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中国工业水污染概念以及实践检验
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我国是一个水资源短缺的国家,水资源问题已经成为制约经济社会发展的瓶颈。随着我国工业化的发展,大量的废水未经处理直接排入江河,恶化水质环境。因此,维护健康的饮水环境、保护水资源安全已成了全社会关注的焦点。由于征税、排污权交易以及政府管制等传统的污染治理手段未能有效地遏制我国日益严峻的水污染趋势,因此本文将从地方政府的行为入手,结合企业和公众在政治市场上博弈,分析工业用水污染问题产生的原因,然后对其进行实证检验。

一、中国水污染现状

(一)废水排放量增加

随着经济社会的发展,我国的废水排放量也在急剧地增加。2008年全国废水排放总量达到572.0亿吨,比2007年增加了2.7%。废水排放的主要来源是工业废水、生活污水以及农业废水。其中,工业废水排放总量达到241.65亿吨。

(二)水污染事故频发

水污染事故频发威胁着居民的饮水安全和社会稳定。在2005年至2008年期间,我国共发生水污染突发事故1551件,平均每天发生1件。2005年11月,松花江受化工厂污染,苯含量严重超标,导致哈尔滨市停水四天,几百万市民陷入缺水恐慌。同年12月,广东北江韶关段发生镉超标严重污染事故,导致下游10万人无法饮用北江水。2006年1月,湖南省株洲市霞港湾因水利工程施工不当,导致含镉废水流入湘江。2007年5月,太湖蓝藻大规模爆发,威胁无锡上百万人用水安全。2009年2月,江苏盐城市自来水水源受到污染,20万居民生活受到严重影响。

(三)水环境质量状况不容乐观

我国地表水和近岸海域水质受到不同程度的污染。首先,地表水污染依然严重。2008年所检测的200条河流409个断面中,~类、~类和劣类水质的断面比例分别是55.0%、24.2%和20.8%。与2007年的相关数据相比较,~类水质的断面比例减少了5.1个百分点,~类水质的断面比例增加了2.3个百分点,劣类水质的断面比例增加了2.8个百分点。七大水系中除了珠江和长江水质总体良好、松花江为轻度污染之外,黄河、淮河、辽河为中度污染,海河为重度污染。其次,近岸海域水质属于轻度污染。2008年全国近岸海域和类海水比例为70.4%,比上一年上升了7.6个百分点;和类海水占11.3个百分点,与上一年基本持平;和劣类海水占18.3%,比上一年下降了7.1个百分点。在四大海区的近岸海域中,黄海、南海近岸海域水质良好,渤海水质一般,东海水质差。

二、文献回顾和中国工业水污染问题的理论分析

(一)文献回顾

传统经济学理论认为,环境资源的非竞争和非排他的公共属性导致私人的边际成本与社会的边际成本相分离,使得企业将本应该由自身承担的环境成本转移给社会,而社会却没有得到相应的补偿。环境资源的负外部性诱使企业减少环境资源投入,忽视环境恶化问题,最后导致全社会的整体福利减少。为此,学术界提出克服污染外部性的两种措施,它们分别是政府干预和排污权交易。政府干预的方式有两种:一种是对排污企业征税;另一种是对环境进行管制,利用行政权力抑制企业的排污行为。排污权交易市场是根据科斯定理,对界定产权之后的环境资源进行市场交易,让排污企业购买污染排放许可证。上述这些都是促使环境排放成本内部化的途径。

