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村庄建设用地分类标准探究

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《小城镇建设杂志》2014年第八期

1分类原则和方法

1.1充分考虑村庄用地特点村庄建设用地分类标准不能简单套用城镇用地分类,应充分考虑村庄用地特点,突出村的特色。

1.2与城市用地分类标准的衔接“新国标”中明确提出了城乡用地分类体系和城市用地分类,本次用地分类要充分考虑与城乡用地分类的衔接,与城市用地分类保持相对一致。

1.3与国土土地利用分类的衔接城乡规划和土地利用规划均是以土地为核心的规划,为加强与土地资源的规划管理,应充分考虑与《土地利用现状分类》(GB/T21010—2007)的衔接。

1.4与村庄规划管理的对接村庄规划是实施村庄规划管理的重要依据,其村庄建设用地的分类将直接影响到规划管理的工作。因此,在编制村庄建设用地分类时应考虑与村庄规划管理的具体工作进行对接。

2村庄建设用地分类

综合考虑村庄建设用地特点,与城市、国土用地分类的衔接,与规划管理的对接,本文提出了村庄建设用地分类的框架体系,共分为村民住宅用地(VR)、村庄公共服务设施用地(VC)、村庄产业用地(VI)、村庄道路与交通设施用地(VS)、村庄公用设施用地(VU)、村庄绿地与广场用地(VG)、空闲地(VX)等7个大类,10个小类。用地代码采取加前缀“V(village)”的形式,以区别城镇建设用地。

3建设用地分类研究

3.1村民住宅用地(VR)我国农村类型不一,居住的形式也很多样,但归根结底可以分为两种类型。一类是传统的村民住宅,以宅基地的形式存在;一类是打破分户宅基地界线,统一建设的村民集中住宅。这两种居住形式均为村民住宅用地,但又有着较大的区别。从土地使用方式上,宅基地是以户为单元申请获得的用于建设自住房屋的土地,可以长期使用;集中住宅用地是归村集体所有的土地,村民只拥有住房,没有对土地的无偿使用权。从建设方式上,宅基地上的建设由村民自行出资建设;集中住宅则是由村集体或村集体委托建设单位统一建设。从用地范围上,无偿提供给村民的用地仅限于宅基地的四至范围,不包括宅前道路和周围的空闲地,是纯粹的住宅用地;村民集中住宅则是按城镇居住小区的形式建设的,其用地范围不仅包括住宅用地,还包括小区内的道路、绿化及配套设施用地。从规划管理上,宅基地与村民集中住宅也有着显著的不同,如《北京市城乡规划条例》第四十一条就明确规定了“村民集中住宅”和“原有宅基地”建设在规划管理程序上的差别。综合考虑以上因素,本文将村民住宅用地(VR)细分为宅基地(VR1)和村民集中住宅(VR2)。

3.2村庄公共服务设施用地(VC)村庄虽然规模较小,但所需的公共服务设施与城市基本一致,包括村务管理、文化、教育、体育、医疗、社会福利等设施。此外,农村的农机站、兽医站、育秧房、农具存放处等农业生产设施用地也承担着为村庄提供基本公共服务的职能,因此建议将这类用地也归到公共服务设施用地中。村庄部分公共服务设施是村民利用自家宅基地改造提供的,如家庭诊所,这类设施虽然为村庄提供公共服务职能,但由于宅基地是国家提供给村民用来居住的生活资料,强行划到公共服务设施用地将失去宅基地的法定意义,不利于村庄的规划管理,因此仍将其归到宅基地内。村庄的超市、商店、饭馆等小型商业设施虽然也承担着为村庄提供公共服务的职能,但由于有一定的营利性,本文将其归到产业用地范畴。农村公共服务设施的类别虽然很多,但规模一般较小,经常是在一个村委会大院里既有村务管理设施,又有文化站、体育活动室、卫生室等其它设施,用地兼容性很强,且可根据需求相互转换。这种公共服务设施集中布局的方式有利于土地的集约利用,是农村公共服务设施布局的一个特点。因此,对村庄公共服务设施用地不再细分小类。

