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“改革式”教师集体谈判的特征

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《比较教育研究杂志》2015年第七期

一、“改革式”教师集体谈判的兴起及其实践成效

美国教师集体谈判制度由工业领域移植、转化而来,因此,早期教师集体谈判制度不可避免地以工会主义价值准则为导向,并呈现出某些激进的工会主义特征。到20世纪70年代末,工业谈判模式所引起的教师与管理者关系的僵化、学校管理灵活性的削弱与教师专业角色的黯淡等种种弊端已日益凸显,使其再难以承担推动公立教育进步的职责。进入20世纪80年代,美国在国际竞争中的失利进一步加剧了公众对于公立教育的信任危机,引发了美国政府对国家发展与教育进步关系的重新思考。1983年,全国优异教育委员会发布题为《国家处在危险之中:教育改革势在必行》的报告,由此掀起了“席卷20世纪80年代的‘教育优异改革运动’,并在各个层次都引起了教育的巨大变革”。[1]面对传统工业模式的弊端与公众对高质量教育的呼声,加之公立教师群体对自身专业发展与教育质量的日益关注,“改革式”教师集体谈判的出现已成为必然。相对传统工业模式,“改革式”谈判植根于教育领域,反映了美国社会对公立教育的现实需求,具有广阔而丰富的内涵。1981年,在俄亥俄州的托莱多学区,教师与管理者达成了一项旨在促进教师合理评估的协议,成为实践“改革式”谈判的嚆矢。随后,该州的辛辛那提学区、哥伦布学区、佛罗里达州迈阿密—戴德学区、纽约州罗彻斯特学区、华盛顿州西雅图学区的教师工会相继展开多种创新试验,使“改革式”谈判的内容和体系逐渐丰满起来。从改革的目标与手段来看,这一时期“改革式”教师集体谈判的实践成就集中体现在以下三个方面。

(一)引入“同行评审”机制,构建新型教师评估体系教师集体谈判调整与转型的战役最先由俄亥俄州托莱多教师联合会打响。针对公立教师质量下降及不合格教师“解雇难”的问题,1981年,俄亥俄州托莱多教师联合会(ToledoFederationofTea-chers)将教师“同行评审”方案纳入谈判协议,以改革教师评估模式为突破口,揭开了“改革式”谈判试验的序幕。与以往“校长负责制”和传统的工业模式不同,“同行评审”方案赋予了骨干教师对同行教师进行督导与考察的权力。以同行新教师和能力欠佳的在职教师为评估对象,骨干教师负责帮助其制定教学过程、班级管理、学科知识以及职业职责方面的发展目标,并以示范、录像、观摩等形式提供实际指导。经过一年的督导期,骨干教师的意见和建议将作为劳资委员会决定教师留任或解雇的重要参考依据。[2]据一项成本效益分析数据显示,与未采纳“同行评审”模式的学区相比,托莱多学区每年对不合格新手教师的解雇率高达10%,节约了170,991美元至207,214美元的学区费用。[3]这一成就得到了时任美国教师联合会主席阿尔伯特•夏恩克(AlbertShanker)的高度评价。在他的推动下,托莱多方案被纳入到美国教师联合会调整集体谈判制度的总体思路中,“同行评审”理念亦由此获得了广阔的生存和发展空间。以托莱多方案为范本,1986年,该州哥伦布教育协会出台“实习教师指导与在职教师干预方案”(TheColumbusInternProgramandInterventionPro-gram)并以此解雇了7%专业能力不合格的新手教师。此后,纽约州罗彻斯特教师联合会、华盛顿州西雅图教育协会等地方工会也相继实施了一系列教师“同行评审”方案,如罗彻斯特“专业指导与发展方案”(TheProfessionalSupportandInterventionPrograms)、西雅图“教师训练、援助与评估方案”(TheStaffTraining,AssistanceandReviewProgram)等,共同搭建起了当前美国教师评估体系的基本框架。

