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海洋经济巨灾保险体系探索

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《保险职业学院学报》2015年第一期

杨海生2008年汶川地震之后,党和政府意识到了建立巨灾保险制度、提高灾害应急管理能力的紧迫性和重要性。2009年5月11日国务院发布《中国减灾行动白皮书》明确表示,从2009年开始把每年的5月12日定为国家的防灾减灾日,以提升公众对巨灾的风险防范意识。同时,我国金融市场(特别是保险市场)的不断发展成熟也提高了我国建立巨灾保险制度的可行性。此外,我国在自然灾害的安全设防、救灾救济、应急管理等方面也取得了不少成绩,为我国海洋灾害管理积累了一定经验。

(一)制度基础1.渔业互助保险有一定基础。1994年,我国农业部在借鉴日本和韩国相互保险公司经营模式经验的基础上,经民政部批准,成立了中国渔船船东互保协会,开展海洋渔业行业内非赢利性的互助保险,以共同抵御风险,降低灾害损失。经过几年来的发展,我国的海洋渔业互助保险已逐渐成为我国海洋渔业保险市场的主要形式,在全国沿海各地都有分支机构,开办的险种也日趋多样化,一定程度上满足了海洋渔业生产的需求和渔民的需要。2.巨灾保险制度的建立得到法律重视。到目前为止,我国已陆续制定了20多部有关自然灾害预防和应急的法律、法规和部门规章:《防洪法》(1998)、《海洋环境保护法》(1999)、《气象法》(2000)、《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》(2005)、《国家海上搜救应急预案》(2006)、《防震减灾法》(2008)、《森林防火条例》(2008)、《抗旱条例》(2009)等,对不同领域自然灾害风险的预报、预防、救灾、重建等方面作出了相应的规定,在一定程度上对各类自然灾害(包括海洋灾害)的管理奠定了基础。其中也有不乏明确规定国家应支持灾害保险制度建立的条例:1998年1月1日实施的《防洪法》第47条规定“国家鼓励、扶持开展洪水保险”;1998年3月1日实施的《防震减灾法》第25条规定“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险”;2007年11月1日实施的《突发事件应对法》第35条规定“国家发展保险事业,建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,并鼓励单位和公民参加保险”等。3.财税政策对建立巨灾风险准备金有一定支持。2009年9月份财政部和税务总局发布了《关于保险公司提取农业巨灾风险准备金,企业所得税税前扣除问题的通知》,它标志着长期以来“建立巨灾风险准备金可以实行所得税的税前扣除”的重要问题得到解决,这为巨灾保险体系建设提供了良好的条件。4.关于制度建立已有一定的研究基础。2010年,由保监会牵头,相关十几个部委参与完成了作为国务院十五个“金融领域重大课题研究”项目之一的“建立巨灾保险制度”课题。课题明确了我国巨灾保险制度建设的指导思想、基本思路、基本框架和实现路径等。

(二)技术基础巨灾保险数据、巨灾风险模型及相关产品定价技术不断进步。除了巨灾的高风险性外,一直以来我国巨灾经验数据的缺乏和相关精算技术的不成熟限制了我国保险公司参与巨灾保险业务的积极性。为解决我国巨灾保险数据缺乏的问题,2009年国家相关部门与保险业共同成立了一个关于巨灾风险、巨灾保险风险产业标准的课题研究小组,以建立中国的巨灾保险数据的采集标准,这也是中国保险业在风险管理方面的第一个标准,是巨灾保险体系建设迈出的非常重要的一步。随着近年来巨灾数据采集工作的开展和深入,相关风险模型和产品定价技术也不断进步,为鼓励保险公司进入海洋经济巨灾保险市场、开发适用保险产品打下了较好的技术基础。

