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企业环保宏观调控机制

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WTO是政府间协议,“入世”的本来含意指的是“政府入世”,也就是说,成员国政府首先得自觉接受WTO规则的约束,然后通过其国内立法和行政措施等再影响或规制企业等市场主体的行为。从企业环境管理的宏观层面来看,我国加入WTO,将会深刻影响政府对企业实施环境管理的理念、模式、体制、基本制度、手段等方方面面,关键在于政府须遵循国际通行规则并借鉴他国经验,转变思路与职能,创新完善既适于我国国情,又与国际接轨的环境管理的理论及运作机制。

一、国内环境管理模式现状评析

我国目前宏观层面的企业环境管理模式形成于计划经济时期,其突出特点是以直控型管制与行政命令为主;政府倾向于采用强制标准、颁证许可、重审批轻监督、严厉制裁违法等“硬性”手段,控制企业的环境行为。就环境法制而言,多年来,我国先后颁行了40多部环境法律法规,70多件环境规章,400多项国家级环境标准,并制定实施了新老八项制度(指的是国家环保局陆续颁行的“环境影响评价制度”、“三同时制度”、“排污收费制度”、“环境目标责任制”、“城市环境综合整治制度”、“排污许可证制度”、“污染集中控制制度”和“污染源限期治理制度”。),政府采取了一系列针对工业污染的环境整治措施(如根据1996年“国务院关于环境保护若干问题的决定”,全国共关、停、并、转6万多家能耗高和污染严重的企业;国务院曾下达通知限令2000年底前必须实现工业污染源达标排放,如不能按期实现达标的企业(“15小”),一律坚决关闭。),强化对企业环境行为的管制,扭转了既往生产与环保“无法可依”、“无章可循”、“污染失控”的局面,确立了“预防为主”、“标本兼治”的方针,避免了重蹈发达国家曾经“先污染、后治理”的老路。但是,我国工业污染防治总体上并未取得突破性进展,尤其是计划体制下工业化所导致的产业结构性污染未能根本改观,企业的污染源依然大量存在;而且,现行法制针对的主要是企业生产污染防治问题,而对企业产品在使用和废弃过程中的环境影响的规制尚属空白。[1]显然,从实施可持续发展战略、WTO所要求经济与环境协调发展的方针来看,传统的环境管理模式已凸现其固有的局限性,即与市场经济的不适应性。

1、在立法功能定位上,既往环境立法、规章及环境标准都以行政管制为主,企业纯粹是行政措施的作用对象,处于完全被规制的地位,导致政府环境法规的最低要求即成为企业环境行为的标准,加之法规的刚性及行政规章措施的繁杂而不统一,使得企业可能有的环境方针与目标缺乏改进、整个环境管理系统停滞不前及混乱不堪。[2]

2、在调控机制上,由于行政手段占绝对优势,经济手段只是次要的补充,企业实施可持续发展战略的内在需求没能被调动起来,背离了市场经济的客观要求。如我国现在环境管理中最主要的经济干预即排污收费制度,但由于其计算方法不科学不合理(仅考虑污染物实际排放量,未控制排放总量及核算环境资源成本)、收费额度较低,企业交了排污费等于买了排污权,以及排污费收管用一条线等做法,偏离了“污染者付费”、“污染者赔偿”的原则。严格上讲,其只是违章超标罚款制度,发挥不了市场机制的调节作用。其他纯行政性措施,更无经济刺激功能。而企业受利益的驱动,完全有可能钻环境法制的空子或管理上的漏洞,弄虚作假,减少环保投入,设法转移污染以逃避环保责任。结果政府直接调控微观经济显得力不从心,使企业治污成为国家与社会的巨大负担。

3、在制度形式与内容上,我国虽已建立“预防为主”等系列管理制度,实际上对企业污染物的排放仍然只能做到“末端控制”,或者说是“末端控制下的预防”。譬如环境影响评价制度、“三同时”制度等,在理论上反映了预防为主的原则,而在实际运用时,环境影响评价制度只是对项目建成后排放污染物和污染处理设施的评价,并未将减少污染物产生的源头控制作为重要内容:“三同时”的重点也只放在污染物处理设施的建设和运行上,满足于“达标排放”而已;至于其他的,如限期治理制度、排污收费制度、排污许可证制度等均以“排放控制”作为基本内容和要求。这些制度缺陷的共同点即表现在危害发生后再实施的环境措施,而非全过程积极的污染预防;污染防治与企业生产脱节,企业选择的发展战略为高成本而低效率的末端治理,环保囿于被动应付,而生产全过程控制及产品生命周期生态化管理,在企业发展战略选择中基本上是空白。[3]

