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高校财务制度研究

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《福建师大福清分校学报》2016年第4期

摘要:

在全面深化改革的大旗下,传统高校财务制度已经不能满足高校现实的需要。如何有效解决当前高校财务制度中存在的问题,充分发挥高校财务制度对高等教育的促进作用是当前高校面临的一个重大课题。本文立足高校财务的新环境,通过借鉴美国、英国和香港等国家和地区的先进财务管理制度,从管理体制、筹资、预算管理以及财务监督等方面进行分析比较,探索我国高校财务制度改革的新道路。

关键词:

高校;财务制度;研究

高校财务制度是高校管制层面的重要组成部分,有效、规范的财务制度能保证高校的健康和持续发展,从一定层面来说,高校财务制度在高校的发展中具有举足轻重的作用和地位。特别是在党中央提出要全面深化改革的大背景下,传统的高校财务制度已经不能适应形势的发展,财务制度及相关管理成为高校管理工作的一个突出焦点。本文尝试着对中国当前高校财务制度进行全面的绩效分析和理论探讨,找出中国高校财务制度存在的突出问题,并对问题原因进行深入分析,以国际教育经验为借鉴,对高校财务制度改进提出建议。

一我国高校财务制度现状

随着中国社会主义市场经济改革不断深化,中国高等教育体制改革也在逐步深化,高校财务面对的环境也发生了巨大变化。在传统高校财务制度下,高等学校财务管理的主要任务是依法寻求全方位多渠道筹措资金,努力提升和充实高等学校办学经费的来源,主要是“财、费、产、捐、基、科、息”等多元化的筹资模式。高校面向的利益群体范围,除了传统的政府和社会资金来源外,还涉及到银行、投资企业以及长短期借款、接受外部投资利润分配等会计业务。与此同时,高校资金的管理也向多元化方向发展,投资资金、校办企业等日益成为高校财务的重要资金来源。面对高校发展新趋势,以及高校财务的突出问题,财务管理成为高校管理工作的一个焦点,一方面要解决如何在有限资金的情况下,合理地配置资源,提高资金使用效率的问题;另一方面要扩大教育经费来源,推动高校发展。高校日益复杂的经济活动,巨大的资金供求压力,需要高校的财务运行机制不仅具有规范、约束财务行为功能,同时还要具备生财、聚财、理财的功能。这样,原有的高校财务制度已经难以适应高校发展的需求,改革成为一种迫切需要。相对于改革要求,现行的《高校财务制度》与《会计制度》表现出滞后、具体项目难以衔接的问题,改革成为一种必然选择。目前学术界众多学者展开了深入的理论分析和探讨,主要集中在以下几个方面:第一,关于高校财务管理模式分析。张县平认为,中国现阶段规模达到一定标准的高校应该采取“统一领导、分级管理、集中开户、代理记帐”的资金监控模式。杨松令将高校财务管理模式分为集中管理模式、准集中管理模式、准分散管理模式和完全分散管理模式四种,并指出中国高校在实现了规模扩张后,准分散管理模式应当是大多数高校的必然选择。第二,关于高校财务管理制度存在的问题及改进。杨庆英认为,随着高等教育规模的扩大,教育经费来源的多元化,树立新的财务观念对于高校发展非常重要。华兴夏认为,存在的问题主要是责权利关系不清晰,权力过于集中于领导、主要管理层中,工作中缺乏规范、全面、系统的经济责任体系,工作积极主动性低下。吴彩英指出,总会计师的重要作用并未得到充分体现,究其原因为“总会计师是副校级行政领导成员,但往往在领导班子中排名最后,说话没有分量,并且资金调度没有相应的权力”。田靖鹏在改进高校财务管理体制方面提出,创建“目标任务与经费”挂钩的财务运行机制;“推行以工作目标责任为基础的预算模式-创新预算体系。”第三,如何建立健全适应新形势的高校财务制度。随着高等教育扩张,高校的规模迅速扩大,高校财务管理效率要求随之提高,高校风险防范成为高校面临的严峻问题。改变落后管理制度,改进管理方法和手段成为高校现实要求。

