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落后地区职业教育决策机制研究

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一、构建欠发达地区职业教育

1.科学化

欠发达地区职业院校普遍存在着决策机制科学化水平较低的问题,依据个人经验来决策是常见现象。所以,决策机制科学化是职业院校得以长足发展的必要基础。科学的决策机制应该由以下必要程序构成:调查研究——确定目标——拟定方案——分析评估——方案优选——试验证实——执行评价。调查研究就是要摸清当地的情况,获取大量符合客观实际的信息,为决策提供依据,可以说没有调查就没有决策权,没有调查也更谈不上决策的科学化。各职业院校只有确定了明确的教育培养目标,才能有的放矢,这是实现决策科学化的必要条件,如果目标不清,必然会造成决策方案的摇摆不定。拟定多个备选方案以供分析评估比较,从中选取最优方案,这是决策科学化的必要手段。最优方案选出后要先经过一个试验证实的过程,如果证实是行之有效的就可贯彻执行,但在执行一个阶段后还应通过群体评价、反馈意见、进而修正方案。程序决定成败,规范和严格的决策程序是决策科学化的重要保证。[2]科学决策是相对于经验决策而言的。对现代社会的各类职业学校而言,如果领导班子没有科学的决策方法,仅凭拍脑门进行决策肯定要出问题。因此,欠发达地区职业院校一定要把科学决策放在突出位置。

2.制度化

欠发达地区职业教育决策机制制度化是构建这类地区职业教育决策机制民主化与科学化的重要保证。只有决策机制制度化了,决策机制才有可行的。在构建欠发达地区决策机制的整个过程中应始终遵循法律的制约和规范,确保决策各个环节在法律的范围内运行。[3]欠发达地区职业教育决策机制的制度化建设应在合法性的基础上主要构建程序和规则制度、决策前调查研究制度、专家咨询制度、决策过程中坚持多种方案比选制度与决策失误问责制度。

二、职业教育决策机制的内容:决策体制+决策制度

1.职业教育决策机制的构成

欠发达地区职业教育决策机制包括决策体制与决策制度两个方面(如图1所示)。体制建设主要是设置机构与岗位并界定各自的职责权限,它是关键的、是有形的;制度建设主要是为保证体制内各项权责的落实所制定的一些行为规则,是保障、是无形的。当然有形的决策体制建设与无形的决策制度建设都是构建欠发达地区职业教育决策机制不可或缺的重要内容。

2.职业教育决策体系

对欠发达地区的各个省市来说职业教育决策体系包括两个层面:第一层面主要是政府对当地各职业院校的指导性决策,第二层面主要是各个职业院校本身的决策。这两个层面的决策展开来说共包括四个层次(如图2所示):第一层次是当地政府对职业教育的决策;第二层次是相应的政府主管部门(目前主要是各职业院校的归口管理部门)对职业教育的决策;第三层次是职业院校本身的决策,这是最主要也最主流的决策;第四层次是职业院校内部机构的决策。欠发达地区职业教育决策机制的构建指的就是围绕上述职业教育决策体系在政府(包括职业教育归口管理部门)和学校(包括职业院校内部机构)两个层面配置组织机构、设定岗位权责并进行相应的决策制度建设。

三、政府层面决策体制的建设

欠发达地区职业教育决策体制在政府层面的问题主要表现为管理部门过多,事实上形成了多头管理、政出多门的现象。如欠发达地区的中等职业院校在当地教育部门的管理下,同时还接受相应归口部门的管理,如林业局管林校、农业局管农校、卫生局管卫校、体育局管体校等。为了便于协调各种关系,有些地区在职业教育管理方面设立了“职业教育工作联席会”,会员由各政府职能部门人员以及区域内各职业院校负责人和教师代表构成,具体情况如图3所示。事实上这种管理体制的效率是比较低的,因为,政府作为最高决策机构是一种统揽全局性的管理,对职业教育的管理只是其职能之一,不会倾注全力;职业教育工作联席会只是一种松散式管理,执行力不强。欠发达地区职业教育决策机制政府层面的体制建设,主要应做好以下两方面的工作:

第一,建立统一的管理机构。目前,欠发达地区各个省市对职业教育的归口管理部门不尽相同。特别是对各个中等职业院校的归口管理部门更是五花八门,有的归口到当地教育局管理,有的归口到社保局管理,还有些归口到农业局、卫生局、体育局等部门管理,并建立了职业教育联席会。为了适应目前职业教育迅猛发展的新形势,应彻底改革这种管理体制,最主要的是取消各归口部门的管理和职业教育联席会,建立专职的职业教育行政管理部门,以实现对区域内各职业院校的统一管理。