4、在执法环节上,行政命令虽具有直接性、强制性、高效性等优点,这为实现计划体制的“高度集中、统一管理”是必不可少的,但在市场条件下,过分强调政府的干预与制裁作用,反而会导致企业环境行为的不良倾向,削弱了行政执法的功能。这主要表现在:一方面,在行政关系中,行政机关与相对方之间力量对比悬殊,使得权利侵犯成为可能,经常的权利侵犯或由此产生的恐惧,导致企业若自行设法规避不及,则可能与利益相关的政府部门达成某种“默契”,或通过行贿与执法人员勾结,从而放任环境污染。另一方面,“缴排污费、买排污权”和“主动违法”的情况难以避免,甚至有企业宁愿认罚也不采取措施防治污染。这是因为——环境法规设定的罚款与超标排污收费水平低,仅为污染治理和生态恢复成本的很少部分,无法阻止企业的环境违法行为。同时,行政制裁中最严厉的手段莫过于“关、停、并、转”中的“关闭”,而其适用对象主要是污染高的点源,对于分散面源不具有可操作性,并且还得考虑经济适度增长目标、企业倒闭加剧失业等政治、社会因素,影响了该手段的普遍适用性。

另外,由于我国地域辽阔,成千上万的中小企业遍布全国,虽然每个企业的污染物排放量不多,但总量很大;现行环境规章指标主要以大企业为参照制订的,故难以当然有效管制过于分散的中小企业。况且,行政直控型管制需要设立大量机构,投入大量资金和人力,实施成本高;全面监控还因过分强调环境效果而忽视地区环境条件、经济发展水平及企业治理成本的差异,从而导致效率不高和社会不公平。

二、国际差距与创新障碍

当代环境问题具有国际性,经济全球化必然导致环保全球化。入世后,我国企业环境管理模式的创新,不仅要考虑在市场经济条件下对内的适应性、有效性,而且应做到与国际接轨,重视借鉴、吸收其他国家在企业环境管理实践中的有益经验。为此,唯有比较,才能找出差距即创新的障碍所在。

1、管理体制与决策机制方面——

环境问题的复杂性与环境管理的系统性,使人们认识到,统一监管是环保工作的基本要求,综合决策是其重要宗旨。国外环境管理的法制实践大都体现了这一特征,而且依靠环保组织法律来保障统一监管体制与综合决策机制的长效性。譬如,尽管美国作为一个联邦制国家,亦实行的是由联邦政府制定基本环境政策法规和环境标准并负责实施的环境管理体制。《美国环境政策法》规定,美国国家环境质量委员会CEQ与美国国家环保局EPA是联邦政府设立的两个专门的环保机构,负责对全国的环境问题进行统一管理。CEQ的主要职能包括:为总统提供环境政策咨询,协调各行政部门有关环境方面的活动,以及编制环境影响报告书所应遵循的准则,制定实施《美国环境政策法》的程序;EPA集中主管全国各种形式的环境污染防治工作,如:制定国家环境标准,发放企业排污许可证,制定对内外环保政策,实施和执行联邦环境法。美国联邦环境法规除确立联邦环保机构的环境管理主导地位与优先权外,同时也承认联邦各部门兼有的环保管理职能,以及各州和地方政府在实施环境法规和实现区域环境目标过程中的重要地位。另外,美国在环境管理体制方面还有两个突出特点:一是立法强调联邦环保部门在作出环境规划和决定时,“采用一种能够确保综合利用自然科学和社会科学以及环境设计工艺的系统的多学科的方法”、“发展各种方法和程序,确保当前不符合要求的环境舒适的环境价值亦在决策制定时与经济和技术问题一并得到适当的考虑”、“在制定和发展开发资源的计划中提倡和使用生态学情报”;(参见《美国环境政策法》第1篇第2节有关条款的规定。)二是将公共行政管理与公众参与有机结合,由《清洁空气法》等法规专设“公民诉讼”、“司法审查”等保障条款,以弥补环境行政管理的不足,克服其可能的懈怠倾向,提高国家环境管理的效率。[4]再如在日本,中央主要环保机构即公害对策会议和环境厅分别依《公害对策基本法》、《环境厅设置法》设立。从中央到地方都设有较完整的环境管理机构,它们相互制约、相互促进,既强调地方长官的环保责任,也注意与中央密切配合,加上不断完善环境法制,十分重视环境科学研究,强化企业内部环境管理,还将环境保护、劳动保护、防灾和环保产业等纳入一体化管理,目标明确,管理科学,体制理顺,使得日本的环境管理卓有成效,举世瞩目。

