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老年护理保险制度研究

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《长沙民政职业技术学院学报》2016年第2期

摘要:

当前我国人口老龄化问题日益突出,失能老人数量渐多,老年护理需求与日俱增,另一方面,由于家庭少子化趋势明显,妇女外出就业比例增加,护理费用高昂等原因使得老年护理需求更是得不到有效满足,由此而来的社会问题与矛盾不断。在这一背景下,我国应借鉴相关国际国内经验,充分利用政府的利好政策,积极探索建立符合我国国情的老年护理保险制度,以满足需求、增添福利、促进和谐。

关键词:

人口老龄化;失能老人;护理保险;必要性;可行性

老年护理保险制度是指以因各种原因导致部分或完全失能的老人为被保险人的一种新型社会保险制度,旨在对被保险人花费的长期护理费用进行分担以减轻被保险人的经济压力、更好地满足被保险人的护理需求,最终达到增进社会福利、促进社会和谐的目的。这一保险制度在人口老龄化严重的西方国家得到了普遍确立,但在我国尚处于探索阶段,随着我国老龄化进程的加快,老年护理需求大幅增加,建立中国特色老年护理保险制度显得十分必要与迫切。

一、建立老年护理保险制度的必要性分析

(一)人口老龄化严重,失能老人渐增步

入新世纪以来,我国社会老龄化进程加快,据第六次全国人口普查数据得知,我国总人口中有13.26%是大于等于60岁的老龄人口,比2000年增加了2.93个百分点;2010年末我国部分或完全失能老年人达到3300万,占总体老年人口的19%;[1]庞大数量失能老人的存在使得我国老年护理需求激增,这不仅关系到个人家庭的和睦,而且会影响整个社会的和谐稳定,因此很有必要建立老年护理保险制度来满足老年人日益增长的护理需求,使广大老年人过上有尊严有品质的晚年生活。

(二)生活质量的提高衍生了更多的护理需求

时代在发展,社会在进步,老年人在其年轻时期为国家社会的发展做出了贡献,理应享受到该有的老年保障待遇,现今老年人的需求不再局限于基本的吃饱穿暖,而有了更多更高级的需要,诸如娱乐生活、精神需求等,根据马斯洛的需求层次论可知,随着社会经济的发展,人需求的增加是必然的,老年人日益增长的需求也是十分合理的,而老人由于生理机能的衰退,很多需求无法由自己独立满足,这就需要国家为其提供护理保障,以满足相关合理需求。

(三)家庭保障功能减弱

由于我国长期实行严格的计划生育政策和现代人婚姻家庭观念的转变等原因,当下我国家庭少子化、空巢化现象十分普遍,据相关统计,1982年我国家庭户规模为4.41人/户,而到2010年第六次人口普查时,这一数值降到了3.10人/户,即大多数家庭只有一个子女,也就是说一对夫妇要赡养起码四名老人,在这个竞争激烈的现代社会,中年人既要赡养老人又要抚养孩子,特别是当老人失能需要长期护理时,家庭面临的压力是非常大的,日渐增大的家庭负担系数使得子女对父母的养老问题显得力不从心,[2]而且空巢家庭的普遍化更是对传统家庭保障功能造成了强烈冲击,子女因工作等原因常年不在老人身边,这一方面使得子女无法及时给予老人应有的呵护与照料,另一方面更是会让老人产生精神上的空虚与孤独,从而引发心理疾病,这进一步加大了护理需求。

(四)女性外出就业的比例增加

在传统社会,女性是家务的主要承担者,自然地,照料老人生活的重任也主要落在了女性身上,而进入新世纪以来,传统的“男主外女主内”观念开始改变,越来越多的人相信“妇女能顶半边天”,渐多的女性开始拥有正式工作,能全心全力照顾老人的女性变少,据统计,我国2005年女性就业总人数为3.37亿人,占总就业人口的44.8%,2007年这一比例达到45%,这客观上使得老年长期护理的供给变少,老年护理供不应求的矛盾更为突出,建立老年护理保险制度变得更为急迫。

