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改善基础教育的措施及成效

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一、开展多项教育支持计划

1.操作黑板计划:始于1987年,目的是为那些简陋的小学校提供最基础的设施和教师。包括,为只有一名教师的学校多配一名教师;保证每所小学至少有两间教室;提供基础的教学设备如黑板、粉笔、笔擦等。

2.妇女平等教育计划:于1989年实施,旨在改善贫穷地区妇女和女童的教育环境。开展包括识字、健康、政治意识、生计等方面的教育,促进女性在文化、经济和政治各领域的平等并使她们发挥更大的作用。

3.县初级小学教育计划:于1994年开展,是印度普及初等义务教育第一次大规模的行动。它由7个邦的42个县开始,不断推进,通过开设新学校(包括非正规教育)、改善学校基础设施、增加新教师、面向落后学童提供补习教育等措施实现小学辍学率低于10%;小学生学习成绩提高25%;性别与社会群体差距缩小到5%以下等主要目标。

4.社区初等教育计划:于1998年开始,旨在使来自贫困社区、边缘化群体、表列种姓和表列部落儿童和童工,特别是他们中的女童,能更加便捷有效地获得初等教育。该计划以社区为基础,推动社区参与学校管理,努力提高教师教学技能,帮助弱势群体儿童提高学习成绩。

5.初等教育普及计划:发起于2001年,是响应联合国千年计划和达卡宣言而开展的全国性普及教育计划。其主要目标是到2010年使所有6-14岁儿童完成八年义务教育、有效弥合小学阶段学生的性别和阶层的差距。通过在偏远的农村、少数民族区域、城市贫民区等地带建立临时教育机构,解决表列种姓、表列部落、其他弱势群体的失学问题。它还包括全国小学女童教育计划以及高级小学女童寄宿计划,它们推动了女童就学率和毕业率。

6.中等教育普及计划:于2009年发起,是印度首次开展的全国性普及中等教育计划。其目标是提高中等教育阶段即14-18岁学生的进学率和教育质量。该计划特别关注经济、教育落后群体包括女生、残疾学生、表列种姓、表列部落、其他落后阶层和落后少数民族学生,要求到2020年,扫除由性别、社会经济和身体残疾所带来的教育不平等现象,基本普及中等教育。

7.免费午餐计划:于1995年启动,是全世界最大的免费午餐行动。其两大目标,一是加强学龄儿童的营养,一是增强小学教育的普及程度。2001年,印度最高法院通过临时法案,命令所有的邦向公立学校1-5年级学生提供免费午餐,2007年范围扩大到3479个教育落后乡的6-8年级学生,2008年4月后扩展到所有小学。该计划有效地提升了贫困家庭的子女的入学率。

二、建立地方性学术机构

1.县教育研究培训中心:始于1987年,主要兴建在落后偏远的农村地区。主要目的是:通过教师质量培训为学生提供高水平学习;帮助教师改进教学方法,提升课堂兴趣;推进课程与教科书的改革;县级小学、成人教育与非正规教育的规划与管理;开展科研创新,开发低成本教具;评估学生、教师以及相关计划和机构的开展状况;指导教育技术的使用。但是,由于这些地区地处偏远,基本设施落后,对人才缺乏吸引力,所以实际效果并不理想。

2.乡\区资源中心:为了加强与地方学校的联系,印度政府在县教育研究培训中心之下又成立了乡资源中心和更下一级的区资源中心,该中心的主要任务是通过在职教师培训和每月一次的顾问会议为学校的发展提供学术性的支持。但是,由于覆盖的学校多,交通设施不便以及资源中心本身基础设施落后、培训人才匮乏等问题,中心作用依然有限。