我国环境管理虽然亦强调“环保部门统一监督管理,各部门分工负责”,但是我国实行的并非国际上流行的“大环境的管理体制”,而是人为分割为环保、林业、国土、矿产、水利、海洋等诸多产业部门和行政区划。这些部门和行政区别由于职责交叉、关系不顺,履行职责并非总能服从统一的环境管理目标,而是受制于局部利益,出现相互争权、管理脱节、相互推诿、执法不严等不正常现象,削弱和降低了环境执法效能。[5]对企业环境管理而言,随着我国市场经济体制的建立和现代企业制度的推行,企业已成为自主经营的法人组织,不再隶属于某上级主管部门,再沿袭“条条”、“块块”分割的环境管理模式,显然已不适应新体制的要求。上述问题的根源即在于:一是由于缺少环保部门组织法律的保障,导致现行环保管理体制成了一个空架子,(环保部门)“统一监管”、“(行业)分工(地方)分级管理配合”的实效难以显现;二是涉及经济发展的政策、方向、结构、布局、规模等重大因素对环境影响的综合论证即“综合决策”认识不够,甚至误以为综合决策仅仅是环保部门向有关部门渗透权力或对其他部门决策程序施加影响而已,[6]且运作机制上欠缺固定渠道和相关法律保障,结果“绝大部分的职能落实取决于领导人、有关部门负责人和经办人员的环境保护意识”、“环境与发展综合决策表现出很强的人为性、主观性、跨越性,缺乏必要的稳定性”。(参见《中国21世纪议程》)

2、管理手段与管理机制方面——

西方发达国家对企业的环境管理方式已从原来以行政直控手段为主导,逐步转向于重视经济手段的间接规范和建立企业的自我约束机制。以美国的20世纪90年代以来环境管理方式的变迁为例,引人注目的地方有:逐步减少环境行政管理责任,扩大环境管理对象(主要指企业)的环境责任,加强企业环境管理过程中风险评估(riskassessment)和成本——效益分析(cost-benefitanalysis)的运用,增进环境争端与诉讼中的企业法人责任意识;并通过环境立法改革推行多媒介环境管理办法,建立促进守法者自愿守法的激励机制——如立法蹉商(RegulatoryNegotiation)(环保局与管理对象或其委托的律师就新法规拟定的管理规则寻求协调蹉商,创造“坐下来解决问题”的机会。)、共同意识的创建(commonSenseInitiative)(即由环保局、各州、非政府组织、工业界代表通过对话达成共识,寻求建立一个具有操作性而针对特殊工业的环境管理准则。)、、自愿性环境协议、“四自”政策(美国EPA自1995年开始实施的一项政策,即要求企业自己检查、自己报告、自己纠正、自己防范,强调企业的责任以及公众有知悉的权利;若责任者自己申报的给予从轻处理,对小企业的违法尽可能少用处罚办法而让其自我改正。)、、环境守法审计(根据美国不少州制定的审计特权法(AuditPrivilegeLaws)规定,公司自愿进行环境守法审计的,其审计报告可以作为司法案件中的特别文件而使公司受到保护,即公司在自愿审计过程中发现自身有违法行为,能及时报告管理部门,并及时根据法律规定加以纠正的话,法律将保护公司免于处罚。)等,增进企业环境保护和管理的自觉性及责任感。另外,美国环境管理注意借助有效的市场机制,如环境税收政策、财政补贴政策、环境损害责任保险制度等,其中有世界先导意义的是美国的排放交易制度(EmissionTrading)。根据美国《清洁空气法》等规定,政府(EPA)首先确立一定区域的排污总量,然后根据每一个企业排放量的多少来计点,允许企业在其排放低于法定要求时,可以将多余的排放指标额度作为“信贷”(Credit),通过交易转让给其他需要增加排放而无排放指标的企业。在美国,现已成功开放了公用事业企业的硫化物排放交易(sulfurdioxidetrading)、臭氧层排放交易(ozonesmogtrading)、水体排放交易(effluenttrading)等市场。此外,欧洲、日本诸国也都在逐渐增加经济刺激手段在企业环境管理中所占的比重。政府依法运用环境税、资源价值补偿、押金等机制手段进行间接管理,充分发挥市场的调节作用,使企业能动地对经济倾向做出反应。如在税收、财政政策方面倾向企业环保的积极性,允许企业对环保设施加速折旧,对清洁原料和绿色产品减免税负;在金融财政方面为企业环保投资、融资提供补助支持等优惠;在产业政策方面政府积极引导企业进行清洁生产和开发绿色产品;政府还可优先采购有益于环保的产品等。对这些市场机制手段,各国大都以配套性法规加以确定并具体实施。如意大利《水法典》规定国家为地方当局提供固定补助金或低息贷款,以帮助建设下水道系统和安装污水净化设备;德国实施强制担保责任的法律基础是《环境担保赔偿法》,其《废水排放法》中包含了税收手段的内容;挪威于1988年颁布专门法令,对客货车车体实行押金制度,结果促使90%以上的废旧汽车及时得到回收利用。[7]

