国外碳排放权交易与碳价波动范文

2013年以来，深圳、上海、北京等7省市先后启动了碳排放权交易试点，试点省市排放配额分配主要以免费发放为主，其根据是我国能源价格由政府制定，企业没有定价自主权，不能转嫁碳排放成本，免费分配有利于稳定市场预期，降低引发通货膨胀的风险，但从国外碳排放交易实践来看，免费分配会产生诸多问题，本文就国外碳排放权交易中配额分配与碳价波动的相关问题进行深入分析，并对我国碳市场制度建设以及碳价管理提出科学的对策建议。

一、碳排放配额分配的经济学分析

碳排放配额源于法律层面对排放权的界定。美国在1990年《清洁空气法》修正案中对排放权做出明确界定:排放权不是财产权，而是一种有限的政府授权。为了公众健康和社会福利，在特定条件下可对排放权的使用做出限制或修改，并允许在法律框架下进行排放权交易，从而确立了SO2排放交易的法理依据。按照经济学原理，如果某种物品没有价格，就不能得到充分有效地利用，对碳排放配额进行分配与交易目的是对碳排放进行定价，使企业由免费排放向付费排放转变，推动建立减碳的经济激励机制。由于企业无偿获得碳排放配额，免费发放配额不能使企业面临控排压力，也缺乏积极性投资低碳技术。同时，通过碳排放权交易，碳排放配额具有市场价值与资产属性，政府免费分配碳排放配额实质上是在补贴企业。免费分配配额会导致很多经济扭曲:为获取更多补贴，企业有动机夸大历史排放进行数据造假，籍此获得更多收益。在当前企业历史排放数据不完善的情况下，由于政府和企业信息不对称，势必会导致碳排放配额超发，进而导致碳价保持在较低水平，碳价过低难以发挥价格信号、经济激励与投资引导的功能，削弱了碳市场的有效性。免费分配碳排放配额不仅会造成市场扭曲，也推动能源产品和服务价格上涨。垄断型能源企业通过倒卖排放配额获益，通过提高终端消费者的能源价格来转嫁碳排放成本。因此，通过免费配额促使生产者不提高产品价格的想法是不切实际的，可行的做法应是拍卖碳排放权获得一定的收益，并将所得收益弥补消费者因价格上涨造成的福利损失，进而实现碳交易的社会福利中性。综上，避免排放配额的免费分配，通过拍卖或有偿分配，有利于缓解免费分配引发的市场与道德风险，同时促进企业提供真实、准确的排放数据，有利于提高碳市场的有效性。

二、国外碳交易实践与价格调控

(一)国外碳交易实践普遍经历了碳价的较大波动欧盟排放交易体系(EU－ETS)作为世界上最大的碳交易市场，自成立运行以来，经历了两次大的价格波动:一次是2008年碳价几乎崩溃;另一次是2012年以来碳价一直在低位运行。碳价从2011的20欧元每吨下降到2013年的5欧元，随后维持在4－5欧元水平，2014－2015年基本在7－8欧元左右。据研究碳价只有保持在30欧元左右，才会对企业生产与低碳发展产生实质性影响，显然目前碳价水平过低。欧盟各成员国对排放配额的分配以及“折量拍卖”的协商进展缓慢①，进一步加剧了碳价的不确定性。英国经济学家杂志(THEECONOMIST)认为EU－ETS事实上已经破产，在未来很长一段时间，EU－ETS仍将处在混乱当中，碳价波动的原因在于:一是经济衰退导致配额需求下降;二是碳排放配额过度供给，EU－ETS第一期发放了过多的免费配额，估计超发15－20亿吨。未来，欧盟如何改革来提振碳价将会在世界范围内产生影响。EU－ETS价格崩溃充分说明配额分配对碳价具有决定性影响，碳价大幅波动会带来较大风险:导致碳市场难以作为稳定、可靠的市场融资来源，同时，低碳投融资决策缺乏依据，社会资金难以投资于节能减碳。然而，对于碳价过低仍有不同认识:有人认为碳价过低意味着碳市场的失败，但哈佛大学教授RobertStavins认为这是对总量控制与交易市场的误解，低价格本身不是问题，重要的是总量控制与交易市场的制度设计，要看碳市场的风险防范机制是否完善。不仅欧盟碳价经历了较大波动，美国也如此。区域温室气体行动(RGGI)是美国第一个总量控制型排放交易市场，该市场于2009年开始运行，目前该市场只限于电力行业，涵盖美国10个州约211个发电厂，纳入的CO2排放占该区域CO2排放总量的21%，其减排目标是到2018年将电力部门排放量减少10%。RGGI吸取了欧盟的教训②，初始排放配额分配以拍卖为主，并将拍卖所得投入节能减排和新能源领域，推动降低终端能源消费和创造就业岗位。由于电力市场不参与国际市场竞争，没有产业保护方面的问题也促进了采取拍卖制度，行业接受统一的排放约束，以及统一的配额分配和交易规则，具有较好的公平性。从目前全球发展趋势来看，配额拍卖将逐步取代配额免费分配，EU－ETS第二阶段和第三阶段已提高配额拍卖的比例，尤其在电力行业。尽管拍卖配额有助于稳定碳价，但容易遭致企业反对。与欧盟一样，美国工业部门普遍反对配额拍卖制度。加州碳交易市场(CaliforniaCap－and－TradeProgram)涵盖加州350个行业近600家企业，占加州温室气体排放总量的85%。碳市场首先纳入电力行业和大型工业企业，再逐步扩展到交通运输、天然气及其它能源行业。由于企业反对，最终加州选择免费和拍卖相结合的方式来分配配额。为避免工业转移排放以及市场竞争的不利影响，工业行业和电力输送部门得到免费排放配额。