(二)变革薪资分配模式,确立专业能力标准教师集体谈判制度的改革也体现在薪资分配模式的变化上。1986年,纽约州罗彻斯特教师联合会(RochesterTeachersAssociation,简称RTA)将按层级分配薪资的“职业阶梯”(CareerLadders)方案纳入谈判协议,开始了一项改革传统薪资分配方式的新尝试。依据专业能力水平,教师职业生涯被划分为“新手教师”、“常驻型教师”、“专家型教师”和“领导型教师”四个阶段:经过1年的实习期,被评审董事会评估为专业能力“合格”的新手教师成为“常驻型”教师;之后,获得终身任职资格的“常驻型”教师进入“专家型”发展阶段;再经过大约7年的经验累积过程,“专家型”教师将成为“领导型”教师,达到职业生涯的巅峰。[4]专业能力的不断提升一方面会给教师带来相应的薪资补偿,另一方面,也会得到跻身学校管理层的机会。比如,除参与日常教学工作之外,“领导型”教师往往扮演着“同行评审”的评估者、教师专业能力的提升者、学校课程的设计者与大学或学院中的兼职教授等重要角色。与片面强调公平、公正的“在职年限”式薪酬分配方式相比,“职业阶梯”方案的价值在于强调了“绩效薪酬”的理念,充分肯定了专业能力在教师职业生涯中的重要意义,并给予教师平等的专业发展机会,同时在调动教师专业发展的主动性、保留高素质教师方面发挥了积极作用。1988年,辛辛那提教师联合会(CincinnatiFed-erationofTeachers)借鉴罗彻斯特方案,提出了“教师职业生涯方案”(CareerinTeachingProgram),为教师设置了从新手教师到领导型教师的“四步阶梯”;以此为基础,2000年,辛辛那提教师联合会将学区兼职实习教师纳入这一方案,使“教师职业生涯方案”拓展为“五步”,并为每步阶梯设置了详细的教师评估标准和薪资分配方式。该方案被联邦专门研究教师薪资分配问题的专家奥登(AllanOdden)誉为“自1921年实施‘单一制’薪资分配方式以来最伟大的创造”。

(三)打破对抗状态,建立合作渠道“改革式”谈判还从调整谈判双方的关系入手,对传统谈判模式进行了改造。20世纪80年代末,为了缓和谈判双方的对立关系、重塑教师专业形象,辛辛那提学区的教师工会最先建立起由教师代表与管理者组成的劳资联合委员会(JointLa-bor-ManagementCommittee),该委员会围绕课程改革、教材选取、专业发展、学校日程等问题共同寻求解决方案,提供了教师与管理者合作、对话的平台。在辛辛那提学区的37个劳资联合委员会中,教师分配委员会(TeacherAllocationCommittee)所取得的成绩最为显著。“学区赋予劳资委员会关于教师分配问题的决策权;教师工会也保留对劳资联合委员会决议的申诉权利”。[6]教师分配委员会按不断变化的需求,将多余的教师分配到学生拥挤的学校,在缩小班级规模的同时,实现了教师和教学资源的优化配置。1998年,蒙哥马利教育协会(MontgomeryCoun-tyEducationAssociation,简称MCEA)仿效辛辛那提教师联合会在每所学校设置由教师代表与管理者组成的教学质量监管委员会(QualityManagementCouncils)和劳资联合委员会(TheLabor—Manage-mentCommittee),解决学校预算、人员分配、专业发展等相关问题。2001年,该协会又在学区内设置三个教学委员会(CouncilsonTeachingandLearning),负责学前至高中阶段的课程设计、评估及修订。由于劳资联合委员会的建立将谈判双方对话的长效机制建立在公立教育进步的共同利益之上,因而沟通、对话与合作取代了对抗,成为此后教师集体谈判过程中解决争议与冲突的主要方式。试点学区以积极的成果为全美各州做出了示范,20世纪80年代以后,以调整传统工业模式为宗旨的改革模式迅速在全美各州扩展开来。据全美教育协会(NationalEducationAssociation)的调查数据显示,到2003年,其附属分会所在的34个州中,已有31个州的不同学区采纳了这种新型模式;俄勒冈州学校董事会的年度报告也表明,从1994年到2000年,俄勒冈州运用“改革式”谈判模式的学区比例从50%上升到了60%,并依然呈持续的上升态势。[7]1996年,罗彻斯特教师联合会联合托莱多、哥伦布、辛辛那提、洛杉矶、波士顿、明尼阿波利斯等21个地方工会成立覆盖教师聘用、指导与保留、薪资分配、专业发展等多个层面的“教师工会改革系统”(TeacherUnionReformNet-work),在巩固前一阶段成果的基础上,开辟了“改革式”教师集体谈判制度发展的新阶段。当然,在看到“改革式”谈判取得巨大实践成效的同时,也须清醒地认识到其在实施过程中仍然面临着一系列困难与挑战。从主观方面来看,尽管改革模式的运用受到了时任美国教师联盟主席阿尔伯特•夏恩克和全美教育协会主席鲍勃•蔡斯(BobChase)的支持与认可,但工会中的反对声音依然大量存在。反对者认为“,维护会员利益,始终坚守工会主义信条不动摇才是教师工会的生存和发展之道,教育事务本应留予教育董事会承担。……教师工会过多干预教育事务,与管理者合作将是软弱的表现”。[8]基于这种认识,他们采取了罢教等激进手段来抵制改革的进行,致使“改革式”谈判的深入推进在一定程度上遭遇了阻碍。与此同时,由于长期以来工会主义价值理念根深蒂固,教师工会组织中的工作人员在改进工作方法上往往热情不足,这也导致工会运作机制与改革议程难以协调,制约了教师集体谈判的改革步伐。而在客观方面,工会启动改革资金的不足、学校实施力度的欠缺、改革派领导者的卸任等因素亦使实施改革的地方教师工会承受着巨大压力。因此,要实现“改革式”谈判模式在公立教育领域的成熟发展,美国教师工会仍有一段漫长的路要走。