3.学校层面的管理机构:其包括村教育委员会,家长教师协会、母亲教师协会、学校管理委员会等。这些最基层组织在县初级小学教育计划中开始组建或重新发挥作用,它们的设立不仅调动了地方参与教育的积极性,也使教育措施切合当地的特殊需要和独特性,因而显得最有活力也最有效率。其成员来源广泛,有表列种姓、表列部落和少数民族的成员、权威教师、女教师、非政府组织提名者、基层劳动者、家长教师协会或母亲教师协会的成员等。《儿童免费义务教育权利法》实施后,要求将各基层的学术中心合并为学校管理委员会,其成员要求至少二分之一是女性、至少有四分之三来自学生家长或监护人,并强调弱势群体学生家长的比例。小学管理委员会负责:制定学校层面的微观计划领导学校工作、推动普及教育和提升教育质量、促进教师能力提升、进行基础设施建设和监督各部门拨款使用情况等。(四)大力增加教育经费投入《国家教育政策1986》出台后,1987-1988年度印度中央和地方教育部门教育经费的支出比上一年度大幅增加了200亿卢比,总额突破了1000亿卢布,增加幅度之大是十多年来所未有的。[3]与此同时妇女与儿童福利部、部落事务部、社会公正与权益保障部等其他部门的教育支出也逐年增加。到2000-2001年总教育总支出占GDP的比例4.28%达到了历史高峰。2009-2010年度,教育支出总额超过24250亿卢比,约合3400亿人民币,其中,约80%的支出投入在中小学领域(不包括私立学校)。印度财政拨款为中央和邦两级拨款,以邦为主,中央支出所占的比例也逐年增加,到2009-2010年度到达26%,也超过了历史上的其他时期。[4]2004年,印度政府还专门划拨所有税收中的2%作为教育专项费用投入到初等教育普及计划和午餐计划中,2008年后,增加为3%,进一步保证了这两项计划经费的投入。初等教育普及计划是目前花费最大计划,在2010到2015年的预算中,每年平均的投入将超过4600亿卢比,对于东北部教育落后的邦,该计划印度政府的投入的比例一直维持在90%,其他地区中央的投入也达65%以上。[5]

三、印度改善弱势群体基础教育的成效分析

在印度政府的努力下,弱势群体基础教育有了很大的发展。主要表现在教育基本设施的改善、来自弱势群体学生入学比例的大幅度上升以及文盲比例的大幅度减少上。增长最快的是表列种姓和表列部落的学生。表列种姓和表列部落的学生小学阶段毛入学率从80年代中期的不到70%上升到了2010-2011年度近120%,中学阶段的毛入学率也分别达到54.9%(超过了平均入学率52.1%)和41.5%。[6]小学阶段性别平等指数也从1986-1987年度的0.6左右,上升到2010-2011年度的0.99,说明男女入学率在小学已基本持平。[7]到2011年,全国人口普查显示印度的识字率上升为74.04%,其中,男性为82.14%,女性为65.46%。其中,女性识字率的增长也明显高于男性。但是印度弱势群体教育的总体状况依旧不容乐观。弱势群体入学率虽然有了很大的改善,但流失率也比较大。以2010-2011年度来看,小学阶段的辍学率依然高达40.6%,而表列种姓和表列部落还要高于这个平均值,达到43.3%和55%。[6]辍学率最高的群体是穆斯林儿童。2012年初等教育普及计划联合审查团第15次备忘指出小学阶段依旧有多达320万的学生辍学。学生失学和学习不良的主要原因是家庭贫困,不少儿童要照看弟妹、干农活、甚至成为童工。这些家庭常常居无定所,流动性强,难以管理。此外,即使这些孩子入学,也更容易在学习上成为弱势群,倍受老师和同伴的歧视而辍学。造成众多举措不力的原因主要如下:

(一)贫困人口居高不下

印度计划委员会的统计数据显示印度贫困人口的比率在2004-2005年度时为37.2%,到2009-2010年度减少为29.8%,总人数为3.55亿人。[8]由联合国授权和支持的“牛津贫困与人类发展项目”小组2010年发布了一个界定绝对贫困人口的新指数即多维贫困指数(英文简称MPI),该指数包括教育、健康和生活水平三大维度。调查显示,印度的MPI为0.296,远远高于其他的金砖国家,该指数显示2000至2008年,印度的贫困人口高达55.4%。[9]此外,由于生育率偏高和其他方面的原因,近些年表列种姓和表列部落以及穆斯林人口的比例都在增加。由于人口基数大,人口增长快;贫富分化严重,农业人口比例大,就业岗位增加有限等问题的存在。印度1991年经济改革虽然促成了经济的高速增长,但对贫困人口的减少成效不大。