(二)碳价大幅波动的深层次原因1.碳交易初始配额分配多采取免费配额在总量控制与排放权交易市场体系中，总量目标设定普遍没有对企业排放形成有效约束，造成这一问题的主要原因在于政府和企业之间信息不对称，初始配额免费分配易引发配额过剩，使得在企业既有的技术条件下，不用经过努力就可以实现排放目标。初始配额供给过剩给碳市场的运行带来很多负面影响:碳价大幅下跌、企业减排努力减弱以及碳市场未来前景不确定等。EU－ETS的实践表明，初始配额免费分配存在很多弊端:EUA价格在分配初期大幅走高，意味着排放企业得到了大笔“意外之财”。“意外之财”取决于配额的机会成本(OpportunityCost，配额所应该具有的市场价值)与排放企业的“获得成本”(AcquisitionCost，管制对象为获得配额所支付的成本)之差，在免费分配的情况下企业初始配额获得成本是零，因此配额免费分配相当于凭空给企业带来“意外之财”。与此同时，企业通过上涨能源及相关产品价格将排放成本转嫁给终端消费者，而终端消费者没有得到任何形式的补贴。但碳排放权交易初期采用免费分配配额也有一定的客观原因:一是不会直接增加在位企业的成本，给在位企业提供一定的缓冲期，来调整能源结构和改进节能减排技术;二是可以使参与国际竞争的行业在全球市场上保持竞争优势;三是可以防止在位企业转移排放，有利于提高碳市场的环境有效性;四是采用免费分配有利于获得企业对碳交易的支持，便于推进相关工作。2.宏观经济形势和能源结构变化导致排放控制目标宽松，推动碳价大幅波动碳排放总量控制与交易市场，如果设计、执行和实施得当，可以以较低的成本实现排放总量控制目标:如果总量控制目标控制过于宽松，显然达不到限制排放的目的;如果总量控制目标过于严格，会对企业生产和人民生活造成较大不利影响。合理的总量控制目标既要考虑经济、企业与社会的可承受度，又要实现既定的减排目标，还要考虑到配额分配的公平性问题，因此总量控制目标设定是多目标决策及平衡问题。通常，排放总量目标设定依赖于模型预测，由于经济增长率、行业产出水平预测存在较大的不确定性，一些外生变量和突发因素无法在事先充分估计，如经济下滑使制造业企业产出减少，从而导致排放量基准线预测与实际情况发生较大偏差。如美国RGGI东北部不受监管的电力部门由于受天然气在能源结构中的份额提高、经济衰退工业和商业部门电力需求大幅下降、气候温和使得取暖和制冷能源需求减少等多种因素影响，导致其实际排放远低于事先设定的排放总量目标，出现了排放配额需求减少，同时市场预期天然气价格下调等因素加剧了碳价波动。3.政府不合理的干预加剧了市场价格波动美国以1990年《清洁空气法修正案》为基础，推出了SO2总量控制与交易市场，即酸雨计划(AcidRainProgram)。在世界范围都认为该计划中取得了成功，尤其是第一阶段，SO2排放量下降速度超过预期，取得明显的减排效果:2007年，受限制污染源的二氧化硫排放总量首次低于酸雨计划的目标总量，比2010年的官方期限提前3年，此后呈现继续下降的趋势。同时，环境质量得到较大的改善:1995年美国东部酸雨出现次数减少了10%－25%，2003年湖泊和溪流的酸污染情况得到有效控制。尽管美国确实降低了SO2排放量，但在酸雨计划实施二十年后，研究发现酸雨计划并不是导致SO2下降的主要原因，而是美国早期的铁路放松管制，铁路运输管制放开导致运输成本下降，使用西部低硫煤来代替当地高硫煤所致，因此，是能源结构变化引起了SO2排放的下降。可以说，政府因为错误的原因做了正确的事情，但政府在酸雨计划后来的实施中，不合理干预如法院判决和后续监管措施，却导致了SO2交易市场崩溃，这说明政府既可以创造市场，也可以破坏市场。同时，酸雨计划实践再次证明，免费分配配额会导致配额过剩，且导致配额价格较低。如果排放权初始分配存在结构性问题，当外部关联市场发生变化时，市场失灵就会加剧，应当从公平、减排压力适当、供求平衡等方面设定排放总量及配额分配方案，并从强化技术减排、增加市场透明度、设置调整机制等方面建立风险控制机制。