二、美国“改革式”教师集体谈判的制度特征

(一)专业化:教师集体谈判中心议题的转向教师集体谈判的调整与转型发生在新一轮教育改革的大背景下,教育天平向卓越一方的摆动与民众对高质量教育的呼声对教师质量提出了新的要求,这是“改革式”谈判出现的动因,同时也为集体谈判中心议题的转向提供了契机。正是出于对教师质量和教育质量的关注,地方工会自发进行的改革试验才能获得两大教师工会的认可,并以较短的时间扩展至全美各州。在1985年连续发表的三次演说中,美国教师联合会主席阿尔伯特•夏恩克明确表示:“教师集体谈判必须打破传统,走‘教师专业主义’(TeacherProfessionalism)之路,否则将难以实现推动公立教育进步,提升教师经济、社会和政治地位的最终目标。”[9]在美国教师联合会鼓舞与地方工会的带动下,“教师专业主义”成为教师集体谈判发展的一条主题线索。教师集体谈判的专业化倾向主要体现在中心议题的变化上。这一时期,教师集体谈判更多关注于提供专业发展机会、促进合理评估与调动工作积极性等方面的议题,超越了传统工业模式下薪资、福利待遇、工作条件等基本需求层面。据调查数据显示,包括辛辛那提、罗彻斯特和哥伦布学区在内的50多个学区已将“同行评审”纳入集体谈判协议;[10]超过30个州赋予了高素质教师获得额外薪资补偿的机会。[11]1994年,波士顿教师联合会(BostonTeacherFederation)在谈判协议中纳入一项关于延长周一至周四的工作时间,以便教师利用周五课余时间学习2~3小时专业发展课程的内容。2002年,明尼阿波利斯学区启动名为“新教师终身任期实现”(AchievementofTenureProcessforNewTeacher)的发展项目,通过配备指导教师,设置同行观摩、同行互助培训、课后研讨等一系列“援助”项目,在帮助新教师适应教学环境、促进专业发展方面取得了显著成效。[12]尽管工会内部保守一方断言教师集体谈判迟早会回归以教师自身利益为核心的传统轨道,但从美国教育改革的当前形势来看,教师集体谈判的专业化发展方向在短时期内不会发生巨大转变。