我国经济转轨为时不长,市场发育尚未成熟。目前的环境管理仍以行政命令和控制性环境法规为主,经济手段应用较少,且效率不高,自愿性环境措施几乎空白。实践中仅有的经济调控方法有综合利用奖励制度(为鼓励“三废”的综合利用,我国自20世纪70年代开始制订了奖励政策,其具体措施包括:给予工矿企业定期的减税、免税照顾,免费供应“三废”资源;对治理“三废”开展综合利用的企业单独核算成本,给予利润提成等。)、排污收费与使用制度(我国始于1982年〈征收排污费暂行办法〉的颁布,已在全国范围内推行排污收费与使用制度。),以及处于试点阶段的污染排放许可证和排污权交易(据报道,自2003年起国家在已确定的江苏等7个省市拟开展二氧化硫排放总量控制及排污交易试点。)

,其实施效果不理想。如排污收费,虽然能为政府筹集到一定污染治理资金,但由于其仅作为专项基金专款专用,额度较低,难以达到促使企业消减排放的目的,不足以体现“污染者付费”的原则;对水资源的利用收费,只体现了开发成本,而将水本身视为“无价”的东西,从而导致资源的浪费和使用效益的不高。这主要有市场发育、管理体制、法律机制欠缺等诸方面的原因。就市场因素而言,由于经济激励的实质是利用价值规律的作用,实现资源的化优配置,并通过鼓励性或限制性措施,促使排污者减少、消除污染,故不受干扰的市场竞争机制是企业环境管理之经济手段有效运行的基础条件。其次,市场经济即法治经济,企业环境管理是一种法制管理,需要进一步增强依靠法律手段进行规制的力度,以达到维护市场经济运行规则、减少“市场失灵”的目的。这就是说,经济机制的有效运行需要一个有力的法律结构,它应确立产权归属资源分配使用制度和环境责任,树立市场交易规则的权威,并明确实施、监督、制裁的行政、司法权限。我国目前在市场机制法制化方面刚起步,理顺企业环境管理关系的路径还漫长,克服“行政过多干预”、“非法亦合理”的法律传统尚待时日。