(三)市场基础从巨灾保险市场的供需条件看,改革开放几十年以来的经济发展,提高了市场主体(政府、保险公司、居民)的经济承受能力,巨灾保险的潜在供给和潜在需求都有了一定提高,这为我国建立海洋经济巨灾保险制度创造了可行性。鉴于我国目前还没有开展海洋巨灾相关的保险险种,海洋巨灾保险供需关系数据难以取得,冯锐(2009)以与海洋灾害损失保险补偿关系密切的农业巨灾保险为例,对我国巨灾保险市场进行供需分析。在保险公司对巨灾的承保能力及巨灾保险供给方面,近年来我国保险业与再保险市场①的较快发展,使得保险机构抵抗巨灾风险的实力不断增强。并且,随着我国巨灾损失历史数据的逐步积累、巨灾风险图的绘制以及巨灾风险市场化分散机制的日趋完善,拓宽了可保风险的范围,有助于保险公司把大量巨灾风险组合管理,通过专业化的风险分散来获得稳定的利润。总体看来保险公司对巨灾风险的实际供给量将不断上升。在巨灾保险需求方面,自1982年中国人保恢复开办农业保险以来,我国农业巨灾保险需求量逐年上升:随着巨灾发生的日益频繁及损失的日益严重,越来越多农民意识到通过保险分担和转嫁风险的重要性;并且,农业生产技术的进步与发展也逐步提高了农民生活质量与支付能力,因此农业巨灾保险的有效需求不断上升。对此,冯锐(2009)进行了数据分析证明:用农业保险的保费收入估算农业巨灾保险的实际需求量、农业巨灾损失额估算农业巨灾保险的潜在需求量,明显看出2000-2006年间我国农业保险的潜在需求量远远大于实际需求量,两者差距还呈不断上升趋势。除了农户,我国一般居民个人对保险的需求也是不断上升的:随着我国居民生活水平的日益提高,国民的风险意识不断提高,通过巨灾保险转嫁风险的实际需求也将随之提高,并且,人均收入和消费水平的不断提高有助于降低居民缴纳海洋巨灾基金的负担。总体来看,当前我国城镇居民和农民个人都是具有缴纳海洋巨灾基金的承受能力的。

二、海洋经济巨灾保险的国内实践经验

2006年6月26日,《国务院关于保险业改革发展的若干意见》正式提出,“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制,探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”,全国多个省市展开了政策性农业巨灾保险的试点探索,目前发展得较成功的是北京市和江苏省。它们的实施方案中可供建立海洋巨灾保险制度的借鉴之处包括:

(一)北京模式2007年,北京市正式建立了由市政府全力支持的政策性农业保险制度,几年来取得了较好的实践效果,被誉为“北京模式”,主要有以下特点:1.政府主导,制度先行。专门成立“北京市政策性农业保险工作协调小组”,下设办公室专门负责协调各部门的关系,组织公开招标选定参与承保的保险公司等。制定《关于建立北京市政策性农业保险制度的方案》等法规规定,明确了运作模式、组织机构等基本内容,制定了承保、理赔等环节的业务操作流程以及统一的险种和条款费率等。在监督及约束机制方面,除了由保险行业监管部门负责专业监管外,还建立了政策性农业保险第三方审计制度。2.财政支持,政策引导。形成了多形式的支持力度较大的财政支持:财政补贴资金实行上不封顶。一是保费补贴比例高。市财政补贴农民保费50%,各区县财政结合实际累加补贴20-30%不等。二是财政给予经营政策性农险的保险公司保费收入10%的经营管理费用补贴。三是财政直接拨付资金购买农业再保险。3.建立多层次的风险分散机制。构建了由农民、保险公司、再保险公司和政府巨灾风险保障四个层次组成的“多方参与、风险共担、多层分散”的农业风险分散体系。该机制规定:赔付率160%以下的风险,由保险公司承担损失补偿责任。赔付率超过160%的风险,实行保险公司赔付封顶,政府承担剩余赔付责任,并以两种方式进行分散,其中赔付率160%-300%的巨灾风险,通过政府直接购买再保险的方式转移;赔付率300%以上的部分,政府采取“一事一议”的方式予以解决。经营机构的当年赔付率超过160%之后的赔付责任由市政府承担。4.实行市场化的经营管理模式。市政府选择四家保险公司参与运作,既为区县政府和保险公司提供双向选择的机会,又营造了一个“适度竞争”的农业保险市场。同时,政府充分尊重商业保险公司的经营自主权,不介入农业保险的具体经营,仅在超赔风险发生后,承担超赔责任。商业保险公司实行市场化经营,按照“单独立账、单独核算”的原则管理政策性农业保险保费收入。5.采取强有力的制度保障措施。自愿投保,平等受惠。农户在范围内自愿投保,凡投保者均享受政府的同等保费补贴。