中国环境保护产业协会水污染治理专业委员会曾在研究报告中指出,多年来我国污水治理没有取得突破性进展,这说明我国治理污染的成效甚微,反映了现有污染治理方式既没有消除市场失灵而且陷入政府失灵的局面。文贯中也曾在其一篇文章中认为政府制定政策有时候不但不能够纠正市场失灵,反而扭曲了市场中资源的配置,特别是在法律不健全的情况下,政府失灵比市场失灵的后果更加严重。中国正处于经济社会转型之中,政府与市场的衔接不够顺畅,这使得政府可能利用手中的权力进行寻租或者被某些利益集团所俘获,导致以牺牲环境等公共资源为代价,换取短期的经济增长。在攀枝花污染事件中,河流上游的省属企业黄磷厂排放严重危害人体健康的污染物,而民间环保人士为了让黄磷厂彻底搬迁进行了长达八年的诉讼,但是由于地方政府的不作为使得该案件一直未予立案。福建省上杭县紫金矿业污染事件也是相似的原因,该企业以地方政府为盾牌忽视环保部门的整改警告。地方政府的不作为使得环境保护成为一句空话,甚至地方政府有时还会阻挠环保部门对排污企业的检查。在2004年环保总局的诊治违法排污企业的行动中,就查出208件地方政府保护下的企业违规排污案件。

橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳,在国际上通用的治污措施,运用到中国却没有发挥预想的作用,这是水土不服的缘故。我国的环境污染背后显示出地方政府的利益博弈问题。为了寻求地方经济的增长,地方政府积极提供税收、金融、土地等利好政策及降低准入门槛来吸引能够创造国内生产总值、财政收入和就业机会的企业,而不去过多的地关注其是否是高污染企业。地方政府以短期的收益牺牲长远的生态安全,这必然增加现在推行节能减排、控制环境污染的压力。因此,本文基于新政治经济学的视角,建立政府、企业和公众三方共同参与的公共资源非市场竞争模型,分析政府与排污企业的合谋对环境污染的影响。

(二)中国工业水污染问题的理论分析

1.地方政府、企业和公众的目标及行为

(1)地方政府。研究政府的许多文献中都暗含着公共人的假设。布坎南、塔洛克将方法论上的个人主义、经济人行为的理性原则运用到政治交换中,提出政府官员是具有独立的利益并按照成本收益核算追求效用最大化的理性主体。North(诺斯)对经济史进行研究得出的诺斯悖论也印证了政府的理性行为,即在制定公共政策过程中,一旦政府的租金最大化目标和提高资源利用效率及社会产出的目标发生冲突时,政府将倾向于牺牲社会整体福利而为自己谋求利益。

在经济转轨过程中,中央政府为了调动地方政府发展经济的积极性,给予地方政府一定税收和支出的权力,允许地方政府自主决定预算支出规模和结构,即财政分权。然而,财政分权到底给环境带来积极影响还是消极影响,至今学术界尚存争议。一种观点认为,在财政分权体制下,地方政府为了增加本地区的财政收入,竞相招商引资,甚至降低环保门槛,通过干预环境评价和审批等手段,促使一些污染项目破土动工。另一种观点认为,财政分权让地方政府参与进来,这样能够提高环境公共物品的供应效率,从而减少环境污染水平。因此,财政分权下地方政府的环境偏好还需要验证。

(2)企业。企业群体通常是以利润为导向的,它们对环境质量的偏好要小于社会公众。为了降低生产成本,企业不愿意花费巨资引进清洁生产设备,而是把生产过程中所产生的污染成本转嫁给其他社会成员。在环境资源产权归属模糊的背景下,企业是否享有向他人转嫁成本的权利,地方政府拥有最终的裁决权。在市场机制并不完善、计划遗风也未完全褪去以及民众监督不健全的转型经济中,政府官员往往凭借对资源的垄断权来攫取经济利益,这使得企业寻租行为有了基础。只要企业群体在寻租行为中支付的边际寻租成本小于社会边际成本,那么企业群体就会设法俘获地方政府,获取更大的排污权,从而实现有利于自身的社会资源再分配的目标。学术界的研究表明,政企合作的结果将增加本地区的污染排放水平。Lopez(洛佩斯)和Mitra(密特拉)通过理论模型分析,得出尽管腐败或寻租不会影响到环境库兹涅茨曲线的存在,但是腐败会提高环境库兹涅茨曲线的拐点水平,恶化环境质量。Cole(科尔)通过对1987年2000年众多国家的污染与腐败的数据进行分析,发现腐败行为增加了人均二氧化碳与人均二氧化硫的排放量。

