城市空气污染治理研究范文

《老区建设杂志》2014年第十二期

一、南昌城市空气污染治理的有益尝试

南昌市为治理空气污染采取了诸多措施，以2013年为界，分为两个阶段。第一阶段是2013年前，治理力度相对较弱，主要是单一措施，即针对不同污染源，出台相应举措;第二阶段是2013年后，治理力度和强度都较大幅度增强，治理空气污染的措施更加系统、规划、严格，主要是出台一个统一的治理污染计划，把各项污染源治理的相关措施都纳入其中。具体表现为:

(一)第一阶段对造成空气污染的工业污染源、机动车尾气以及扬尘分别出台措施予以整治针对高污染燃料及工业污染源，南昌2008年颁布《南昌市高污染燃料禁燃区管理办法》明令禁止在禁燃区销售、燃用原(散)煤、煤矸石、粉煤、煤泥、重油、渣油、各种可燃废物和直接燃用的树木、秸秆、锯末、稻壳、蔗渣等生物质燃料以及污染物含量超过国家规定限值的固硫蜂窝型煤、轻柴油、煤油、人工煤气等燃料，并划定沿江北大道、沿江中大道、沿江南大道以东，洪都北大道、青山北路、丹霞路、民丰路、东元路以南，昌东大道以西，昌南大道、施尧路、何坊西路、新溪桥路、上海南路、解放西路、解放东路以北;双港南路、赣江北大道、赣江中大道、赣江南大道以西，祥云大道以北，昌樟高速、昌九高速、瀛上河、龙潭水渠、广兰大道以东，玉屏东大街、孔目湖大街以南为禁燃区。同时加强对方大特钢、新昌电厂、晨鸣纸业等重点排污企业的排放监督。针对机动车尾气排放，南昌2009年启动机动车排气的检测工作，对参加机动车定期检验的车辆实施尾气检测，机动车所有人须持尾气排放检测合格证，才能核发机动车定期检验合格标志。2012年南昌开始机动车环保检验合格标志核发工作，装用点燃式发动机汽车达到国Ⅰ及以上标准的、装用压燃式发动机汽车达到国III及以上标准的，核发绿色环保检验合格标志;未达到上述标准的，核发黄色环保检验合格标志。同时，将从2013年6月1日起，对未取得环保检验合格标志的机动车(含外地车辆)和持有黄色环保检验合格标志的机动车，采取限制行驶区域、时间等交通管制措施。针对扬尘，南昌2012年出台《南昌市建筑工地扬尘污染防治工作方案》，明确施工单位在施工过程中，要突出抓好扬尘控制方案、裸露区域覆盖、扬尘控制宣教、进出车辆冲洗、材料堆放遮盖、建筑渣余土(垃圾)运输等环节的监管，并细化了建筑工地、拆迁工地、园林绿化工地的具体防治措施以及相应监管部门的监督职责。

(二)第二阶段出台比较系统的空气污染防治计划，涵盖对各种污染源的控制，并将计划分解落实到区县及相关所属部门为进一步改善城市空气质量，2013年南昌全面启动《南昌市蓝天行动计划(2013－2015)》。该计划明确提出2015年空气污染物减排目标，二氧化硫、氮氧化物排放量比2010年分别下降11%、16%，可吸入颗粒物(PM10)、二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物(PM2．5)年均浓度比2013年分别下降10%、7%、4%、5%，并从工业废气污染防治、高污染燃料禁燃区污染防治、城市扬尘污染防控与整治、机动车排气污染防治、餐饮油烟污染整治、农村大气污染防治、绿化工程建设、环境空气质量监测与预警、区域大气污染联防联控九方面分化落实空气污染治理措施，同时制定资金支持、宣传教育、监督考核等相关保障措施。蓝天行动计划是相对系统的空气污染防治计划，从治理目标的提出，到针对不同污染源的治理措施，再到确保治理任务落实的保障措施，层层推进，形成较为完备的污染防控体系。而且，蓝天行动计划还进一步分解落实到区县及相关职责部门，南昌市所属区、县及有关部门需制定所属区域的蓝天行动计划，加大了该计划具体落实的力度。2013年南昌还进一步扩大了高污染燃料禁燃区范围，由原有的169平方公里增至195平方公里，扩大后的禁燃区范围为枫生高速，黄家湖东路、广兰大道、玉屏东大街、双港东大街、双港南路，赣江北大道、赣江中大道、赣江南大道，祥云大道合围区域。沿江南大道、沿江中大道、沿江北大道、富大有路，昌东大道、解放东路、高新南大道，昌南大道合围区域。并计划于2014年底完成新增“禁燃区”内高污染燃料锅炉的淘汰、改造任务。此外，南昌还针对空气重污染日出台应急方案，提出在空气质量达到重度污染(空气质量指数AQI达到200以上)时，将分别采取工业污染源控制、扬尘控制，机动车排气控制和其它大气污染源控制等强制性污染控制措施。2013年后南昌系列治理空气污染措施的出台，是应对当前大气环境质量日趋恶化的的必然举措。2013年无论是雾霾爆发的次数，还是媒体报道雾霾的频率，以及中央领导多次公开表明治理雾霾的决心，中央和地方政府出台治理措施的强劲，都表明以此为分界岭，我国空气污染治理将进入一个新阶段。南昌顺应全国高强度治理空气污染的大环境，并结合本市实际，出台相应举措，也推动南昌城市空气污染治理进入一个新的阶段。