(二)合作化:教师集体谈判双方关系的变化“改革式”教师集体谈判之所以拥有传统工业模式无法比拟的优越性,其重要原因就在于它突破了以往的对抗状态,明确了谈判双方的合作关系。从教师专业发展与教育质量提升的共同利益出发,教师工会与管理者秉承相互信任的原则,不再过于片面地苛守单方立场,而是将视角集中于问题本身,在不断协调与妥协的合作过程中共同寻求问题的解决方案。教师集体谈判的意义和价值由此不再聚焦于哪一方取得了所谓的压倒性胜利,而在于是否能够最大限度地弥合双方的意见分歧。以实现互利共赢为目标,教师工会与管理者将集体谈判扩大为一个开放、灵活、持续的合作过程。他们突破传统议题,将谈判内容覆盖到教师角色与职责、专业能力、课程改革、职业培训及政策制定等多个领域,搭建起了双方合作的更广阔平台。在辛辛那提、哥伦布、罗彻斯特和明尼阿波利斯等一些实施改革的学区,谈判双方共同设计、实施一系列教师专业发展项目,并借助劳资联合委员会及召开定期会议等形式,展开更加灵活多样的合作。柯希纳(CharlesTaylorKerchner)和科皮希(JuliaE.Koppich)经调查发现:“当前,这种合作化的联合委员会在推行改革的学区已非常普遍。其机构设置与职责虽有较大不同,但无疑发挥着重要的桥梁作用。”可以说,正是通过谈判双方关系的调整,教师集体谈判的灵活性与实效性才得以显著提升,从而能够及时解决不断出现的新问题。因此,协调谈判双方的关系,加强教师与管理者之间的合作,仍是谈判双方所要努力的重要方向。

(三)民主化:教师集体谈判运作模式的调整出于对教育科学化、民主化目标与教师自身诉求的高度重视,教师工会与学区调整教师集体谈判的运作模式,进一步扩大了教师群体参与管理与决策的民主权利。在实施改革的学区,“同行援助”、“同行评审”方案的运用肯定了教师自我管理的能力;劳资联合委员会的建立给予教师参与管理的机会与平台。在谈判协议的条款中,教师集体谈判的民主化倾向也可见一斑。如佛罗里达州西特拉斯学区的谈判协议就强调:“教师是学校事务的决策者而非咨询者,应成为促进学校发展和创新的源泉”,“让教学专业人员全面参与学校的科研项目和其他方案十分必要。这些方案既包括开发、改进与实施一些项目,评估现有项目,设计、测验和引进一些项目,还包括展开教育相关领域的其它研究活动”。罗彻斯特学区也要求从2005~2006学年开始,赋予教学人员针对学生的学习需求与校长进行协商的权利,谈判范围覆盖工作时长、任务分配、教学条件、班级规模以及学生结构等多个领域,谈判结果具有与学区谈判协议的同等效力。印第安纳州的印第安纳波利斯学区更是赋予教师直接参与政治决策的权利,允许教师在奇数年和偶数年分别参加16天和24天的立法工作。可以预见,如何调整运作模式,使教师在参与学校管理与决策的过程中取得积极的成效,将是今后一段时期教师工会与学区面临的重要课题。