第二,理顺各决策主体的关系。政府部门要通过制定实施细则进一步贯彻落实高等职业院校党委领导下的校长负责制和中等职业院校的校长负责制,以明确并理顺各教育决策主体的权责关系。政府应帮助区域内各高等职业院校理顺“党委领导”和“校长负责”的关系。实际上,对职业院校而言“党委领导”和“校长负责”两者的根本任务和目标是一致的,党委领导下的校长负责制贯彻了分权原则,即在重大问题上党委具有决策权,校长被授予执行权,形成党委领导、校长执行、民主管理的治校格局。[4]政府应保证高等职业院校的“党委”和“校长”在这种体制中各司其职、各负其责,不能越权,也不能相互掣肘。中等职业院校的校长全权代表学校并被赋予一定的决策权、指挥权、人事权和财务权,其特点是校长全面负责,党支部监督保证,教职工民主管理。在这种体制中,政府的作为就是要派出有责任心、有能力的“校长”来保证决策机制运行的顺畅。

四、学校层面决策体制的建设

职业教育在学校层面的体制建设主要涉及三个方面:一是以“自愿互利共同发展”为原则建立“职业院校协商机构”;二是在高职院校完善“党委领导下的校长负责制”、在中职学校完善“校长负责制”;三是设置好学校内部的决策机构。欠发达地区的职业院校作为社会系统中的一个组织,应按照分工原则有选择、有重点的发展。区域内各个职业院校之间应以“自愿互利共同发展”为原则建立“职业院校协商机构”。“职业院校协商机构”可以有效促进区域内各个职业院校之间良性竞争环境的形成并保证各自发展的独特性。欠发达地区职业院校内部决策体制的建设就是要明确党委、校长、学术委员会、教代会的职责权限及其相互关系。主要应贯彻落实好高等职业院校党委领导下的校长负责制和中等职业院校的校长负责制,注意做好校内各部门之间的相互协同与制约。就管理结构而言,本着精干、科学、高效的前提,合理设计学校内部的组织机构、合理配置校内各部门和岗位的职能。具体来说,欠发达地区职业院校内部决策体制的建设应重点做好以下六个方面的工作:

1.明确党委的职责权限并合理分权。毫无疑问,党委是学校的决策中枢,负责并承担着学校重大事项的决策事务。与此同时,党委也不能拥有一切事物的决策权,对一般性事务的决策权则应根据职业院校各自的实际情况采用横向分权和纵向放权的方式,分散到决策机制的其他系统和下放给二级学院或系部,充分调动大家的积极性和主动性,提高工作效率。

2.建立以校长为首的高效运转的决策执行系统。为了保证决策的贯彻落实,欠发达地区职业院校应该建立一支以校长为首的清正廉洁、精干高效的行政管理队伍,赋予校长履行其职责所必需的权力,如人事权、财物处分权等。这些权力是校长履行其职责,执行决策的基本条件,应予以落实。这也是校长作为学校的法人代表,代表学校履行法定义务,承担法律责任的必要条件。

3.充分尊重学术委员会权力,组建决策咨询系统。现代职业院校所处的环境非常复杂,仅仅依靠个人或几个班子成员作出科学决策是非常困难的。因此,欠发达地区的职业院校应根据国情、区情、校情建立独立的决策咨询机构,明确并提高学术委员会的地位,充分发挥本校专家、教授的作用。具有独立性的咨询机构是正确决策的重要保障。

4.进一步完善审议监督系统。尽管各职业院校基本都成立了教代会,一两年会召开一次会议,有的学校也实行了学生评教的做法,但还应进一步完善各自的审议监督系统,也就是说应重点突出教师和学生的双重监督作用。第一,应完善教师代表大会的组织体制和工作制度,保障教职工依法“参与民主管理和监督”的权利,重视并最大程度地落实教职工提出的合理化建议;第二,应重视学生社团与学生本身的监督作用,在评教、校内公共服务甚至教学管理等方面赋予学生应有的监督权利。

5.重视决策执行情况的反馈工作。决策反馈是将欠发达地区职业院校决策执行情况的有关信息,采用统计、总结、报告等不同形式返回给做出决策的部门,以便根据这些情报再做出新的决策。做好决策执行情况的反馈工作的目的就是使决策系统能够及时根据客观情况的变化,对决策方案进行及时的相应的调整与修正。所以,各职业院校在日常工作中要把建立健全有关原始记录、统计、报告等与决策反馈有关的工作高度重视起来,应用决策反馈来完善决策机制、提高决策水平。

6.做好决策评价工作。欠发达地区职业院校内部决策体制建设中还有一项重要内容就是建立决策评价体制。决策评价是指各项决策在执行的过程中,由相关的组织或机构对各项决策的成本与效益、正面与负面的影响等作出的客观评价。在进行决策评价时主要考察:学校决策的执行结果与决策目标是否相符(即决策目标是否得以真正实现);决策执行的成本与效益分析(即从“量”与“质”两方面分析“投入”与“产出”比);决策带来的各种负面影响;决策执行过程中在教师和学生中的接受程度;决策执行带来的近期效益和长远影响之间的关系。决策评价应形成完整的客观公正的决策评价报告,全面决策评价的相关信息,最后提交决策机构进行调整或改进。