3、在环境标准管理方面——

西方发达国家不仅有完善的环境法律体系与环境管理制度,而且非常重视环境标准的制定与实施,将各类环境标准作为基本的环境政策目标和环境政策手段。环境标准是环保法律法规和环境政策的技术指标体现,是环保法规的量化形式,是环境管理的基础依据,亦是企业环境行为优化的目标指南。根据其管理权限和使用范围的不同,环境标准有国际标准、国家标准、国家行业标准和地方标准之分。其中ISO14000标准体系作为一类国际性环境管理标准,对全世界工业、商业、政府等所有组织和机构的环境管理行为都具有统一衡量尺度的功能。当然,它既有抑制环境恶化、强化企业环境管理、促进国际贸易的积极作用,也为许多国家(主要指发达国家)设置绿色贸易壁垒提供了依据。而发达国家普遍积极支持和推动本国企业及其产品开展ISO14000标准的认证,旨在确保其企业在国际市场上的竞争力。如美国最初自恃其环境法规相当齐全、严格,对ISO14000标准采取不明朗的消极态度,后来担心其成为欧洲对付美国的技术壁垒,才改之以务实的态度。美国能源部、国防部、宇航局等政府机构在1998年制订专门政策鼓励合同方与承包商进行ISO14001标准认证,或者自身表示将寻求认证;美国国家环保局采用国际标准制定国家标准,并在美国标准协会(ANSI)中新设USTAG207技术咨询机构,由来自产业界、政府、环境团体和企业的代表或顾问组成,负责国家标准的协调、审批工作,还建立了审核员培训系统,完善环境管理体系的认证组织体制;给予通过ISO14001标准认证的企业以种种政策优惠。日本政府对ISO14000采取格外积极的态度与超前的行动。早在1993年通产省出面组建了“日本环境管理标准审议委员会”,作为与国际ISO组建TC207同步的国内对策机构,担当有关环境方针方案的研究;与此相应,通产省还制定了“自主行动计划”。日本政府在ISO14000系列标准发布后24小时内,即宣布将其转为日本国家标准;尔后不遗余力扩大标准的国内影响,注意推动国际标准化、标准整合化,并将部分推荐性标准由有关法律法规引用而成为强制执行的标准;日本中央和地方政府还重视研究将标准融入其日常环境管理中,认为这既有利于优化政府部门的环境管理模式,也有利于提高企业环境管理水平。欧洲各国政府在原有环境管理标准的基础上,对ISO14000系列标准全力支持,而且强调对分供方或合同方提出认证要求,借此控制上游厂商,防止环境责任的转嫁。[8]

此外,就其他环境标准(如环境质量标准、污染物排放标准、环境监测方法标准、环境基础标准等)而言,发达国家早就通过立法将环境质量标准和污染物排放标准确立为强制性标准,且制订得非常严格、明确和具体,并适时给予修订或补充,以有效约束企业环境行为。如针对排放标准,国外立法强调采用“最佳实用技术”(BPT)和“最佳可行技术”(BAT)的方法制订,意指排放标准的制订是以经济上适用的污染物综合治理技术为依据。[9]这反映发达国家制订环境标准重视环境科学技术的研究,做到“法律性”与“科学性”兼容并存,从而确保环境标准的可执行性。发达国家环境标准运行的法律结构机制即:法律——技术法规——标准——合格评定程序。根据WTO的定义,技术法规是指“强制执行的规定产品特性或相应加工和生产方法的包括可适用的行政(管理)规定在内的文件”。技术法规本身就是法律规范,直接具有法律约束力。目前,欧盟涉及环保的技术法规已有150余项,均以指令形式由部长理会发布,各成员国须在规定时间内实施。其次,发达国家还注重各类具体环境标准的整合化,即找出与国际标准的差别,通过分析对比,制订切实推行的计划,整合化的实质当然是促使标准在技术上更趋于合理与国际性。

在我国,自1973年颁布第一个环境标准《工业“三废”排放试行标准》起,环境标准化工作开展已有30年。环境标准已从单一的排放标准发展成为包括环境质量标准、污染物排放标准和方法、基础标准的环境标准体系。自1991年全国开展环境标准清理整顿后,环境标准管理趋向于规范化。到目前,我国共批准发布国家环境标准400余项,地方标准100多项,还有更多的行业标准与企业标准。1995年我国也成立了与ISO/TC207相对应的“全国环境管理标准化技术委员会”;1996年国家技术监督局成立了环境管理国家标准转化工作领导小组和标准起草组,具体组织国际标准的转化工作。然而,受现实经济技术条件的制约和对环境标准工作认识程度的限制,以及标准工作复杂性的影响,我国在环境标准管理工作上存在如下主要问题:

(1)我国环境标准总体上比较落后,标准水平偏低。据悉,我国已颁布的国家标准和行业标准,采用国际标准和国外先进标准的比例只有40%左右;ISO国际标准转化成我国国家标准的比率还不及50%.这显然不符合WTO有关鼓励成员国普及国际标准的精神。水平偏低的主要原因是制定标准时迁就我国生产水平、工艺流程、设备、生产方法相对落后的状况,是国民经济运行素质与环境管理问题的侧面反映;当然也有投入不足、对国际标准重视研究不够、制修订不及时等方面的原因。

(2)法律规制相对滞后。一方面,我国尚未形成与标准化管理相适应的法律体系架构,特别是缺乏技术法规这一法律层次,大多以强制性标准的形式表现出来,强制性标准本身不是法律法规,其法律约束力应来自于有关立法确认。现有关规范性文件对企业行为的标准化要求表述含糊、不具体,可操作性差,导致企业即使违反强制性标准也难施。另一方面,在标准的结构体系上,拘泥于计划经济的管理模式,某种产品或行业的标准化管理脱离其本身特点,由生产、流通、使用、监督部门各自实施,政出多门,分散繁乱,使得同一行业的各标准之间重叠交叉或空有盲点,让企业无所适从。另外,较少通过立法程序将国际先进标准转化为国家标准,并制定实施该标准的管理法规,以使达标认定工作规范化。如ISO14000系列标准在国内的推广及审核认定,一直存在法律支持与实施机制缺位的问题。

(3)偏重于环境标准的制定,在标准执行方面有诸多缺陷。一是环保部门对标准贯彻实施的监督检查手段不完善,力度不足,认为环境标准是可执行可不执行的“软指标”,易出现管理环节上的真空地带,造成诸多环境标准形同虚设;二是各主管部门不合理干预企业标准认证工作,片面要求企业制定高于国家标准、行业标准和地方标准的企业标准,而不加以正确引导企业合理选择及制订标准;三是对强制性认证和自愿性认证不加区分,一律要求企业标准报政府备案,接受全面监管。

(4)缺乏完备的环境标准技术支持体系和管理机制。不少环境标准的科学性不强,前瞻性和预告性不够,且缺乏及时的修正机制。导致该问题的主要原因在于制定标准的过程吸收各行业各企业的意见不够,对不同行业在不同区域、不同时期的污染特性和治理技术状况不熟悉。

(5)环境标准的社会性和影响力有待于加强。环境标准习惯于以机关内部行文形式发布,形式比较单一,只有政府部门清楚。企业作为执行环境标准的主体以及社会公众很难知晓,使环境标准缺乏广泛的社会影响力。

4、在环境标志推广实施方面——

环境标志是由特定的认证机构依据有关环境标准颁证确认,张贴在产品上的一种证明标志,表明某一产品符合环境要求。环境标志制度作为一种环境管理手段,是基于市场经济体制,将行政的强制性与市场机制的引导性有机结合的环保措施。在国际贸易中,环境标志是符合有关“游戏规则”(非歧视、开放、透明性原则)的一张“绿色通行证”,有利于改进商品贸易结构,促进企业清洁生产与环境技术更新,但同时,由于各国实施的经济技术条件不同,它也往往异化为一种变相的绿色贸易壁垒。

目前许多发达国家都早已建立并实施自己的环境标志制度。如德国早于1978年实施了“蓝色天使(BlueAngel)”计划,开发了世上第一代“环境标志产品”;至1990年代末,德国已对上百5类、7000余种产品发放了环境标志;德国环境标志委员会希望最终将90%以上的商品纳入“蓝色天使”计划。继德国之后,加拿大、日本、美国、法国、澳大利亚诸国陆续宣布实施环境标志计划,加拿大称之为“环境的选择”,日本称为“生态标志”。日本的环境标志制度始于1989年,由环境厅下属的“日本环境协会”负责实施。其内容包括:标志产品对象商品种类的选定与废止;各种类标志产品认定基准的制定与改定;受理对象商品种类的申请;受理环境标志产品的认定申请;负责批准环境标志的使用及收缴使用费等。日本环境协会内还设有两个顾问机构——“环境标志产品推进委员会”与“环境标志产品专门委员会”,确保环境标志产品制定的正常运行。[10]