三“、改革式”教师集体谈判对我国的启示

(一)调动教师的参与热情,使之成为推进教育民主进程的源动力“改革式”谈判模式之所以能以燎原之势在全美迅速扩展,其内驱力就源于教师群体凭借专业优势对教育事务与决策的主动参与。与此同时,谈判协议中认可教师参与管理与决策条款的增加与扩充反过来又加速了教育的科学与民主进程。在我国,为敦促教师群体尽快投入到推动我国教育进步的大潮中去,首先要变革传统“校长负责制”的管理理念,明确教师群体参与教育管理的重要意义。在现代管理体制下,应坚持以人本思想为导向,充分尊重与满足教师参与管理的民主愿望,赋予教师有效的话语权,实施校本管理,构建学校管理的民主氛围。其次,要提升教师参与管理的自主意识,促进教师角色的转变。要重视教师自觉意识的培育,树立终身学习的观念,使教师保持开放的心态,自觉对教育教学及管理工作进行深入反思,主动承担起学校事务的协商者、决策者和监督者的角色。吸引更多教师参与到学校的管理与决策中来,还要提供教师参与管理所需的技术指导,建立起有效的激励机制。借助定期讲座、网络学习、经常性教育管理交流活动和学校管理实践等形式,扩充教师的管理理念,丰富教师的间接经验与直接经验,参照“职业阶梯”等模式激发教师的参与热情,使其在获取实际效益的同时,实现参与管理的民主诉求。

(二)完善教育立法,为教师行使民主权利提供法律保障美国教师集体谈判以强制性法规形式赋予谈判协议明确的法律效力,对谈判双方形成了强大的约束力。集体谈判过程中民主的实现需要以服从谈判协议为先决条件,谈判结果的顺利实施也依赖谈判协议的保障。随着“改革式”谈判在各州的逐步推行,一些实施改革的学区将涉及教师民主参与、专业发展的内容纳入谈判协议,进一步夯实了教育民主化发展的法律基础。一份2000年发布的调查报告显示,从1964年到1990年,威斯康星州密尔沃基市的谈判协议由18页扩展至174页,使谈判双方权利的行使和职责的履行更加有法可依。[17]与美国相比,我国关于教师民主权益的立法还较为薄弱,尽管《教育法》、《教师法》等法律法规中包含教师权益维护的条款,但其表述多以倡导性为主,刚性约束与程序性规范明显不足。2001年修订的《工会法》虽明确了工会维护职工合法权益的基本职责,却因缺乏相应的配套立法与行政规章而难以实现权责的具体落实。针对上述问题,结合我国教育民主化发展的现实需要,加快完善保障教师民主权利的相关立法已经迫在眉睫。在推动教育民主化的进程中,我们一方面应及时出台一系列与基本法相配套的专题法、单行法等法律法规和地方性实施细则,构建起立体化、时效性、可操作的法律保障系统,另一方面还应注意在立法文本上体现出确定性,尽量避免使用“应当”、“可以”、“鼓励”、“适度”等不具强制力的词汇,保证法规表述明确,权责清晰。

(三)充分发挥教师组织的服务和民主监督职能教育民主化的实现,除需要教师群体的主动参与和政府的引导扶持之外,更离不开社会多方的支持、认可与监督。在这个过程中,教师自发成立的专业组织以其扎根于教学一线的独特优势而扮演着重要角色。20世纪80年代以来,为适应时代潮流和民众对高质量教育的需求,美国教师工会对自身角色进行了重新定位,在关注教师利益诉求的基础上,逐渐将工作重点向服务与监督倾斜,由此成为加速教育民主进程的重要力量。具体到“改革式”教师集体谈判模式,即表现在教师工会依托其雄厚的专业科研力量,与地方学区合作开发一系列教师专业发展项目,设置明确的教师专业评估标准,为决策部门提供参考信息,并将建议与反馈贯穿至教育政策出台、实施、修订的整个过程。

在社会转型时期,教师工会与教师专业组织同样是我国教育民主进程中不可或缺的重要一环,但受诸多因素的影响,当前我国各级各类教师工会与教师专业组织在教育民主进程中的参与度还有待提高,服务与监督职能的发挥也极其有限。在这一方面,我国的教师工会与教师组织可参考借鉴美国的经验,努力加强专业自治与自律,坚持以推动教师专业发展为己任,自觉承担专业服务职能,形成专业权威,取得社会公信,为政府的教育决策提供真实可靠的信息支持。此外,还要加强与政府部门的合作,促进监督职能的创新,扩大信息资源共享网络,集决策人员、专家、学者、教师的多方智慧于一体,有效提高和保障教育决策的科学性与民主性。

作者:王学璐 何振海 单位:河北大学教育学院

比较教育研究杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次