五、决策制度建设

欠发达地区职业教育无论是政府层面还是学校层面的决策机制构建,都要在明确其决策主体的同时建立与之相配套的规章制度,即决策制度。决策制度是构成决策机制的重要组成部分,主要包括决策程序与规则制度、决策前的调研制度、专家咨询制度、多种方案的比选制度和决策责任制度,如图6所示。

1.建立决策程序和规则制度

欠发达地区的职业院校应建立决策程序制度,其主要内容就是重大决策的形成过程应由若干相互衔接的程序构成,严格按程序进行,确保每一个程序都有专人负责,在每个程序都有人从技术、经济、社会的各个层面进行相关分析。决策程序制度的建立是为了避免决策的主观性和随意性,是确保决策科学化、民主化的有效措施。在建立了决策程序制度的同时,还应建立与之配套的决策规则制度。在每个决策程序进行过程中,是遵循“少数服从多数”的规则,还是执行“完全一致”的规则,都应以制度的形式固定下来。建立决策规则制度是使决策程序顺利进行的必要条件。

2.建立决策前的调研制度

科学的决策源自于正确的判断,而正确的判断又是建立在对客观实际调查研究的基础上的。欠发达地区的职业院校要把决策前的调研工作纳入决策程序,并使之制度化。各职业院校要把调查研究作为决策的第一个程序,对于学校的重大决策事项坚持做到:没有经过调查研究的事不定、没有经过调查研究的结论不下。

3.建立专家学者咨询制度

现代职业教育中,专业化程度越来越高,专业分工越来越细,各个职业院校的决策也越来越难,决策者不可能样样精通。而专家学者由于长期从事各领域的教学与科研工作,必然熟知该领域的各种情况,往往能够把握全局、从更深层次挖掘并揭示事物发展变化的规律。因此,在欠发达地区职业教育决策机制构建中完善专家学者咨询制度是职业教育发展的必然要求。特别强调,各职业院校在贯彻执行专家学者咨询制度时一定要保持专家学者咨询的独立性,坚决要避免领导先下结论、然后由专家论证的“走形式”现象。

4.建立多种方案的比选制度

任何事物的解决方案都不是惟一的,欠发达地区职业教育中的决策也不例外,解决一个重大事项往往会有多种方案,任何方案都不是十全十美的。多种方案的比选是现代职业院校科学决策的一个重要方法,没有比较就没有鉴别,不同的意见可以促使决策者考虑问题更全面,做出的决策更完善。所以,在欠发达地区职业教育决策制度的建设中建立多种方案的比选制度可以取长补短、优化决策。

5.建立决策责任制度

在欠发达地区职业院校决策制度建设中建立决策责任制度是最关键的,也是难度最大的。决策责任制的核心是实行决策失误追究责任制度,决策责任制的建立健全,可以有效地预防决策者在决策中的随意性与主观性,进而有效预防重大决策失误的发生。重大决策失误会给欠发达地区职业院校造成重大损失,是决策的失败,是决策者的失职,必须追究责任,该惩的惩该罚的罚。实行决策责任制可以促使决策者重视学习决策理论,不断提高决策水平,从而从根本上有利于欠发达地区职业院校各项事业的发展。

六、构建欠发达地区职业教育决策机制应注意的问题

1.必须依据欠发达地区职业院校的特性

在职业院校中从事教学活动的主体是教师及其专业技术人员,每一个教师都从属于一个学科或专业,对学科的理解和研究是教师的职责和奋斗目标。因此,在教师的心目中,最高权威是那些学术造诣深、对学科专业有深刻理解的人,是那些真正的“专家型”教师。这也决定了教师对学校的教学活动有广泛的发言权。职业院校的学术人员、教师应该参与学校事务的决策,特别是有关教学活动的决策,这是职业院校的特性之一,决策机制的构建要充分尊重并适应这一特性。

2.必须依据有关法律、法规和政策

欠发达地区职业院校决策机制的构建不得违背现行的法律、法规,这是依法治校的要求。具体来说,就是要贯彻落实《中华人民共和国高等教育法》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和《中华人民共和国教师法》等有关法律法规。《中华人民共和国高等教育法》第39条规定“国家举办的高等教育实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”;该法和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》均对基层委员会和校长的职责权限作了较为明确的规定;《中华人民共和国教师法》第7条规定“教师有权对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理”。因此,欠发达地区职业院校在构建新型决策机制的过程中应遵照上述法律、法规的规定和精神。

3.必须紧跟全球、全国职业教育发展新形势

欠发达地区职业院校要紧随全球、全国职业教育发展的新形势,要通过学习、研究,不断了解、吸收各种新要素来构建与完善决策机制。现阶段,尤其要深入学习、研究,并充分把握中共十八大会议精神,吃透《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》内容,同时把握好本地区域性经济、社会、文化和教育发展的客观形势,构建的决策机制才具备先进性,决策机制才能有效运转。

作者:何建华马建东单位:天水师范学院经济与社会管理学院

当代职业教育杂志责任编辑:田老师    阅读:人次