3.3村庄产业用地(VI)笔者根据多年对村庄的跟踪调研,发现村庄产业最大的特点就是“不稳定”。由于村庄规模太小,产业基础比较薄弱,极易受外力影响。昨天是建材企业,今天可能就换成了农副产品加工企业,明天可能又改成了旅游接待,一个村庄能人、一个市场机遇或是某个偶然的因素都有可能造成企业类型的更换。如果参照城市的用地分类,用地性质可能需要不停的在工业用地、商业用地、仓储用地之间转换。根据《中华人民共和国城乡规划法》,要对乡村实施规划管理,过细的用地分类必然会对规划管理造成很多麻烦。因此,对产业用地的分类宜粗不宜细,建议统一为“村庄产业用地(VI)”,其范畴为村集体用于生产经营的各类建设用地,包括各种营利性的商业设施、集贸市场、旅游设施机构等及其附属设施,工业用地,仓储用地等,不包括用于产业经营的宅基地、临时占用街道、广场等用地。

3.4村庄道路与交通设施用地(VS)村庄道路与城镇道路有很大的不同:城镇道路是经过统一的规划、定线、征地等一系列严格的程序建设的,其宽度严格遵循红线要求,边界与周边建设用地吻合一致;而村庄长期以来都是先确定宅基地四至边界,宅基地确定以后剩余的中间供人车通行的用地即为道路,这些道路没有经过严格的设计,有宽有窄,呈不规则的锯齿状。因此,村庄道路的范围不能按照城镇道路红线的形式确定,而是应该根据农村实际,可以呈不规则的锯齿状。与“新国标”城市用地分类保持一致,村庄道路及交通设施用地主要包括村庄各种道路、交叉口等用地和村庄各类交通服务设施用地,包括公共汽车首末站、停车场(库)等用地,以及渡口、索道等的地面部分及其附属设施用地,不包括其他各类用地内部配建的停车场库用地、广场用地和临时作为停车场所的场地。考虑到我国部分地区村庄有渡口、索道等特殊出行交通方式,把渡口、索道的地面部分等特殊交通设施用地及其附属设施用地计入村庄交通设施用地。

3.5村庄公用设施用地(VU)与“新国标”城市用地分类保持一致,村庄公用设施用地包括村庄各类供应、环境及其他公用设施用地,不包括其他各类用地范围内的公用设施。供应设施主要包括供水站、变电站、燃气调压站等独立占地的工程设施;环境设施主要包括污水处理站、垃圾站、公厕等独立占地的工程设施;其他设施用地主要包括和防洪、消防、殡葬有关的公用设施及其附属设施用地。对于一些在其他各类用地范围内的公用设施,如村委会内的公厕,道路沿线的垃圾池等,应计入相应的用地性质,不单独划出用地。

3.6村庄绿地和广场用地(VG)村庄绿地和广场用地是村庄的开敞空间,并承担着村庄绿化美化的功能,与村务管理、文化、体育、医疗等公共服务不同,因此建议单列出用地分类。考虑和“新国标”的衔接,将广场用地纳入绿地和广场用地,不再细分。

3.7村庄其他建设用地(VX)村庄建设用地范围内经常会有一些空闲地或边角地,如宅基地与宅宅基之间的边角地、各类建设用地之间的空闲地等。这类用地是在村庄长期以来村民自主分散建设的过程中形成的,不属于以上建设用地分类中的任何一类,更不能简单的归入其他非建设用地。因此建议单列出来,以便于在村庄整治中给予合理利用。

4结语

村庄建设用地分类标准是编制村庄规划、进行村庄规划管理的重要依据。笔者通过对已有规范标准的梳理,结合多年从事村庄规划的实践,在编制“新京标”的工作基础上提出我国村庄建设用地分类标准的建议,以期对构建村庄规划技术标准体系,规范全国村庄规划编制工作起到微薄之力。

作者:张志杰崔兰亭单位:北京市弘都城市规划建筑设计院

小城镇建设杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次