(二)江苏模式2008年10月,江苏省出台农业保险试点政府巨灾风险准备金管理办法,正式建立了省市县三级农业巨灾风险准备基金制度,并且出台了专门的巨灾风险准备金管理办法,从而将巨灾风险准备金上升到制度建设层面,为建立规范的巨灾风险准备金制度提供了良好的借鉴(庹国柱等,2010)。具体而言,地方政府与保险公司联办共保,政府与保险公司各获得保费收入的60%与40%,并按此比例承担保险责任;按不同比例设立省市县三级巨灾准备金制度:省级政府巨灾准备金总额可达到各省辖市政府巨灾准备金使用余额的20%;一旦江苏省境内发生重大自然灾害,动用全部市级巨灾准备金后仍出现超额赔付时,经省辖市政府申请,省财政可动用省级巨灾准备金,在13个省辖市内调剂,用于超赔地区的赔付。

三、建立和完善我国海洋经济巨灾保险机制的基本思路

我们认为,建立、发展和完善符合我国国情的海洋经济巨灾保险制度应从以下几个方面的主要措施着手。

(一)建立专门的海洋经济巨灾保险协调小组机构,统一制度目前我国海洋经济管理涉及多部门,确立统一的牵头部门有助于提高沟通协调效率、加强信息联动集成并形成系统的政策体系、这对于统筹规划建立制度是非常关键的。而专门成立的“海洋经济巨灾保险协调小组”主要功能是负责协调各部门的关系(各地方政府、农业局、海洋局、保监会等);起草和执行市政府有关政策;具体确定政策性农业保险的支持范围,并据此制定统一的保险条款和费率等;组织公开招标选定参与承保的保险公司(不同地区不同);组织相关研究,为决策提供理论依据等。

(二)建立相关的数据收集和监控平台,掌握灾害信息一方面,如海水养殖业等的海洋产业都存在固有的生产风险,受自然灾害影响显著而在受灾时没有专门的机构对于他们遭受的经济损失进行统计,加之没有准确的历史数据作为参考,保险公司无法衡量该产业的风险,因此出现无法交易的局面。可见,对损失数据的收集至关重要。这种收集工作应当区别于以往的灾害损失的笼统计数,而必须是专门针对巨灾事件对某一产业造成的经济损失进行的系统完整统计,这样它才可以被用于生成巨灾指数、巨灾风险债券价格和巨灾期权的敲定指数,使得损失情况与价格建立精准的对应关系,保证保险的针对性和公正性;另一方面,完善全面的历史数据也很重要,它们主要用于对巨灾事件的准确描述以及预测。这需要由政府建立一个独立于资本市场的巨灾风险预警机构,根据全球气候变化和灾害发生情况将各种灾害发生的概率、损害程度等相关信息定期进行收集统计,公布和实时更新巨灾风险参数,使得债券交易者在获得这些信息后增加或减少持有债券的需求,进而影响债券价格。具体而言,可从三个方面入手:建立数据收集制度和自然灾害与意外事故风险管理报告制度;建立巨灾风险预警机构,实现对海洋产业运行情况的实时监控;建立海洋巨灾保险基础数据库及完善灾害损失信息系统等。