二高校财务制度执行存在的问题

根据预算会计制度,我国高校等事业单位实行财政总预算会计制度,行政单位会计制度中明确规定会计核算的基础是收付实现制。因此,我国高校财务会计核算的会计基础也是收付实现制。然而,在现实的经济发展环境里面完全的收付实现制已不适应经济社会发展的需要,整个运行机制面临许多亟待改进的地方。现行高校财务制度执行主要存在以下问题:首先是财务制度意识相对淡薄。我国长期的计划经济模式,高校采取的行政管理模式,事业单位的性质和财政拨款的方式,使得高校管理者并不重视加强和改进财务管理的重要性和紧迫感,认为传统的预算体系以及财务集中支持和政府集中采购就能很好地应对高校财务运行和管理了。在传统的财务制度下,高校主要是单纯的以教学和科研为中心,但是在市场经济快速发展的今天,高校的主要内容已经涉及到教学、科研、技术开发、生产经营、提供咨询等多个方面,成为可以独立面向市场经济的事业单位法人了。若仍按照传统的财务管理模式,高校自然难以集中财力,合理配置资金,从而影响高校的各项事业发展。应该说,高校财务制度改进和提升是迫在眉睫的紧要事项。其次高校内部的财务制度管理混乱、制度不健全和执行监管不到位现象严重等。如高校的财务部门主要注重在财务的核算,并没有发挥财务的管理功能,对于单位的经济业务只是在事后给予核算和支付,对于事前预测、事中监督、事后监管的功能并没充分发挥。一旦发生财务支付和国家相关政策出现冲突的时候,则造成无法挽回的结果和局面。在财务人员职能上,财务人员的岗位职责存在岗位设置不合理、岗位职责不清晰明确、岗位之间互相的补位不到位等问题;财务签发、发票保管和支出业务审核因为领导的意愿而随意性较强。在许多时候,经营业务核算只是进行简单的收支核算,更别说考虑到财务运行的盈亏和社会效益等。再次,预算编制、执行、考核等控制不到位。由于历史原因形成学校长期缺乏自主性,虽然大部分高校都执行了部门预算制度,但存在诸如预算编制特别是项目预算的编制不够科学、精细,预算调整多,追加多,对学校事业计划缺乏长期规划,导致学校在预算时缺乏长远性、科学性和连续性。高校预算一般是编制一年执行一年,预算的主要任务是保证学校年度内的正常运行。预算控制是内部控制的核心环节,是内控的最重要手段之一。目前,有的学校尚未真正建立健全财务预算管理制度,就算制定预算控制只是一味追求执行率等问题;有的学校没把财务预算制度作为组织财务经营活动的法定依据。有章不循、随意更改的现象比较普遍,使预算成为摆设。计划经济向市场经济转轨过程中,高校财务管理关系陷入了传统国企“一统就死,一放就乱,一乱就统,一统又死”的恶性循环。大部分高校财务处为学校一级财务管理机构,按照传统的行政管理审批模式,校级领导以及校级财政第一财务部门,各级学院也有自己的财务部门,很难从中协调上下的关系;其次,由于小团体思想作怪,个别基层单位亏损了向学校伸手要钱,盈利了向学校少交钱或不交钱,甚至人为造成会计资料失实,这都造成了财务管理上的漏洞和资金流失,影响高校的可持续发展。

三世界各主要国家(地区)的高校财务制度方法解读

由于各国政治、经济体制、历史背景和文化传统存在很多的差异性,世界各国高等教育的拨款模式也存在很大差异。其中,最有代表性的要数美国和英国这两个国家。这两个国家高等教育的拨款体制分别体现了本国的政治经济文化以及由此所变现出来的高等教育财务管理体制。