纵观各国环境标志制度的实践,有几个特点:①重视环境标志计划实施的专门立法,如韩国《关于环境标志制度施行的有关规定》、环境技术开发及有关支持的法律。②环境标志委员会除科学界、学术界专家外,一般还由产业、政府界及相关民众团体代表组成咨询委员会参与制订发展有关标准。③标志授予过程一般包括选择产品类别——标准制定——产品评估——标志的授予四个阶段,为确保技术的准确、大众的信赖和普及性,采取了专家分别咨询、绝密代号公证会等保障措施。④重视环境标志工作与国际接轨,并朝着国家间相互承认、彼此协调的方向发展。⑤建立政府等公共机构优先采购环境标志产品的制度。

我国环境标志制度始于绿色食品的开发。1989年农业部提出发展绿色食品计划并付诸实施后,便制订了绿色食品的标准及质量监督管理办法;1993年国家环保局发出开展环境标志工作的通知,1994年原国家技术监督局授权成立中国环境标志产品认证委员会。此后,随着《环境标志认证管理办法》、《环境标志产品种类建议》、《中国环境标志产品认证书和环境标志使用管理规定》等文件的出台,国家环保局先后批准对低氯氟化碳家用制冷器具、无铅车用汽油、真丝绸类、无汞、镉、铅电池、无磷洗衣粉、无辐射彩电等200多种产品开展环境标志认证。虽然我国环境标志实施起步不算太晚,但从国际趋势来看,我国环境标志制度实施中尚有诸多不足之处:一是尚未进行环境标志管理方面的专门立法,标志环境推广实施未纳入规范化、制度化的轨道;二是环境标志的组织结构(如现环境标志认证委员会)主要由政府部门代表组成,有浓厚的官方性质,鲜有消费者与企业行业代表参与,更无如“环境标志协会”之类的民间团体能发挥有关实质性作用;三是未将环境标志认证和企业环境管理体系审核认证、清洁生产审计有机结合,侧重于对企业作现场检查环境现状而非审核管理体系的做法,而忽视作为国际标准做法的周期性环境评估机制,难以保证企业持续生产出认证的产品;四是不太注重对国外环境标志制度实施动态及相关资料的收集分析,更忽视发达国家的有益经验(如优选其环境影响主要在使用过程而非生产过程的产品的经验)的借鉴;五是在政府公共采购政策和供货计划中未纳入环境标志要求,环境标志制度的市场影响力不大。

三、法律对策——增强我国企业环境管理宏观机制与WTO市场体制的适应性。

1、建立与完善企业环境管理的政策和法律体系,并将可持续发展战略、经济与环境协调发展方针贯彻融入其中,为企业环境管理创新提供有效的政策导向和法律保障。

(1)要关注并深入研究国际环保趋势,特别要充分考虑WTO的环境议题与环境规则对国内产业、企业竞争力的影响,制定相应的环境经济政策、技术政策、产业政策及管理政策等,使环境政策在产业结构调整、绿色产业发展过程中发挥积极引导和有效调控作用。

(2)编制科学的环境规划,逐步实现产业结构、产品结构和工业布局的调整,提倡节约资源、采用清洁生产技术的工业化模式,并强调扩大可持续发展战略和各项环境政策的覆盖区域,不仅要重视大型国有企业贯彻环境政策,而且要重视中小企业及非国有企业的环境管理。

(3)要将绿色产业列为战略性重点产业加以发展,从投资、税收、信贷等方面予以政策扶植,借鉴国外的环保补贴、税率优惠、奖励等有效做法,引导传统型或过剩型产业向环保产业转轨,并着力培植环保产业的国际竞争力。

(4)根据WTO的规则和原则,加快国内现行环保法律法规的修改完善,尤其是在填补企业环保法律空白和与国际接轨方面,如制定绿色包装法、环境影响评价法、发展与环境综合决策法。明确投资与进出口环节中的环境条款、创建环保市场体系的法律及环境成本内在化的法律等。