(三)建立多层级并存的管控机制,分散风险根据国内外巨灾保险制度建立的经验,巨灾风险分散方法通常包括增加风险单位、组织再保险、建立巨灾风险准备基金、财政“兜底”或借款或担保、相互保险与合作保险安排、巨灾风险证券化等;其中,分层次的巨灾基金或巨灾准备金、再保险机制是在国际较成功的巨灾保险项目经验中采取较多的。目前,我国在分散海洋灾害风险方面已有所采取的方式是相互保险安排,但从我国实践来看,单纯依靠保险费收入的商业性和互助性的海洋渔业保险是难以支持其自身的良性循环发展的(王艳玲和王珊珊,2009)。由于海洋巨灾风险的多样性和复杂性大大增加了风险分散与转移的艰巨性,加之我国具体的国情和实践情况,使得任何单一的风险分散方式都不可能独立完成海洋巨灾风险分散与转移,因此我国应采取多管齐下的风险分散机制。分散风险最有效、最基础的方式是增加风险单位:可通过强制参加、进行更为精确的风险分划与费率分区、提供保费补贴来促进投保人投保等方式来实现;在此基础上,建立由中央财政、保险机构、农业部等共同出资、中央省市多级海洋巨灾保险准备金,由政府拨专项款将再保险责任交给国家再保险公司等;在财政参与保险赔偿的程度上,可采取超赔(即损失补偿超出商业保险的承保比例或巨灾准备金不足)出资或担保借款的方式。此外,虽然通过巨灾风险证券化将承保风险转移至资本市场是巨灾风险分散机制的一大发展趋势,但由于我国资本市场还不够成熟,相关的法律监管等相关措施制度还有没有建立起来,采取该分散方式短期内还很难取得预期效果。概括而言,我国可选择以强制参保增加风险单位为基础,以组织互保合作和再保险、建立巨灾风险准备金为主,国家财政辅以超额赔付、逐步试行巨灾风险证券化的多样化多层级的风险分散机制。

(四)包括将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范体系,优化法规环境由于巨灾风险不符合保险经营基础的“大数定理”假定,出于对经营稳定性和营利性的考虑,我国还处于初级发展阶段的保险市场和保险公司一般不太愿意涉足巨灾风险市场。这商业性私人巨灾保险市场的失灵为政府参与巨灾风险管理提供了理由和可能性。但需要注意的是,政府的积极参与与引导在于促使商业保险公司积极参与市场竞争,而不是取而代之,换言之,在多种干预手段和目的的选择中,政府应依照现实条件和经济发展水平,选择最合适、成本效率最经济、对市场负面影响最小的方式。除了为保险公司提供临时的流动资金,防止其因为临时的保险资本金有限而导致偿付能力不足外,政府还应通过积极引导和建立配套支持来为巨灾保险制度的建立扫除“障碍”,如将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范体系、推动专门的巨灾保险立法、实行承包相关保险的税收优惠等。

(五)确立试点推行路径,设立试点制度由于经验缺乏,在建立全国性的海洋经济巨灾保险制度前应进行地区试点检验。设立试点制度主要需要考虑的问题是:选取哪些地区作试点、试验时间多长、如何跟进进展作调整;全国整体与分区域建立制度的情况有什么不同;如何与已有地方试点的融合。2011年,国家陆续通过成立山东、浙江和广东三大海洋经济实验区的决定。考虑到经验的缺乏以及地域差异性等因素,我国建立海洋经济巨灾保险制度也应采取试点推行的模式,并且考虑与海洋经济实验区的设立结合。具体而言,一是采取从地方到中央推进的试点路径:以建立巨灾准备金为例,起步阶段可以考虑由各地根据本省面临的实际风险状况,选择风险保障责任和确定保险金额,同时由各级财政给予一定额度的保费补贴,在省级范围内统筹建立巨灾保险基金;待到时机成熟后,中央政府可以推动风险状况相似的省份结合起来,在地区层面上统筹建立巨灾保险基金;之后再在全国范围内建立涵盖多种风险保障责任的综合性巨灾保险制度,并在中央政府一级统筹巨灾保险基金。二是允许有实力、声誉好的保险公司率先开展巨灾保险试点。三是以单个类型风险的巨灾保险保障机制为突破点,针对那些损失较大、发生频率较高的如风暴潮等自然灾害,分险种、分区域试点,逐步扩大巨灾保险保障范围。

作者:杨海生阳义南陈少凌单位:中山大学岭南学院暨南大学经济学院

保险职业学院学报责任编辑:杨雪    阅读:人次
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