(一)美国高校的财务制度

作为当今世界最发达的国家,美国的高等教育功不可没。美国的教育规模也是全世界最大的,要管理好如此多的高等院校,其财务制度具有自己独特的地方。美国大学大多实行学院制管理,学院是学校的办学实体和管理重心,在财务上是相对独立的核算单位,学院很大程度上具有办学自主权。其财务管理的核心思想是集中决策,分散经营的办学理念。分权管理的模式有利于责权利清晰明确,能充分调动各方面的积极性,创造性的开创财务管理活动,考核各单位的财务活动也极为方便。在美国高校财务管理上,财务制度可以分为集中型和分散性两种财务管理模式。集中财务管理模式就是学校的预算管理、经费来源以及支出权利都控制在校级,学院需要向校级财务部门申请经费,所需经费纳入预算,然后由学校向州政府申请财务预算拨款,最后学校在州财政审批下执行。在分散性的模式下,各级学院具有自己的经费管理权,他们掌控经费来源、审核和支出,并确定经费支出总额和预算。学院的预算作为一个组成部分汇入学校的总预算,每年按照一定的比例,学院拨款给学校,作为学校预算的经费来源。权责发生制是美国等西方国家在20世纪80年代积极引入的分权财务管理。自新西兰率先引入后,澳大利亚、美国、法国等国家在国家会计中不同程度引入权责发生制。随后,不少发展中国家也开始在政府财务管理中引入并根据各国的实际进行改革适应。当然,美国实行两种财务审核制度的背后和美国高校的公立私立不同类型的高校相联系的。美国的不少私立大学的社会影响力和资金来源比公立大学更加的强大,许多世界名校都是私立大学,例如哈佛大学,接受社会资金捐赠,是实行分散性财务管理的代表。在集中性财务管理的代表方面,加州大学伯克利分校则是典型代表。两种财务管理模式都各有千秋,利弊明显。集中性不利于各级学院在财务预算、审核和支出方面的积极性和灵活性,不能充分激励基层单位发挥自己的创造性和活力;分散性能发挥各级各院的活力。当然,美国高校也采取一些政府管理的模式,例如,对联邦退休雇员的退休金中个人不能承担的部分,由政府部门按权责发生制方法确认成本,在高校财务管理上面也有类似的管理模式;对政府直接贷款和贷款担保采用权责发生制进行会计处理等,在高校对外财务活动时也可以采用;在预算编制上采用收付实现制,政府会计核算和财务会计报告中采用了权责发生制。在财务的监管上,美国有设立专门的机构对各个部门进行监控,主要是依托联邦政府“管理与预算总局”审批各部的年度绩效计划。各高校可以自主采取项目活动,监管部门对他们的活动进行监控和评价,并将相关信息向社会公示。各级监管机关内部不再设置监管部门,由预算局统一监管。在高校内部,财务管理体系依托健全发达的网络体系,全校的财务活动均在网络上办理,减少人力开支。相对美国的财务体系,我们可以学习他们比较先进的理念和方法,比如在强化管理预算、狠抓落实计费筹集、严格控制经费开支等方面都可参考借鉴;利用先进发达的网络系统提供办事的效率、节省人力资源成本等也可采用。我国高校还有不少需要改进的地方,如人浮于事、机构臃肿、规模超支等问题和传统的行政审批等都限制了财务效率的提升。从美国高校的财务制度信息,我们可以得出如下启示:高校财务管理模式特别是高校会计应当是在接受公共委托管理时,兼顾提供更加丰富有用的信息;财务模式不管是什么类型,应关注收入和费用问题,并强调资金流和附属信息的披露,高校财务报告要公开透明并反映整个高校的经济资源。

(二)英国大学学院制财务管理体制

作为近代工业革命和近代大学体制建立者,英国高校的管理模式较为成熟。和美国不一样,英国高校绝大部分都是公立的。在英国法律里面,高校经费的绝大部分都是政府拨款。但是与我国体制不同的是,英国高校尽管主要是政府拨款,但学校的学科建设、人事安排和教学科研等具体内容政府是不能干涉的。每年,英国政府通过高教拨款委员会分配给各高校资金,各高校拥有所获资金的自主权利。经过不断的发展与完善,英国大学教育取得了令人瞩目的成就,其管理模式享誉世界,为更多国家、更多的大学所借鉴。当前我国正在进一步推动大学教育改革,而管理体制的改革是非常重要的一环,英国独特的大学管理体制是一个很好的借鉴模式,有一定的研究参考价值。以伯明翰大学为例,学校管理委员会在获得相应资金后,将绝大部分资金分配给各个学院,学院独立拥有支配权,学校只留下很小一部分作为行政使用。但各学院也要设立预算书,并且学校将定期检查资金的使用支配情况并进行相应的考核。在一些多高校地区,各学院、校分别分级管理资金,相对应的领导则是校长、院长和系主任。学校只拥有一个账号,各校区通过结算中心结算而不是通过银行结算。若院系的资金不足,可以先向学校预支,但是在下年的预算里面扣除,若是下年再超支,其教务长将被替换,因为教务长其本身职责就是要按照预算落实相应支出。从英国学院制财务管理制度里面,我们可以看到,实行统一领导,集中核算和两级管理的财务管理模式是校院制管理的理想模式。首先各学院必须而且只能在遵守学校的统一领导下,按照学校的统一规章制度,才能将学院的发展方向和学校统一的发展方向保持一致;学校则有权利和义务对学院的财务使用情况进行集中管理和统一核算,才能了解学院资金的使用情况,从而防范资金使用的风险和效率。在学院层面来看,学校将财权下放,各学院可以根据自己的实际情况使用预算资金,能够增强学院教学科研的独立性和自主性,有利于激发学院的创造力和活力,调动学院的积极性和创造性。集中性和分散性相结合的财务管理模式,使高校财务制度摆脱了刻板的自上而下的统一划拨的传统财务模式,既能将财务风险和财务权力下放,又能使学校领导的统一性和二级学院管理的独立性完整的结合,为大学财务制度的发展探索出一条新的道路。从以上信息可以看出,英国大学办学经费主要是政府支持,但是来源多元化也是其特点;各高校采取二级财务管理模式,较好地处理好了高校传统财务管理的呆板和漏洞,能充分发挥高校财务的活力。

