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矿产资源权益金制度改革分析

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【摘要】我国矿产资源权益金制度改革主要包括整合税费制度、改革征收方式、调整收益分配比例和收入纳入一般公共预算四个方面。通过改革,有助于明确矿产资源税费职责定位、促进矿业权流转、维护国家对油气资源的权益并增加地方财政收入。为保持政策的连续性,保证矿业权人的合法权益,维护市场公平竞争秩序,建议按照“新矿业权新办法,老矿业权老办法”原则继续做好矿业权价款征收工作;对以往申请在先方式取得的探矿权,征收采矿权出让收益;对于新增勘查成果,实行差别化征收方式;由于油气区块面积较大,应调整设置2~3年的过渡期。

【关键词】矿产资源;权益金;财政收入;矿业权

在国外,对油气和非油气行业征收矿产资源权益金是一种国际惯例。该权益金体现了国家对矿产资源的所有者权益,主要在开采环节征收,且以从价计征方式为主,是政府取得财政收入、调节矿产资源勘查开发活动的重要手段。2017年4月,我国发布了《矿产资源权益金制度改革方案》(国发[2017]29号,简称“改革方案”),提出中国特色的新型矿产资源权益金制度。因此,本文结合我国矿产资源税费征管实践,深入分析我国矿产资源权益金制度改革(简称“改革”)的特点及影响,提出推动新老制度衔接工作的政策建议,有助于深入推进矿产资源权益金制度的改革工作,确保改革的平稳过渡。

一、改革的基本内容

改革方案涉及四项主要措施和三项配套政策,主要内容包括整合税费制度、改革征收方式、调整收益分配比例和收入纳入一般公共预算。

1.整合税费制度。现阶段,我国矿产资源税费涉及矿业权出让、矿业权占用和矿产资源开采三个环节,包括探矿权价款、采矿权价款、探矿权使用费、采矿权使用费、资源税和矿产资源补偿费六种。按照改革方案,矿产资源权益金制度涉及矿业权出让、矿业权占用、矿产资源开采和矿山环境治理恢复四个环节,包括矿业权占用费、矿业权出让收益、资源税和矿山环境治理恢复基金四种,即:在矿业权出让环节将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益;在矿业权占有环节将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费;在矿产开采环节将矿产资源补偿费并入资源税;在矿山环境治理恢复环节将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。总之,与国外权益金制度相比,我国矿产资源权益金是一个制度体系,涉及环节多、覆盖面广;与以往矿产资源有偿使用制度相比,我国矿产资源权益金增加了矿山环境治理恢复环节,强化了环境保护和生态修复。

2.改革征收方式。按照现行法律法规,探矿权采矿权使用费根据勘查面积或区块面积按年定额征收;探矿权采矿权价款按照评估、招标、拍卖、挂牌等方式确定;矿山环境治理恢复保证金按照矿产品销售收入的一定比例预提缴存,并按照“企业所有、政府监管、专户储存、专款专用”的原则管理。按照改革方案,一是将探矿权采矿权使用费调整为矿业权占用费后,仍主要依据占地面积、单位面积按年定额征收,但征收标准可根据矿产品价格、经济发展状况实行动态调整,这有助于强化政府的经济调节机制。二是将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益后,主要以招标、拍卖、挂牌等竞争方式确定,这有助于充分发挥市场配置资源的决定性作用。三是矿山环境治理恢复基金由矿山企业单设会计科目,按照销售收入的一定比例提取并计入企业成本,提取资金用于开展矿山环境保护和综合治理,这有助于提高企业资金利用效率,降低财务成本。

3.调整收益分配比例。现行矿产资源税费体系中,资源税收入主要归地方财政所有(海洋石油除外),矿产资源补偿费收入由中央与地方财政按5∶5或4∶6分成,探矿权采矿权价款收入由中央和地方按2∶8分成,探矿权采矿权使用费收入主要按探矿权、采矿权登记管理范围分别划归中央和地方。根据改革方案,资源税收入仍主要归地方财政所有(海洋石油除外);探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益后,中央与地方财政分享比例为4∶6;探矿权采矿权使用费调整为矿业权占用费后,中央与地方财政分享比例为2∶8。

4.收入纳入一般公共预算。现行矿产资源税费收入既用于矿产资源相关支出,也用于一般公共支出。其中,矿产资源补偿费,探矿权采矿权使用费和探矿权采矿权价款最初为矿产资源专项收入,主要用于矿产资源勘查、矿山地质环境恢复、矿产资源节约与综合利用等方面,后来根据《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发[2015]35号)的规定,“2016年先行取消矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款等专项收入专款专用”;资源税为一般公共预算,主要用于公共财政、民生工程等方面的支出,不体现特殊用途,年度全额安排,不得结余和结转。根据改革方案,矿业权出让收益、矿业权占用费纳入一般公共预算管理,由各级财政统筹用于地质调查和矿山生态保护修复等方面的支出。