(二)法律、政令执行难

印度是联邦制的国家,与其他联邦制国家相比,印度的中央政府的权限更大,但由于国情复杂、地区差异大,且民族教派多纷争,很多政令、法律法规执行难。首先,上下不一致。在印度,由于从上到下缺乏有效的衔接,造成中央政令无法在地方实施。如初等教育普及计划,尽管政府计划中的旗舰项目,但是,仍然有很多老师对之不太了解,一项在德里的调查显示:16.7%的教师没有听说过该计划,50%的教师说不出该计划的目的。[10]缺少了中间环节的作用,地方学校也得不到真正的学术支持,全印度目前设立的六百多所县教育研究培训中心作用的缺失就是很典型的例子。这种不一致也表现在中央对地方缺乏约束,如人口大邦西孟加拉邦、卡纳塔克邦和古吉拉特邦迟迟未出台义务教育法实施细则,普及义务教育的各项措施在这些邦无法得到真正的推行。其次,利益冲突大。扶助弱势群体可能触犯其他种姓和宗教群体和党派的利益,因此遭到了种种抵抗。如针对穆斯林群体的保留政策尽管在个别邦实施,却一直未能获得联邦政府的通过。妇女问题也相当敏感,在中央以及各邦议会为妇女议员保留33%的议席的议案历时十四年,在2010年3月在议会联邦院(上议院)以绝对多数票通过,但未能获得下议院的通过。同样,《儿童免费义务教育权利法》规定私立学校为低收入家庭和处境不利儿童提供不少于25%的入学名额的政策也遭到了强烈的反对。私立学校和利益集团上诉到了最高法院,虽然2012年4月印度最高法院裁决将坚持实施这项政策,要求2013年严格执行,但显然执行的难度非常大。

(三)教育经费使用效率低

印度政府教育经费主要投入到基础教育中,且中央政府投入的比例逐年增加,但是使用的效率却不高。以全国范围来看,仍有很多的小学基础设施相当落后,绝大多数学校连电力设施都没有,接近半数的学校没有围墙,近40%的学校没有女生厕所,近60%的学校没有男生厕所,只有18.7%的学校拥有电脑设备。[11]在落后的地区,教学设施则更差。此外,印度基础教育在近年的国际测评中都显示出了较低的水平,目前印度仍有50万的教师缺口,另外30万的低素质教师未得到培训。[12]在印度,教育经费使用缺乏有力的监督,即使是关乎弱势群体学生口粮的免费午餐计划也不能幸免腐败的问题,学生食物常常出现质量问题,甚至未能发放。由此可见,20世纪80年代中期后印度弱势群体教育状况虽然有所改善,但问题依旧严峻。究其原因,笔者认为,有效推进弱势群体教育必须考虑三大相关因素。其一:弱势群体经济问题的真正改善和贫困人口的实质性减少。印度经济的增长并未有效改善穷人的状况,经济状况的两极悬殊是弱势群体教育发展的一大障碍。所以,教育均衡发展必须以经济的均衡发展以及弱势群体经济状况的改善为前提。其二:公民平等共荣观念建立以及扶助弱势群体的自觉意识的形成。印度推动弱势群体教育的法律体系完善、计划繁多、各级学术支持机构也比较完备,可是决策层的正确意图并没得到有效地传达和执行。除开印度是联邦制国家,地方自治的权力较大这一因素外,普遍的对弱势群体偏见以及狭隘的民族主义和阶层意识的存在是很重要的原因。这种意识的存在使印度无法进行深入彻底的弱势群体教育改革,最终导致国家整体发展的利益受损。其三:有效监管制度的建立和实质性运行。官员贪污腐败、公立学校教师工作懈怠是印度的怪现象。相应的监管机制缺乏,也使印度教育经费投入巨大,但收效甚微。当社会忽视甚至剥削弱势群体仍然是普遍而自然的现象的时候,那么,完善的透明的监督和适度有力的惩处就有长期存在的必要。

作者:杨旻旻连进军 单位:集美大学教师教育学院厦门大学教育研究院

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