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高等教育评估社会参与机制创新

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一、社会参与高等教育评估的机制梗阻

1.评估机构的运行:依附于政府,忽视社会力量

教育评估起源于新自由主义的管理思潮。教育评估组织是调整政府与高校之间关系的“缓冲阀”,可以在政府、市场与高校之间形成合理的张力,以应对政府与市场双重“失灵”情况下的困境。因此,教育评估机构的运行应该独立于政府与高校之外。根据运行中机构与政府之间关系的疏密程度,教育评估机构可以划分为完全独立的社会评估机构、半官方的独立评估机构以及完全隶属于政府行政部门的评估机构。由于旧体制的影响,我国教育评估机构发展较晚,绝大多数属于事业单位,如:2002年成立的上海市教育评估院以及江苏省教育评估院。而“麦可思数据公司”以及发布“大学排行榜”的三大评估机构属于独立的民间机构。但是,这种影响大的独立的教育评估机构凤毛麟角。隶属于行政部门的评估机构参与的评估项目主要由政府设立,项目本身以及评估结果的社会认同感不强;民间独立评估机构参与的主要是社会所关注的问题,如:麦可思数据公司发布的“高校毕业生就业、预警和重点产业人才供应年度报告”以及广东管理科学研究院发布的“大学和专业排行榜”就受到社会的普遍关注与认可。

2.评估指标的编制:注重行政管理诉求,忽视社会需求

第四代评价理论的代表人物古贝(Guba)和林肯(Lincoln)认为,在价值多元的现代社会,由于传统评估理论过分强调标准化的科学管理而陷入了单一性价值的泥沼,因此,现代评估应该尊重利益相关者的诉求、担忧与争议,并建立共同的评估价值,以此解决传统评价无法解决的问题。在现代教育评估理论的观照下,可以看到当前的教育评估指标体系的构建存在着行政管理中心主义的价值取向,指标体系是由科研人员、评估组织以及学校管理者组成的专家团队研制,尽管他们在主观上尽量使指标的编制更加民主科学,但是,从实践中不难发现,当前的教育评估指标主要还是在政府行政管理的话语体系中编制而成的,社会力量集体失语。因此,政府的需求与行政管理意愿在其中得到了很好的体现,而其他利益相关者的意愿往往被政府的话语霸权所筛选,“教学评估成为强制师生达到某种预期的管制行为,”[1]他们的主动权与积极性在很大程度上被消解。

3.评估结果的应用:限制性与隐匿性使社会丧失知情权

由于教育评估项目的形成与实施都取决于政府,因此,依附于政府的教育评估机构就会对政府负责,评估结果也会交由政府处置。我国的高等教育评估往往是在体制内封闭运行,评估过程与评估结果的公开制度不完善,评估过程几乎是保密状态下进行的,而评估结果也向高等教育的利益相关者隐匿,仅仅在有限的范围内公开,甚至根本不公开。尽管社会公众是一个非特定性对象的概念,但是作为利益相关者的个体却是具体的,因此,社会公众并不是一个纯粹虚化的主体,评估信息向社会公开就是对公众公开。从法理上来说,政府有义务按照《信息公开条例》公开高等教育的评估结果,让公众知道并合理使用评估结果,这既是对公民知情权的尊重,更是公民行使社会监督权的一个重要途径。目前,高等教育评估结果的不透明引起了社会公众与政府之间的信息不对称,严重影响了社会公众对高等教育的选择,并引起了对高教评估合理性与合法性的质疑,也影响了政府的公信力。另外,政府主导的高等教育评估专家也是由行政部门来指定,由于缺乏公开透明的专家遴选机制以及退出机制,评估专家更新频率低,严重地制约了高等教育评估信息的公平、公正与公开。

二、社会参与机制梗阻的归因分析

1.“全能政府”包揽高等教育形塑了封闭式的办学体制

教育一度被认为是统治阶级教化百姓、维护国家稳定的重要手段,因此,教育特别是高等教育被看做政府必须完全控制的公共物品,政府独揽了高等教育举办、管理以及评价等一切权力。随着现代国家管理理念的深入,上世纪末以来,我国政府的职能也开始由“全能”向“有限”转变,高等教育封闭式的办学体制逐步被打开,政府的教育主管部门不再包办高等教育的举办、管理与评估,一些教育发达的省市开始将教育评估工作从原来的行政职能中分离出来成立独立的教育评估机构。表面看来,这些教育评估机构是具有独立法人资格的事业单位,已经去除了行政性质,但是,实际上是代理了政府的部分行政权力,因此,它们所实施的教育评估依然是行政委托行为,几乎无法超脱于行政力量之外。