(3)公众。公众是环境保护的支持者和企业污染的受害者,其目标是消除污染、减少经济损失。由于个人对公共物品的偏好很难通过价格机制来传达和实现,这就需要经过政治程序将个人偏好转换成集体行动,然后制定法律法规规制污染行为。事实上,公众面临着阻碍其偏好表达与传递的不利因素。第一,公众诉求机制不完善。我国的法制还不够完善,政府在缺乏监督和约束条件下可能违背公众保护环境的意愿,转而追求自身利益。第二,搭便车行为削弱集体行动的合力。在众多不同利益成员的集体行动中,如果没有共同信念和选择性激励,集团成员的理性选择是不采取增进集团利益的行动,而免费享受集团其他成员努力的成果。第三,用脚投票的机制缺失。用脚投票是指公众通过跨区域自由流动的方式选择与其偏好相匹配的公共物品,是公众向地方政府施加环保压力的一种表达方式,但是户籍管理制度在一定程度上削弱了公众传递环保偏好的权利。

2.水污染产生原因的一种理论解释

由于我国法律规定水资源属于国家所有,因此地方政府就有了当地水资源的配置权。如果地方官员的权力没有得到有效的约束,他们就会根据自身的效用函数来配置水资源的使用方式。这样使得地方政府成为公共资源的主宰者,企业和公众则需要为使用水资源展开俘获地方政府的非市场竞争。

在现有经济政治体制下,地方政府更加倾向于与当地排污企业合作。其一,企业上缴的税收增加地方政府的收入。地方政府为了吸引更多的企业到本地投资,不惜提供大量的税收、征地等方面的政策优惠,甚至减低环境准入门槛。随着财政体制的改革,地方政府维持正常的运转需要依赖于地方经济增长和地方企业的利税,而这些纳税大户不少是地方的污染企业。为了减轻财政压力,地方政府往往睁一只眼闭一只眼,甚至为企业的环境污染行为提供庇护,这就造成环境问题层出不穷。因此,地方财政压力迫使地方政府倾向于降低环境保护门槛。其二,企业带动当地经济增长将提高政府官员的晋升机会,官员晋升考核指标体系造成官员目标(官员仕途)与政府职能(保护环境)发生冲突。在我国现有政绩评价体系中,尽管公众在一定程度上影响主管地方政府的官员对地方政府政绩的评价,但因考核的方式仍然是以国内生产总值为主要指标,因此地方政府的目标就趋向于短期化。以国内生产总值为导向的政府绩效考核指标致使地方政府为了经济增长而过度竞争,那样不仅会扭曲资源配置方式、产生地方保护主义和以邻为壑的恶性竞争,而且会降低地方政府对公共物品的偏好,从而对环境资源造成巨大的破坏。第三,环境破坏具有负外部性,而环境保护却是具有正外部性。在以国内生产总值为主要考核指标的政府绩效评价体系下,地方政府希望从经济增长中获得更多好处。另外,因为环境污染或保护是难以界定的,所以地方政府没有足够的激励机制提供环境保护。

