学生提供研究助理、教学助理等工作机会,使学生可以半工半读,类似于我国的勤工助学。

二、中美高等教育资助政策比较

1.资助理念

共同点:中国和美国都认识到了人才对经济增长的重要作用,对高校家庭经济困难学生资助的直接目的是帮助其顺利完成学业。此外,这种资助还是一种面向未来的人力资源投资,资助重点也从原来的助学解困、单纯解决物质上的困难,逐步向资助育人、关爱家庭经济困难学生心理健康和文化生活发展转变。(1)中国:教育公平。我国坚持教育公平,在推进高等教育的过程中,充分尊重每一个寒门学子受教育的权利,并努力保障其享有受教育的机会,绝不让一个孩子因贫困失学。我国大学从免费到收费转变之初,学费增长很快,后趋于稳定,普通本科学费近五年基本没有变化。(2007年7月,发展改革委向社会公布中央部署高校学费标准,并规定“今后五年各级各类学校的学费、住宿费标准原则上不得高于2006年秋季相关标准”,学费大都分布在4000~6000元段),与发达国家相比维持在较低水平,且一般情况下,综合排名越前的学校学费越低。此外,我国高校资助体系中,无偿资助的助学金占了较大比例,其用意是帮助更多的家庭经济困难学生获得教育公平的权利。(2)美国:教育成本分担。20世纪70年代,美国经济学家D.约翰斯通提出的高等教育成本分担理论认为,高等教育成本无论在什么社会、体制和国家中,都必须由来自政府、家长、学生、纳税人和高等学院几方面的资源来分担。这一理念在实际中的体现之一是美国较高昂的学费和不断增长的趋势。美国大学委员会调查显示,2008年美国公立大学的学费上涨了10.5%。仅次于2007年的13%,是最近十多年上涨幅度第二高的年份;私立大学和社区大学的学费也有所提高,涨幅分别达到6%和9%。另一体现是学校综合实力越强或者专业排名越前收费越高,这种定价与毕业后个人的受益是一致的。

2.资助对象

在我国,除了部分面向全体学生的奖学金项目外,普通高等教育的资助对象仅限于家庭经济困难学生,是指本人及其家庭所能筹集到的资金,难以支付其在校学习期间的学习和生活基本费用的学生,面临突发性或临时性困难的学生也能得到资助,资助面较窄。在美国,高等教育资助对象更为广泛,符合条件的低收入家庭和中等收入家庭都能获得无偿资助,部分助学贷款项目更是面向所有信用合格的家庭。

3.资助来源

共同点:在中国和美国的资助体系中,国家、企业、学校、社会都有参与,政府都发挥了主导作用,共同为家庭经济困难学生筑起了一片蓝天。但是,不同主体在两国的资助体系中所发挥的作用和贡献程度存在较大差异。(1)政府负担责任不同。中美高等教育资助体系中都有奖学金和助学金,且都是对符合要求的学生无偿提供的。在奖助学金中,中美两国政府承担的责任大小不同。在中国,国家奖学金全部由中央政府承担;部属高校、地方高校中人口较少的少数民族家庭经济困难学生的励志奖学金和国家助学金全部由中央承担,普通地方高校由中央和地方根据各地财力及生源状况由中央和地方按比例分担,一般中央与地方分担比例为6:4或8:2。社会奖助学金作为有益补充,在各高校分布不均,综合排名差的学校获得的社会奖助学金十分有限,且不同学校和不同年份之间存在较大的变动性,没有完备可靠的统计数据。比较而言,美国政府的责任要轻许多,美国大学理事会网站发布:美国的奖助学金中,44%的资金来自联邦政府(Federal),9%来自州政府(State),33%来自各高校(Col-lege),还有10%来自私人组织(Private)。(2)商业企业的参与度不同。商业企业的参与主要体现在助学贷款中。在我国,国家助学贷款和生源地信用助学贷款占贷款总额的绝大比例,国家助学贷款是由政府主导、财政贴息、财政和高校共同给予银行一定风险补偿金,由中国银行代理,并受到严格的管理和监督。一般商业性助学贷款财政部贴息,各商业银行、信用社、等金融机构均可办理,由于种种条件的限制和信用体系建设滞后,实际上获得商业性贷款的学生很少。在美国,商业银行有较大的自主性,可以获得政府贴息和低于市场利率的合理回报,这类商业银行参与运作的贷款项目贷款对象不再仅限于家庭经济困难学生,只要符合贷款要求并通过一定资格审查的学生均可以申请,贷款的金额根据个人需要确定且金额较高。