(五)老年护理费用高昂

随着年龄的增加,人体患病的几率也会增大,而对于护理的需求也自然会增加,这无疑会产生高昂的医疗护理费用,据统计,个人一生在60岁及以上阶段所用医药护理费占到了其一生医疗护理费的80%以上,而人生命的最后六个月所需的医疗护理费更是一生中最多的。[3]如果家中有老人失能需要护理势必会给家庭带来较大的经济压力,在个人及家庭无力承担高昂的老年护理费用时,由国家出面建立具有统筹互济功能的老年护理保险制度就显得十分必要了。

(六)因老年护理需求得不到满足而产生的社会问题增多

当需求得不到满足时,一些社会问题往往由此而生。近年来,老年人自杀事件屡见不鲜,特别是70-80岁的高龄老年人的自杀现象尤甚,仅以南京市为例,近三成空巢老人有自杀倾向。[4]特别是在农村,大批青壮年劳动力外出务工,老人村中留守的现象十分普遍,多数老人靠自己或配偶照顾,一旦身体出现问题往往得不到及时照料,子女常年在外更是加重了其心中的孤独感和恐慌感,进而失去生活的信心与动力而选择以自杀来逃避问题。

二、我国建立老年护理保险制度的可行性分析

(一)有可供借鉴的国际国内经验

1、国际经验

当今世界整体步入了老龄化时代,不少国家特别是发达国家普遍建立了护理保险制度,大致可将这些国家的护理保险制度分为两种形式:一种是以德国、日本为代表的国家强制实施的护理保险制度,另一种则是以美国为代表的个人自愿购买的商业护理保险制度。德国于1994年正式建立护理保险制度,按规定:在德国,所有参加医疗保险的人都必须参加护理保险,护理保险由医疗保险机构统一运作,德国护理保险又分为公共护理保险和私营护理保险,公民必须选择其中之一参加,参加公共护理保险的公民以税前工资的1.9%缴纳保费,由雇主和雇员各付一半。另外,德国还建立了完善的护理服务等级评估制度,以确定合理的收费标准、偿付比例和方式。德国有专门机构负责评估护理需求者所需的护理服务等级,它根据所需护理时间和次数的不同,将护理服务分为三个等级,对不同的等级收取不同的护理费用,同时也给予不同的待遇给付,确保护理基金用在了最需要的地方,避免了基金的浪费,提高了制度的运行效率;私营护理保险的缴费率、待遇给付标准等根据市场原则确定,并和公共护理保险制度实行同一套护理服务评级标准,实现了整个护理保险制度的有机统一。德国护理保险制度的建立取得了两个显著成果:一是以制度保障了老年人的护理需求,培养了一大批专业护理人才,增进了社会整体福利;二是使需护理的老人摆脱了对社会救济的依赖,减轻了政府救济部门的财政压力。据统计,德国在1994年社会救济净支出为58亿欧元,而到了1997年这一数值骤降到了21.3亿欧元。[5]护理保险制度的建立也增加了社会就业岗位,带动了经济的发展。以在2000年正式启动护理保险制度的日本为例,该国仅在2000年就新增了近2万个护理就业岗位,由护理产业创造的财政收入达到了4.2亿日元,有力地拉动了社会经济的发展。[6]美国是典型的实行商业护理保险制度的国家,其护理保险不属于社会保险范畴,而是商业保险公司开发的一个满足老年护理市场需求的新险种,人们可根据自身需求和经济实力等因素自愿参保,由于美国市场经济发育良好,各商业保险公司形成了良性竞争,竞相推出新险种以满足市场需求,一定程度上有利于被保人获得质优价廉的保险服务,而且这一制度灵活性大,能满足不同层次的老年护理需求;当然完全的商业模式也将一部分低收入老人排斥在了制度之外,这部分低收入老人将无法享受到护理服务,不利于增进社会公平与和谐。