三、变量选择与数据来源

根据上述理论分析,我们将采用相关变量对我国工业水污染理论进行实证检验。

(一)变量选择

1.被解释变量。本文用各省历年人均工业废水排放量来反映工业水污染的指标(En)。

2.解释变量。财政分权(Decentra)作为反映地方政府的变量。ZhangTao(张涛)和ZouHengfu(邹恒甫)用人均省级财政支出和人均中央财政支出的比值、人均省级预算支出与中央预算支出的比例,以及人均省级预算外支出与中央预算外支出来衡量财政分权水平。LinYifu(林毅夫)和LiuZhiqiang(刘志强)采用地方预算收入的边际增量来表示财政分权。本文将沿用ZhangTao(张涛)和ZouHengfu(邹恒甫)的方法,用各省人均财政支出除以人均中央财政支出来反映地方的财政分权程度。腐败程度(Corrup)是用来反映企业寻租的指标。在现有文献中,对腐败程度的度量分为主观认知评价和实际腐败数据统计两种类型。前者的优点在于能广泛地调查一国的腐败情况,但是它存在因为受调查者缺乏对腐败认知的统一标准而使调查数据产生巨大差异。后者尽管能够让各个地方使用同一腐败数据的统计口径,但它存在只能反映现实腐败冰山一角的缺点。所以我们沿用吴一平、周黎安和陶婧的方法,用各省每百万人口中贪污贿赂案件立案数来表示腐败程度。另外,我们借鉴Fazin(法辛)、Bond(邦德)等人的研究,用人均国内生产总值、识字率、年龄结构和城市化水平反映公众的偏好。根据世界各国经验得出的环境库兹涅茨曲线,可知人均收入增长的不同阶段人们对环境有不同偏好,人均收入水平能够影响到人们对环境污染的看法。识字率是指文盲人口所占社会总人口的比例;年龄结构是各省15岁至64岁人口占全省总人口的比重;城市化水平是各省非农人口占全省总人口的比重。

(二)数据来源

为了验证我国工业水污染模型,本文选用从1997年到2008年中国三十个省、自治区和直辖市的数据,其中由于西藏自治区数据不完整而没有包括。工业水污染指标的数据是用中国统计年鉴与中国环境年鉴上各省的人均工业水污染排放来表示;财政分权指标由中国统计年鉴与新中国五十五年统计资料汇编的数据计算得出;腐败程度的指标则用中国检察年鉴上各省国家机关工作人员腐败立案的情况来表示。其他指标数据均根据中国统计年鉴、新中国五十五年统计资料汇编以及中国人口年鉴上的相关数据计算得出。

四、实证检验

(一)模型设定

根据上述理论分析和变量阐述,我们得出以下计量模型:

Eni,t=0+k=1 kEni,t-k+p=1 pzip,t-j+q=1 pxiq,t+i+ui,t(1)式中,Eni,t-k是被解释变量的滞后项,zip,t是一组描述政府、公众及企业对于水污染影响的变量,它包括财政分权程度、年龄结构、识字率、腐败等。xi,t是一组反映各地区经济发展的控制变量,包括人均国内生产总值和城市化水平等。i是各省(区、直辖市)不可观测的个体效应,uit是随机扰动项。下标i和t分别表示省份和时间。

在动态面板数据模型中,被解释变量的滞后项作为解释变量,这将使得解释变量与随机扰动项之间存在相关性,即解释变量具有内生性。如果应用标准的随机效应或者固定效应进行估计,将导致参数估计有误,进而影响估计的准确性。为了克服动态方程中滞后变量的内生性问题,Arellano(阿雷拉诺)和Bond(德邦)、Arellano(阿雷拉诺)和Bover(博沃)[20]、Blundell(布兰德尔)和Bond(德邦)[21]提出了广义矩估计法(GMM)来估计方程。

广义矩估计法是先将回归方程进行一阶差分变换以消除固定效应,然后将滞后变量作为差分方程中相应的内生变量进行工具变量估计的差分方程。这种一阶差分广义矩估计方法,在大多数情况下变量的滞后值不是一阶差分方程的理想工具变量,且一阶差分广义矩还存有严重的小样本偏误。

阿雷拉诺和博沃、布兰德尔和邦德提出系统广义矩估计量,它是在一阶差分广义矩估计量的基础上进一步使用了水平方程的矩条件将滞后变量的一阶差分作为水平方程中相应的水平变量。本文将采取系统广义矩估计量。