二、南昌城市空气污染治理进一步改进的思考和建议

(一)确实做好《南昌市蓝天行动计划(2013－2015)》与《江西省落实大气污染防治行动计划实施细则》的有效衔接蓝天行动计划是南昌市为进一步改善城市空气质量而于2013年5月启动的为期两年的空气污染治理计划，当时《江西省落实大气污染防治行动计划实施细则》还尚未出台。2013年9月，国务院《大气污染防治行动计划》，要求各省、自治区、直辖市贯彻落实，江西省于2013年12月出台实施细则。实施细则确立了2013至2017年江西治理大气污染的各项具体措施，蓝天行动计划的实施年限是2013至2015年，因此，这一期间南昌涉及蓝天行动计划和实施细则同时实施的问题。与蓝天行动计划纯粹地方政府治理文件不同，实施细则是国家大气污染防治行动计划在江西省的具体落实，是中央大气污染治理思路在地方的实施贯彻，着眼的是整个江西省的大气污染治理，其目标和各项具体措施是对全省的通盘考虑。实施细则明确到2017年，全省可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，其中南昌、九江市细颗粒物年均浓度控制在50微克/立方米左右。重点任务是加大综合治理力度，减少工业废气、城市扬尘、矿山扬尘、餐饮油烟、机动车尾气等大气污染物排放;通过严控“两高”行业新增产能、加快淘汰落后产能、压缩过剩产能、加强小型企业环境综合整治，调整优化产业结构，推动产业转型升级;通过强化科技研发和推广、推行清洁生产、发展循环经济、发展节能环保产业提高科技创新能力，加快企业技术改造;通过严格控制煤炭消费总量、加快清洁能源替代利用、扩大城市高污染燃料禁燃区范围、提高能源使用效率、发展绿色建筑等调整能源结构，增加清洁能源供应;并严格节能环保准入，优化产业空间布局;建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气。同时，为确保目标的实现，规定了相应的保障措施。实施细则与蓝天行动计划的具体措施有一定重合，但也存在一些差别，对此，在蓝天行动计划与实施细则同时实施时，两者相冲突的地方应以实施细则为准，实施细则未规定，而蓝天行动计划有规定的，则依据蓝天行动计划的相关规定。在这一期蓝天行动计划结束后，南昌在实施细则的基础上制定下一期蓝天行动计划，就能避免此类问题。

(二)树立两个正确认识，既要认识城市空气污染治理是一项系统工程，也要明确城市空气污染治理是一个长期过程空气污染治理与其他环境治理问题存在差别，它不是单纯的环境治理问题，还涉及经济发展、社会生活等方面的问题。空气污染治理的一个重要手段是减少污染物的排放，这就要求造成空气污染的几大污染源减排。工业废气的减排除了安装脱硫、脱销、除尘装置外，还要严格控制钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等“两高”行业新增产能，淘汰“两高”行业落后产能，压缩“两高”行业过剩产能，这就意味着限制以往占工业较大比重的高污染、高耗能企业的发展，也就是转变以牺牲资源、环境为代价的粗放型经济增长方式。同时减少工业废气的排放，还要求调整能源结构，降低煤炭的消费比重，提高清洁能源的消费比重，大力发展太阳能、风能、生物质能、核能等新能源，调整产业结构，优化产业布局。机动车尾气减排除了提高燃油品质，提高排放标准，淘汰黄标车和老旧车辆，还要推广使用新能源汽车，发展公共交通，降低公众汽车出行率，鼓励公众出行尽量选择公共交通。在出现重污染天气时，还要求采取中小学停课，机动车限行，建筑工地停止施工等应急措施。空气污染治理已超越一般环境治理的范围，它关系着经济发展方式的转变，能源结构、产业结构调整，城市规划、产业布局，影响人们的生活，是一项复杂、系统的工程。空气污染治理也是一个长期的过程。南昌乃至全国近些年来雾霾发生的程度和频率均表明，空气污染已不是偶发，而是逐渐呈常态化趋势，是短期内不可逆转的事实。我们应转变最初遭遇雾霾时指责、抱怨、急切想改变的心态，回归理性，接受雾霾常态化的现实，并积极应对。据统计，曾发生严重空气污染事件的伦敦花了26年，洛杉矶花了56年治理空气污染。[1]我们的空气污染形势比当时的伦敦和洛杉矶更复杂，不是单一的煤烟型或机动车尾气污染，而是两者的混合，治理难度相对来说更大。我们应认识空气污染治理的长期性，理解短期内可能治理效果甚微。