2.“官本位”文化阻隔了社会力量参与高等教育评估

两千多年封建制度沉积下来的“官本位”思想已经形成了强大的“文化场”,并以一种隐性的力量深刻地影响着中国人的思维方式与社会运行模式。在这种“文化惯习”中,我国高等教育的运行过程有很明显的“官本位”特征,最显著的表现就是高校的行政化运行模式。我国高校实行科层化的行政运行体制,大学管理者是以政府官员的身份来行使对大学的管理权。此外,“官本位”思想排斥了非官方的社会评估机构对高等教育评估的参与。我国的本科高校大多数具有正厅级及以上的行政级别,多数半官方评估机构的级别是副厅级单位及以下,而民间评估机构更是不带行政级别。因此,民间评估机构与半官方的评估机构必须得到教育管理部门或者学校委托授权的情况下才能对高等教育进行评估,否则评估结果不能被官方行政部门认可。此外,我国是实行“市场准入制度”的国家,行政部门拥有决定半官方评估机构以及民间评估机构“存与废”的特权,使民间评估机构在对公办高校实施评估的时候有所犹疑;而半官方的评估机构往往被上级教育主管部门赋权而对高校进行自上而下的评估。作为评估主体,这些评估机构因为得到了上级的行政赋权而在地位上高于作为评估客体的高校,这种不对等的主客体关系造成了高校对评估机构的“软抵制”,评估中的造假行为也就在情理之中了。同时,国家权力先天性的扩张欲望会促使政府对社会化评估组织进行过分干预,通过权力的滥用与越位使社会化评估组织依附于政府,从而失去在高等教育评估中的独立性。因此,在高等教育评估需求旺盛的“强市场”中,社会评估机构却呈现“弱参与”的态势。

3.社会评估机构自身的不足造成功能性缺位

理论上来看,社会力量参与高等学校评估的明显优势在于通过市场化机制来整合评估资源,实现评估项目与评估指标的合理形成,评估过程与评估结果的公开公正。高等教育培养的人才最终要进入社会,人才质量的高低最终要接受社会的检验,而社会检验机制在很大程度上就是市场化的检验机制。面对人才市场精细化程度越来越高的趋势,教育管理部门的“有限理性”往往会对市场流动快速的变化做出相对迟钝的反应,因此,评估工作就会和社会的需求脱节。而社会化评估机构是在市场化环境中产生与发展的,它们对市场有天然的敏感性、灵活性以及共时性,这就决定了社会参与高校评估的合理性。但是,社会化评估机构本身也存在规模过小、专业人才缺乏、运作不规范等方面的不足。因此,社会参与高校质量评估在实践中还存在不足,最终造成评估成本的增加以及评估结果的失真,这是社会评估机构功能性缺位的表现。

三、社会参与机制的理顺与创新

1.理顺社会力量的导入机制

首先,建立以社会需求为导向的评估项目形成机制。传统评估项目的形成与运行多数在体制内进行,评估项目关注体制需要而忽视社会对高等教育的诉求,高等教育评估无须社会机构的参与。但是,公民社会是“国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和”,[2]政府不可能在评估中长期“一家独大”,“必须保持权力和权利的协调性,让所有利益相关者共同参与、共管共治,实现政府与民间的互动性。”[3]因此,必须重建评估体系,加大社会诉求在教育评估体系中的比重,让社会参与项目的遴选、指标的设定、评估专家的遴选等等。同时,对于一些政府指令性的评估项目要运用市场的竞争机制进行招标,从中选择更合适的评估机构,甚至引入一些社会评估机构对官方或半官方机构完成的评估项目进行绩效评估,更好地促进评估机构的自身建设。其次,建立透明的信息公开机制。高等教育评估的目的不仅是对高校办学效益的考核,还是为公众的教育选择提供客观信息。因此,高等教育评估的相关信息需要通过一定的机制对社会公开,让公众了解不同高校的教学质量,以此决定自己的高等教育选择。评估信息公开机制首先要公开评估过程以及评估结果,让社会公众在信息对称的条件下对评估结果进行判断。信息公开机制是教育主管部门合理引导社会理性选择高等教育的有效途径,可以促进高等教育的均衡发展与质量提升。同时,透明的信息公开机制可以使社会对评估工作的各个环节进行有效监督,最大限度地压缩权力寻租的空间。第三,建立合理的竞争机制。社会需求的多元性促成了评估机构的多元化,这些机构代表着不同群体对高等教育的诉求。社会市场的存在决定了评估机构之间竞争的存在,由于传统评估体制的影响,我国高校评估机构以官方形式为主、权力过于集中而且效率比较低下,而社会性评估机构刚刚起步且比较式微,因此,教育主管部门首先要赋予高校根据自身需要选择评估机构的权利,以保证多样化评估机构的合理存在;要制定合理的博弈规制,保证评估机构之间的有序竞争与有益互补。在必要的时候还要针对社会评估机构制定阶段性的优惠政策,让社会美誉度高的社会评估机构优先得到政府的评估资源,促进它们的快速健康发展。