(5)提高法律政策的公开性和透明度,在红头文件、行业规章落实下达到企业发展和环境活动中时必须强调法律的媒介作用,确立企业环境管理依法实施的权威性。

2、改革政府的环境管理体制,改善政府对企业环保的宏观调控职能,通过经济杠杆促进环境整治。

(1)健全环境与发展的综合决策和统一监管的体制,建立保障其实施的组织协调机构、环境行政执法责任制和执法过错责任追究制及公众参与的社会监督机制,强化环境执法功能。

(2)加强政府的环境规划和宏观指导职能,减少并规制行政审批职能,突出服务职能,建立社会化的国内外环保法规、标准信息系统,为企业参与国内外竞争、增强自我环境责任与环境管理创新创造良的条件。特别要强调:一是环保行政执法与企业环保约束相结合;二是行政指令为主转变为依法行政。

(3)通过完善有关法律制度,借助经济杠杆促进企业环境整治,如明确自然资源的资产属性,实行资源的有偿使用;推进税制改革,提高排污收费标准,逐步实行排污权(指标)的有偿转让以及综合运用信贷、价格等经济手段,促进环境成本内在化,真正体现“污染者付费”的治理原则。在不断完善经济激励机制进行企业环境管理创新的过程中,关键是要加强经济政策的法制化。

3、完善及创设与国际环境管理接轨的各项“绿色制度”。

鉴于目前我国环境管理的基本制度(如环境影响评价、“三同时”、排污收费、环境目标责任制),不仅本身不够完善,而且缺乏与国际环境管理接轨的“绿色规范”,如环境审计制度、环境损害赔偿责任保险制度、绿色包装制度、绿色关税制度、绿色采购制度、绿色补贴制度等,都需要参照国际经验,逐一建立;同时,需要进一步完善现有基本制度,如将“三同时”制度和污染集中处理或污染物委托处理制度结合在一起;明确限期治理制度的适用条件和期限,坚持达标排放合法、超标排污非法并处罚的规则;结合环境成本核算与环境税费改革,提高排污费使之高于治理成本,真正实现“污染者付费”的原则。

4、完善环境标准形成和运行的法律机制

标准体系包括强制性标准和非强制性标准。强制性标准成为判定环境行为合法与否的法律尺度,非强制性标准也是促进环境监控工作规范的科学尺度(如ISO14000)。针对前述我国环境标准工作存在的问题和弊病,应把握如下几个方面的工作要点:

(1)健全环境标准工作的法规和制度,将其纳入规范化、法制化的轨道。

(2)建立开放式的环境标准管理模式,引入公众参与机制,推进环境标准决策的公开化、民主化,注意环境标准计划实施中的信息披露。

(3)遵守国际通例,做好环境标准类别的合理配置与配套制订,以不同行业作为制订环境标准的单元,确保同一行业内各标准之间布局合理,形成科学的结构体系;而且确保每一标准尽可能对规范对象可能影响环境的所有因素进行规制,增强其可操作性与前瞻性,还要注意尽可能与国际有关的标准接轨,加快采用国际标准和国外先进标准。

(4)健全环境标准技术支持体系与实施管理体系。建立国家环境标准技术咨询委员会,为环境标准科学决策提供专家咨询系统性的服务;健全并发挥环境标准研究机构、民间团体在环境标准工作中的研究、培训、咨询服务、协助实施等职能;强化企业环境标准意识,提高其实施标准的自觉性,鼓励、引导、帮助参与标准化工作;对强制性环境标准实施监督并加大执法力度,特别要对特殊产品实施严格的标准化审查。

5、建立环境标志推广实施的法律保障机制

当务之急是尽快进行环境标志管理方面的立法,对环境标志的认证、选择、申请条件,审查标准和程序、使用要求、使用期限、管理机构、假冒伪造标志的法律责任作出详尽规定,以确保环境标志的管理规范化、制度化、维护企业和消费者合法权益。

(国家社科基金资助项目《我国入世后企业面临的环境法新问题》(批准号:02BFX018;主持人:周珂教授);华南农业大学校长科学基金资助项目。

企业环保宏观调控机制责任编辑:刘老师    阅读:人次
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