2、国内经验

青岛市于2012年7月发布了《关于建立长期医疗护理制度的意见(试行)》,成为国内第一个建立护理保险制度的城市。<意见》指出:凡因年老、伤残、疾病等原因导致部分或完全失能的青岛居民均可申请医疗护理,并可根据个人意愿选择居家护理或定点机构护理,所花护理费在进行报销时不设起付线,对于选择居家护理的报销96%的费用,对于选择定点机构护理的报销90%。而在护理保险基金的筹集方面,青岛居民和用人单位均不需缴纳专门的护理保险费,护理保险基金主要从医疗保险的统筹基金中匀出,其中,城镇职工的护理保险基金按照其医疗保险个人账户资金总额的0.2%的两倍数额从医保统筹基金中划拨,而城乡居民的护理保险基金,则以上年度居民人均可支配收入的0.2%为标准进行划拨。同时还规定每年划拨2000万福彩金作为护理保险基金的补充。也就是说青岛市实质上是将护理保险作为医疗保险的一个子项目在运行,其护理保险基金是医疗保险基金的一个组成部分。[7]国际国内的相关实践均为我国护理保险制度的全面建立提供了有益经验与启示,增加了制度建立的可行性。

(二)党和政府对此给予了高度关注

党的十八大报告明确指出:要积极应对人口老龄化问题,加大对养老服务业的扶持力度,积极探索新型养老模式,鼓励发展商业保险,构建多层次可持续的社会保障体系,以满足日益增长的养老需求。国务院也于2013年9月下发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》,进一步明确了鼓励发展养老产业的决心。党和政府对养老问题的高度关注为我国建立护理保险制度提供了有利时机,在此种背景下建立护理保险制度是积极响应党和政府号召的良好表现,使得建立制度的可行性得到了大大增强。

(三)我国经济得到了长足发展

自改革开放以来我国经济一直处于良好发展态势,社会物质财富得到了极大丰富,2010年我国更是超过日本成为世界第二大经济体,社会经济的繁荣为老年护理保险制度的建立奠定了较充沛的物质基础,现今的中国已有相当实力支撑起老年护理保险制度,即日渐强大的财力进一步增强了制度的可行性。

三、我国建立老年护理保险制度的几点设想

从上文分析可知,我国很有必要且有条件建立社会保险层次的老年护理保险制度,这一制度的构建理应成为当下我国全面深化改革、保障和改善民生的重要一环。国家立法机构应加快出台护理保险法,将建立护理保险提升到法律高度,政府应秉持改善民生的执政理念,在全国范围内实施强制性的以低水平、广覆盖、保基本为特征的老年护理保险制度,切实满足老年人日益增长的护理需求。在制度的具体构建过程中注意如下几点:

(一)制定科学的老年人行为能力评估标准

并不是所有老年人均需要给予护理服务,相当一部分老年人是具有完全行为能力的,因此有必要建立一套科学评估标准来确定被保人是否能享受护理待遇。目前通行于全球的老年人行为能力评估标准中包含了六个指标,分别是:吃饭、穿衣、如厕、上下床、室内走动、洗澡,这六项中有一到两项做不到的为“轻度失能”,有三到四项做不到的为“中度失能”,若六项全部完成不了,则此人为“重度失能”,这一评估标准有其合理性,但也存在着诸多问题,我国在制定评估标准时应在此国际标准基础上加以细分和深化,更加注重标准的实操性、客观性和动态调整性。首先,评估内容要全面,既要包括一般健康评估,也要针对老年常患病进行专项检查,尽量全面地反映老年人的健康状况;其次,评估标准要统一,全国应实行一套标准,不可各地各行其事、各有各法,以避免地域不公现象的产生;再次,在专业医疗机构的评估基础上可加入自我评估。人体生理机能复杂,有时候专业医疗机构未必能检测出老人身体的一些细微变化,而最了解自身身体状况的必然是个人本身,因此加入个人评估是具有一定合理性的;最后还要对老年人身体状况进行跟踪调查,一些老人起初在接受护理时可能身体状况较差,但经过一段时间的护理照料后,其健康状况可能得到了好转,这时应降低其护理等级甚至终止其护理待遇,而当老年人身体状态恶化时,则需及时将其护理保险待遇升级。