三、国外碳交易与碳价调控对我国的启示

(一)初始排放配额尽量避免免费分配碳排放配额的初始分配是碳交易的前提，关系到整个碳交易市场的运行成效，乃至成败。碳排配额的分配需要解决公平和效率两方面的问题，同时还有考虑排放配额分配对碳价的影响，以及对企业生产经营与投资决策的影响。国外实践充分表明，免费分配导致会配额过剩，应尽可能避免免费分配配额。在碳交易初期，由于缺乏数据，为提高企业参与碳交易的主动性和积极性，配额分配通常采用免费分配方式，但即使是免费分配，至少也要按基线法分配配额;随着排放数据的逐渐完善，配额分配要采取渐进混合模式，逐步增加拍卖比例，避免配额超发。

(二)设立动态的排放总量控制目标，根据宏观经济形势与能源结构变化调整如果排放总量目标约束较弱，造成排放配额过度发放，容易导致碳价低迷甚至崩溃。当经济形势低迷时，企业产出下降导致排放配额需求不足，需要及时修订排放总量目标。目前我国碳排放权交易尚处于试点阶段，普遍存在企业承受能力不足、政府管理水平较低、信息不对称以及低碳投入少等问

题，总量目标设定要考虑行业差异区域差异与发展空间、行业特征与竞争力以及碳交易试点的要求，根据宏观经济形势与能源结构变化进行适时调整，以保障碳市场的平稳运行。(三)推动完善碳交易市场基础设施和能力建设碳排放数据是排放配额分配和市场有效运行的基础和前提，衡量碳交易市场的成效，保证碳排放总量限额得到遵守，杜绝配额分配的操纵和垄断现象，均需要全面、完整、可靠的数据作为依据。当前我国温室气体排放统计数据非常匮乏，缺乏数据报告与核查机制，难以确认排放数据的有效性与真实性，碳市场基础设施不成熟、不完善，因此需要尽快完善能源与温室气体排放统计数据报告、统计、监测与核查体系，引入第三方核查机构，建立统一的监管标准和监测机制。

(四)建立科学合理的碳排放配额储备和碳价调控制度一是建立碳排放配额储备制度。排放配额储备是政府调控碳市场的重要工具，通过储备配额的买入与卖出可以防止碳价的剧烈波动，为市场提供稳定的碳价格信号。此外，配额储备还可以用来满足新建工厂的配额需求。二是建立合理的碳排放价格“阈值”与干预制度。如果市场碳价低于最低限价，政府就出手进行干预，通过购买排放配额进行储备来提振碳价;如果市场超过最高限价，政府则卖出排放配额来平抑碳价，从而使碳价保持在合理、稳定的水平，发挥碳价对低碳产品投资与技术研发的引导作用。

(五)建立碳税和碳交易相结合的综合碳价制度碳市场体系中碳价会存在较大的波动性，美国耶鲁大学著名经济学家诺德豪斯教授认为这是碳市场自身难以避免的问题，需要借助价格机制(碳税)才能实现有效的减排。碳税具有固定性和法律性，企业可以依照自身情况选择最优的减排路径，这是成本最小的减排政策工具。国外实践表明总量控制碳交易适用于大型排放源，碳税(能源税)则适用于分散的点源。这两种工具并不是相互排斥的关系，通过合理设计可以实现相互促进。为减少碳价大幅波动，可以尝试建立碳税和碳交易相结合的综合碳价制度，在碳价出现大幅波动以及不宜采用碳交易的领域，通过征收碳税来提高减排成本的稳定性和减排体系的有效性。

(六)推动建立公正、透明的碳交易市场秩序我国当前的碳交易市场试点，具有浓厚的政府主导色彩，碳价水平未必是市场供求关系的反映，碳市场发展存在沦为“政策市”的风险，甚至可能成为少数人谋利的工具。发达国家虽有严格的制度来阻断政商之间的利益输送，但由于政治选票问题，仍采取免费分配排放配额，这已成为欧盟排放交易体系继续运行面临的重大问题。对我国来说，如何避免排放配额的分配受到企业及相关利益集团的不当影响，提高配额分配的公平性以及透明度，是碳市场制度建设的重要内容。国外实践表明，按照祖父制历史法(grandfathering)分配排放配额会“鞭打快牛”，不利于推广低碳技术;而按照排放基线法有利于提高配额分配的公平性，有助于推动低碳技术创新，选择适当的配额分配方式有助于提高碳市场的公正、透明。

作者：刘长松 单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心