(二)回归结果

我们采用STATA11计量软件,利用动态面板模型的相关方法,对上述模型进行估计。此外,为了增强计量结果的可靠性,我们对模型设定的合理性和工具变量的有效性分别进行二阶序列相关检验和Sargan过度识别检验。具体结果如表1所示,表中模型(1)与模型(2)的不同之处在于在财政分权指标度量上,后者用各省人均财政收入除以人均中央财政收入来反映地方的财政分权程度。

从模型整体回归结果来看:水污染存在一定的持续性,人均工业废水与其前两期都存在显著相关关系,这也说明了本文应用动态模型的必要性。此外,Sargan检验的p值为1.0000,表明模型内过度识别约束有效,ArellanoBond检验表明误差项不存在二阶自相关,说明动态面板模型的理论假设均已满足。最后,绝大部分参数都在1%显著性水平下显著,说明模型回归效果良好。从模型(1)回归系数来看,由于模型的常数项系数不显著,因此我们把它剔除掉。其他的参数具有如下特点。第一,人均工业废水排放受到前期的影响,前两期的污染与当期污染显著相关,滞后1期和滞后2期对当期污水排放的影响分别是0.773和0.089,参数在1%水平显著。第二,财政分权程度与水污染呈现负相关关系,所估计的参数为-0.195,这表明地方政府财政分权程度越高水污染程度就越小。这与Oates的观点相吻合,即地方政府向企业和居民提供公共投入,这些投入可以提高当地企业的生产效率,并改进当地的环境质量。事实上,我国财政分权程度高的地区,基本上都是经济发达地区,它们要比落后地区更加关注环境保护,并且也有足够的经济实力投资于环保建设。第三,腐败程度越高,人均水污染越严重,这与我五、结论通过对工业水污染问题的分析,我们得出了以下结论,即我国现存的污染问题,从本质上来讲是由政府、企业和公众在政治市场博弈所造成的。由于地方政府掌握着水资源的垄断权,因此只要企业和公众任何一方俘获了地方政府,就能够获得对水资源的使用权。我国经济社会正处于转型期间,地方政府在国内生产总值指挥棒的引领下,倾向于与企业结盟而忽视公众保护水资源环境的权益。

突破我国现有的水污染困局,需要规范政府的行为,鼓励公民参与公共决策,保护我国的水资源。首先,建立包括绿色国内生产总值在内的官员考核机制,完善地方政府的政绩考核体系。在制度设计层面,需要纠正地方政府偏重国内生产总值而不考虑环境污染的问题,把环境保护作为重要的因素纳入地方政府政绩考核中去。另外,实行环境保护问责制度,对治理环境不力的官员给予一票否决,从而转变地方政府短视的政绩导向。其次,建设企业环保法律责任评价体系,引导企业树立法律责任意识。政府部门以法律的形式确定企业应在生产经营过程中所承担的减排责任,使企业严格遵守环境保护法等相关法律。对污染减排成绩显著的企业给予奖励,对环保先行的企业予以适当的政策优惠与倾斜,以保护和发挥好企业减排的积极性。对不愿意投入环保设施建设而超标排放的企业,要加大罚款力度,增加其违法成本,甚至责令其停产关闭,从而促使其实施节能减排。再者,建立维护公众权益的组织,鼓励广大公众参与水资源保护活动,同时保障公众在水资源评价以及项目预审监管上的权利。过去,政府或环保机构往往单方面制定管理措施,将公众和社会组织排除在对公共资源的监管之外,这不仅增加了执法难度和管理成本,而且也可能导致企业和政府的不当合作行为。因此,吸引社会公众参与环境保护监管是环境保护体制的不可缺少环节,它能够节约环境管理成本以及监督政府政策制定和实施情况,从而有效减少工业水污染的排放。

中国工业水污染概念以及实践检验责任编辑:陈老师    阅读:人次
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