(二)可采取部分积累式的基金财务模式

按理说,护理保险基金应由政府、企业和个人三方共同筹集,但考虑到现阶段我国企业负担沉重而中央财政尚充裕的现实状况,本文建议由中央财政负责护理保险基金的大部分供给,加大国有资产的划拨力度,建立统筹基金,个人可适当缴费以增强参与性和积极性,个人缴费计入个人账户并可依法继承,企业则暂时不用缴纳专门的护理保险费。

(三)注重基金的投资运营

为避免护理保险基金因通货膨胀而缩水,政府应加强对基金的运营管理,秉持“保基本促增值”的投资理念,采取多元投资方式,将基金投入运营。首先为了减小投资风险,可规定基金投资于银行存款和国债的比例不得低于50%,剩下的50%可委托专业投资机构进行运营,但要作出一些必要的限制性规定,例如投资于股票等高风险产品的比例不要高于35%;其次要加强金融市场建设与监管,为基金运营提供一个良好平台。

(四)保险待遇给付方式应以服务为主

护理保险制度具有其自身的特殊性,传统的现金给付不能最有效地满足需求,需要享受护理保险待遇的通常是一些失能老人,他们或行动不便或身患疾病,其最需要的是有专人照料他们的生活而不是现金资助,因此护理保险待遇给付应以服务为主,只有针对一些特殊情况例如偏远地区,服务难以抵达的才给予现金。

(五)大力培养老年护理专业人才

制度的建立与运行需要大批专业人才作支撑,目前我国能给老年人提供专业护理服务的人员尚少,远远不能满足实际需求,因此很有必要加大对相关人才的培养力度,大中专院校可增加相关专业(如社会工作、老年康复治疗等专业)的招生规模并完善培养机制,国家则应适当提高相关护理人员的薪酬水平,以吸引更多优秀人才投身于老年护理事业。

(六)提倡发展居家养老服务

老年护理一般分为在定点机构护理和居家护理两种形式,本文更加提倡居家护理,居家护理一方面可利用家庭资源达到降低护理费的效果,另一方面也能让老年人生活在更加熟悉的环境中,避免了其因处于陌生之境而可能产生的精神紧张状况,更有益于老年人安度晚年。

参考文献:

[1]全国老龄工作委员会办公室.全国城乡失能老年人状况研究[EB/OL].

[2]韩振燕,梁誉.关于构建我国老年长期护理保险制度的研究—必要性、经验、效应、设想[J].东南大学学报(哲学社会科学版),2012,(3):38-42.

[3]荆涛.对我国发展老年长期护理保险的探讨[J].中国老年学杂志,2007,(2):295-298.

[4]马道军,段丽云.南京老人空巢率近40%近三成空巢老人有自杀倾向[N].南京日报,2013-09-11(3).

[5]丁纯,瞿黔超.德国护理保险体制综述:历史成因、运作特点以及改革方案[J].德国研究,2008,(3):42-47.

[6]王莹.日本的看护保险制度[J].社会,2003,(11):55-57.

[7]吴国玖.建立老年人长期护理保险制度研究—以江苏省为例[J].江苏师范大学学报(哲学社会科学版),2015,(1):142-147.

[8]戴卫东.国外长期护理保险制度:分析、评价及启示[J].人口与发展,2011,(5):80-86.

作者:阳代杰 单位:吉林大学哲学社会学院

长沙民政职业技术学院学报责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次