4.资助工作运行方式

(1)资格审查。对于能否获得助学金或奖学金,中国和美国资助制度都要求进行一定的资格审查,主要是家庭经济情况的调查,资格审查是有效开展各项资助工作的基础和前提。在中国,这种资格审查通过家庭经济困难学生认定工作来实现,是一项十分复杂的制度,由生源地认定和高校认定组成,申请人的同学、所在院系教师和资助工作者都参与认定,受信用体系不够成熟、收入制度不够完善、实地考证难以进行等环境的影响,目前还存在信息不对称、道德风险易发、成本高、效率低等问题。美国对受助学生的资格审查十分细致严谨,学生和家长获得资助信息,在高中最后一年里完成联邦学生资助申请表(FreeApplicationforFederalStudentAid或FAFSA)的填写,联邦教育部或学校根据相关法律法规制定的公式及学生的申请材料核算出家庭预计支付给学生的一年的大学教育费用(ExpectedFamilyContribution或EFC),用以衡量学生家庭对高等教育费用的承担能力。学生经济情况调查能够顺利而准确地进行,一方面得益于美国成熟的收入制度、税收制度和较为完善的信用体系,根据申请者提交的家庭应交税额的年度收入报表、家庭收入报表和资产负债表,高校可以清楚地了解学生的家庭经济状况,且为确定资助的额度提供重要信息;另一方面,也离不开一大批专业资助工作者的精细工作,数量众多的专职人员会用很长的时间进行审核,为了确认学生提供的证明的真实性,还会到银行等机构实地查询验证。

(2)资助提供。在给家庭经济困难学生提供各项资助时,我国常常采用一刀切或者粗略划分为几个等级的做法,助学金为每生每年1000~3000元,划分为2到3个等级,被划分为同一等级的困难学生得到同等金额的资助。在国家助学贷款上,大多数申请者能够获得每年6000元的贷款,即原则上规定的最高额度,往往没有考虑到学生的实际需求。此外,我国各项资助项目之间也没有建立起有机的联系,作为基础的认定工作难以准确定位学生的实际家庭经济水平。学校在向学生提供资助时,难以实现资源最优配置,存在学生重复接受资助和奖助不清等情况。一种突出的表现是,有的学生能够同时获得助学金、助学贷款、勤工助学机会等多项资助,而有的困难学生却只获得助学金。在资助提供环节,美国实行的是“资助包”(FinancialAidPackage或FAP)制度,即奖学金、助学金、助学贷款和工读计划等的有机组合,其核心是给每个学生提供与其困难程度和实际需求相称的资助量和资助形式。美国高校根据计算的教育成本和家庭可以承担的教育费用的差额,为每个困难学生制定了几种有针对性的“资助包”,学生本人可以从中选择,也可提出自己的合理需求。“资助包”制度综合考虑了学生的物质需求、学业负担、能力发展等需要,例如给学业较轻的学生提供更多的与其专业相关的勤工助学机会,而对学业负担较重的人则增加贷款额度,这种量身定做的“资助包”对资助工作者要求很高,在实际中发挥了提高资助资源利用效率、促进困难学生能力提高与全面发展的作用。

5.资助力度和效果

在我国,约3%的学生可以获得励志奖学金,约20%的学生领取国家助学金,有机会申请到国家助学贷款和生源地贷款的学生数在不断增加,全国学生资助管理中心信息显示,2012年在校学生平均获贷比例近13%,资助工作取得较大进展。根据中国高等教育学生信息网刊载的《中国学生资助发展报告(2007~2011年)》显示,2011年,我国普通高校学生共获得501.35亿元的各类资助,而《中国统计年鉴2012》“各级各类学校在校学生数”统计显示,2011年,我国普通高校在校学生数为2308.5万人,计算得高校学生人均获得资助约2172元,同期人均国内生产总值为35181元,则容易得出人均受资助金额占人均国民生产总值的比例为6.2%。与之相比,美国的资助力度更大,美国大学理事会统计,2012年美国高校学生人均获得资助13200美元(按1:6.39的汇率折合成人民币84348元),其中6932美元(约44295元人民币)是无偿提供的,而2011年美国的人均国民收入为43017美元,经计算得高校学生人均获得资助的金额占人均国民收入的比例为30.7%,这样美国生均获得资助的绝对量和相对量都明显高于中国高等教育资助水平。与美国高校的资助政策相比,我国也有一些值得肯定的地方,特殊困难补助和“绿色通道”就是很好的探索和实践,前者建立起了有效的应急机制,后者则很好地践行了不将一个家庭经济困难学生拒之高校门外的承诺。

三、启示

基于以上对比分析,笔者认为美国高等教育资助的以下几点值得我国学习和借鉴。

1.社会力量的广泛稳定参与在保证政府财政投入的同时,鼓励、奖励社会力量参与高等教育资助工作,提高社会奖助学金等的公开透明度,建立社会助学的稳定长效机制。

2.发达的助学贷款体系建立大学生信用体制,引导更多的商业信贷机构,对有需要的大学生提供较低利率的贷款,并建立有弹性的与学生毕业后收入水平相适应的还贷计划。

3.机动灵活、量身定做的“资助包”根据家庭经济困难学生的困难程度、学业状况、实际需求等制定有针对性的“资助包”,建立助学贷款、助学金、勤工助学等的有机组合机制,最大程度地发挥有限资助资源的价值。

以上比较分析多肯定美国高等教育资助政策中的优点,一方面是因为美国的政策体系较之中国更加成熟完备,另一方面也是想通过这种比较学习借鉴美国的有益经验。不可否认,我国的高等教育资助政策在实践和理论中不断发展,已经取得了一定的成就,但只有继续学习借鉴才能长足进步。当然,借鉴不是全盘接受,也不是死搬硬套,必须比较分析中外社会经济环境,从自身实际出发,探索适合中国高校的资助政策。

作者:雷维维何群艳单位:武汉大学学生资助管理中心武汉大学政治与公共管理学院

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