2.创新社会评估机构的培育机制

首先,建立社会评估机构的激励机制。当前我国一些省份的教育评估机构基本属于代理政府行政权力的半官方机构,无法独立于政府与高校之间,并且很难给出令社会信服的评估结果。因此,在市场竞争的背景下,政府必须在宏观方面通过采用适当的行政干预手段或启动立法程序,建设完善的法律法规体系,为其发展创造良好的制度环境;在微观方面要制定评估机构的设立标准,鼓励社会化教育评估机构的多样化发展,可以成立社会团体法人性质的评估机构,也可以成立基金会法人性质的评估机构,既鼓励同质化竞争也鼓励错位竞争,使高等教育评估机构生态性发展。另外,非营利性(公益性)评估机构的行为具有很强的利他性,在运行逻辑上遵循的是文化道德逻辑而不是市场逻辑,因此,政府应该通过税收政策、补贴政策,甚至政府购买服务等方式来支持这些机构的发展。其次,健全社会评估机构的监督机制。评估机构的多元化并存与竞争可以激发活力、提升评估质量,但是,有很大一部分非官方评估机构具有营利性特征,它们属于公民社会更属于市场社会,当缺乏有效的制度规约时,它们的逐利性就会异常彰显,使评估异化为一种交易行为。因此,政府的核心任务就是要通过制度建设来规范社会化评估机构的市场行为,推动社会化评估机构的规范化与组织化建设,使这些评估机构真正成为公民有序参与高等教育质量建设的中介与平台,如健全监督与问责制度、制定规范化的评估秩序、评估成本的核算与公开制度、外部审计制度、收费制度等。政府还要加强对不同类型的评估机构进行资质审核与绩效评估,对有问题的评估机构进行跟进指导、责令整改、停业甚至撤销退出;政府还要对评估专家进行资质认证或者实行教育评估师执业资格制度,[4]促进高水平专家的成长以及专家队伍的形成,提高社会化评估机构的专业性与权威性。

3.建立社会参与高校评估的筛选机制

社会化的评估机构与市场的联系最为紧密,可以敏感地发现公众的需求并适时地调节。因此,政府与社会化评估机构之间要建立互信机制,政府可以通过招标等形式将一些评估项目委托有相应资质的社会化教育评估机构,在项目来源、指标设置、专家遴选、评估资金等方面,形成合理的竞争。但是,高等教育评估市场向社会机构开放也不是无条件的,而是要从三个原则把握其适恰性。一是合法性原则,评估机构的选择与项目的招标等环节必须在法律框架之内,而不能跨越已有的制度规约;二是合理性原则,按照评估项目的性质、内容等选择最恰当的评估机构,使高等教育评估既体现评估的本质与目的,又关注评估的效率(社会性效率和本身的运作效率);三是现实性原则,评估工作必须与历史发展背景相适应,不能超越历史阶段,如在我国社会化评估机制尚未完全理清的情况下,高等教育评估全部实行社会化评估是不现实的。对评估项目与评估机构之间的切合度或适恰性考量的目的就是建立合理的社会参与高校评估的筛选机制,让一些与社会公共利益关系度极高或者关系到国计民生的大项目能够得到客观、具前瞻性的评估,达到质量与效率的最优化。

作者:章宁李峻单位:南京邮电大学

高等教育研究杂志责任编辑:chenpan04    阅读:人次
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