(三)香港地区大学学院制财务管理体制

香港高校普遍实行的单项形式财政拨款预算模式运作良好,按绩效分配经费,所用方法透明及有效,且运作灵活。因为长期作为英国的殖民地,香港高校的财务管理模式与英国的二级管理模式较为接近,但是也有其自身的特点。比如香港的研究型大学,如香港中文大学、香港城市大学等均实行学院制管理,财务实行统一领导,分级管理的模式。预算按照不同学科的培养成本、学生人数、教职工人数和闲杂人员数量分配到学院和各级行政部门。与内地大学不同的是,香港高校在财务管理的规范性和严肃性上显得更加的完善。学院负责人在财务的支配上具有绝对的权利。经费的支出一般主要在以下方面:人员经费、设置支出、接待经费、维修经费、参加学术会议经费等。但是在接待经费上控制得很严格,所占比例较小,除招待费外的非人员支出项目可自由转账。受财政危机的影响,香港政府在高校经费上的投入近几年来逐年减少,大学生就业的压力也日益严峻,所以学校积极鼓励学院到外面拓展资源,使财务收入多元化和多渠道,特别是鼓励师生利用特长开展办学、提供咨询服务等科技手段来实现创收。香港高校在财务管理思想、财务管理体制和财务实践以及财务管理出发点中与内地均有不同之处。香港高校除了政府拨款外,将本单位可使用资源全额纳入,扩大单位负责人的权限,特别注重提高二级学院财务管理上的独立性和自主性,也注重高校财务业务的支出与收益成本,并将财务管理的相关信息公开化、透明化,让一切财务运作均在可供监控的范围内发生,较好地杜绝了财务浪费和腐败的发生。

四高校财务制度改进的建议

自20世纪80年代以来,我国高等教育进入了一个新的改革和发展时期。高校的角色和地位也随我国经济社会的全面深化改革发生了微妙的变化。高校不再是一只铁饭碗,而是市场经济的参与者,传统依靠政府全额拨款而不注重教学科研质量的时代已经一去不复返了,特别是传统自上而下吃财政饭,享受旱涝保收的模式将发生较大变化。基本模式上,国外学校、学院二级管理模式的财政制度的许多特点和经验值得我们借鉴和学习,因为现在二级管理模式的行政管理模式已经是我国高校的共性,只是学院管理的财务制度还不够成熟,但是应该得到应用和推广。在具体作法上面,可以采取如下管理模式:首先是设立学校财务管理委员会,如同学术委员会一样,负责审核学校的财务预算,包括建设资金、员工工资、津贴等财务开支,对于学校的重大建设项目和公共采购实现管理和审核,并赋予学院相对应的独立自主的财务管理使用权利,但是应对其进行审查和监督。其次采取统一的财务管理体系。整个学校只能有一个账户,资金的收入和支出只能通过学校的账户,规定所有的资金流动都必须通过学校的账户,目的在于实现有效的预算管理和支出监控,提高经费的使用效率。再次,采取现代化信息管理手段,通过网络实现财务的支出和收入,依靠网络系统对各基层的财务记录进行结算和管理,并监督其按照学校的财务规则运行。最后,在保证统一管理的模式下,充分赋予二级学院财务的自主权和独立性,扩大二级学院单位可供支配的各种资金,扩大二级学院负责人的财务领导权和支配权,充分调动二级学院在财务收支上的积极性和主动性。从国外大学财务管理的体制分析中,我们可以看到,现代高校财务制度的发展方向是建立和健全各项财务制度,依照现代企业管理制度的方法规范学校财务的经济次序,厘清学校与学院财务制度之间的关系,完善各种经济活动的记录和监控。在遵循市场经济规律下建立符合国情、校情的现代财务制度。

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作者:郑苍松 单位:福建师范大学福清分校财务处

福建师大福清分校学报责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次