(三)加强与周边城市区域联防联控区域联防联控是治理城市空气污染的重要机制。空气流动性的特征决定了单一城市治理难以取得很好的成效。南昌去年空气优良率是60．82%，而周边中部其他省市武汉的优良率为43．56%，合肥为54．99%，长沙为58．68%，均低于南昌的优良率。南昌如果仅着眼于自身治理污染，而忽视与周边区域加强协同，治污效果可能如同北京一样被周边其他省市源源不断吐出的烟雾所吞噬。区域联防联控并非简单的区域间召开联席会议，分享空气污染信息，共同预警，具体操作起来其实非常复杂。区域联防联控要统一、科学规划，首先要把区域作为一个整体，科学分析区域间空气污染物排放量及分布状况，污染物传输规律，再制定相应污染防治措施。[2]区域联防联控的复杂性还涉及到兼顾区域间发展不平衡问题。跨省的区域主体分属不同行政区，不存在行政隶属关系，无法借助同一行政区纵向治理的模式，一般是一种平行的横向合作模式，通过签署协议共同实施。如果区域主体间经济发展水平相当，大气污染又是辖区内亟待解决的问题，则合作治理污染的可能性更大;但如果区域主体间经济发展水平存在较大差异，面临的大气污染问题程度不一时，就存在非合作的可能。[3]京津冀相对于长三角，非合作治污的可能性更大，这也是近些年北京采取诸多措施，治污效果却不甚理想的重要原因。近期，在北京多次爆发严重雾霾以及人口、交通等压力下，京津冀一体化也提上议事日程，而京津冀合作治理雾霾则是一体化的首要议题。南昌和周边中部其他省市，作为同属中部欠发达地区，有合作治污的可能性，南昌可在与周边省市协作治理城市空气污染方面作些探索。

(四)重视经济手段的运用南昌目前治理空气污染的手段主要体现为命令控制型管制。命令控制型管制是政府运用行政权力直接治理环境问题的方式，如南昌市政府颁布高污染燃料禁燃区管理办法，出台建筑工地扬尘污染防治工作方案，启动蓝天行动计划，核发机动车环保检验合格标志等，都属于命令控制型管制。命令控制型管制实施起来简单、直接、在短时期内快速、有效，成为治理环境问题最基本、最常用的方式。经济手段相对来说处于弱化的地位。尽管有排污收费、排污权交易、脱硫电价补贴等相关规定，但排污费过于低于企业治污成本，没有发挥应有的经济手段调节作用，排污权交易也长期处于试点阶段，而且行政干预较多，某种程度上扭曲了排污权交易的真正目的，脱硫电价补贴相对于前两种经济手段，在减少二氧化硫排放方面起到一定的作用。城市空气污染作为一个复杂的环境问题，涉及经济发展、社会生活多个方面，除传统的命令控制型管制外，也要重视经济手段的运用，通过价格、税收、补贴等手段激励引导企业和个人减少污染物的排放。[4]通过增加机动车出行成本，降低机动车使用强度，采用经济补偿等方式，逐步淘汰老旧车辆和黄标车，采取财政补贴等措施鼓励个人购买新能源汽车，以“以奖代补”政策支持开展大气环境综合治理试点，对脱硫、脱销、除尘以及可再生能源发电项目电价进行补贴，积极推动大气污染物排污权交易，确实有效发挥排污权交易的作用。

作者：谢丹单位：江西省社会科学院法学所助理研究员