二、改革的特点

1.明确矿产资源税费职责定位,体现生态文明体制改革要求。一是将矿产资源补偿费适当并入资源税,避免两者在矿产品开采环节重复征收,有助于合理安排矿产资源税费结构,减轻矿业企业的负担。二是将探矿权采矿权使用费调整为矿业权占用费,明确其性质属于矿业权有偿占有,避免将其误读为“行政性事业收费”,有助于强化政府对矿产资源勘查开发的调控作用。三是将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益,明确其适用于所有的国家出让矿业权、体现国家所有者权益,解决了探矿权采矿权价款在实践操作中出现的形成条件被突破、未体现矿产资源有偿开采、地方政府挤占中央政府关于矿产资源所有者权益等问题,切实维护了国家对矿产资源的所有者权益。四是将矿山环境治理恢复纳入矿产资源权益金改革方案,解决了各地管理方式不一、返还和使用审批程序复杂等问题,有助于激励企业落实社会责任,加快推进生态文明制度建设,促进资源节约与集约利用。总之,我国矿产资源权益金制度具有中国特色,体现了生态文明体制改革的要求。

2.强化经济调节,推动矿业权流转。矿业权使用费自1998年实施以来,强化了国家对矿产资源勘查开采的管理,优化了勘查和矿业投资环境,提高了社会资本投资积极性。然而,矿业权使用费征收标准自颁布实施20年以来一直未作调整,采矿权使用费为每年每平方公里1000元,调控作用逐步弱化,甚至隐形化。以油气矿业权为例,截至2016年12月31日,四大石油公司在油气探矿权和采矿权中所占比重约为99%。由于油气探矿权基本通过申请在先方式取得,企业无需缴纳探矿权价款,仅需缴纳每平方公里不超过500元的探矿权使用费。由于矿业权使用费征收标准低且长期未作调整,油气企业持有成本严重偏低,退出意愿不强,从而造成“圈而不探”“占而不退”的突出问题。油气企业大量占有矿业权且勘查投入不足,严重制约了国内的油气供给能力,不利于对油气上游的市场化改革。因此,对矿业权占用费实施动态调整,能够提高矿业权占有成本,形成合理的矿业权进入退出机制,促进各类投资主体参与油气勘查开发。

3.收益分配向资源所在地倾斜,增加地方财政收入。从中央和地方财政收入的分配情况来看,以2015年为例,一是将探矿权采矿权使用费调整为矿业权占用费,且由中央与地方按2∶8的比例分成后,中央财政年均收入由12亿元降低到3.6亿元,地方财政年均收入由4亿元提高到12.4亿元。二是改革设立矿业权出让收益并按中央财政、地方财政4∶6分成后,中央财政年均收入由20亿元提高到41亿元,地方财政年均收入由81亿元降低到61亿元。三是将矿产资源补偿费适当并入资源税后,中央财政年均收入预计每年减少100亿元。四是资源税全面从价计征改革后,预计地方财政年均收入每年约924亿~1821亿元,平均1373亿元,因此地方财政年均收入每年增加366亿元。综合考虑,预计全国矿产资源税费年均收入由改革前的1324亿元提高到改革后的1491亿元,增加了167亿元。其中,中央财政年均收入由改革前的134亿元降低到45亿元,减少了89亿元;地方财政年均收入由改革前的1192亿元提高到1446亿元,增加了254亿元。从年度财政收入角度看,改革后地方政府的财政收入有所增加,但对于矿业权出让收益和矿产资源补偿费,两者在计征环节、计征对象、计征方法和缴款方式等方面都存在差异。矿业权出让收益是针对所有资源储量在矿业权出让环节通过招标、拍卖、挂牌等方式一次性核定收入,而矿产资源补偿费是在矿产品开采环节按销售矿产品收入的一定比例缴纳。因此,在整个矿山生产服务期内通过比较改革前后财政收入的分配格局,发现地方政府的财政收入并未减少。考虑到探矿权资源储量的不确定性,本文以2009~2015年新设煤炭采矿权为例,经模拟测算,在矿山服务年限内新出让吨煤采矿权实际增加地方财政收入0.7元。因此,无论从年度财政收入还是从整个矿山生产服务期考虑,开展矿产资源权益金制度改革后,地方政府的财政收入均有所增加。

三、改革面临的困难和问题

1.新旧制度的衔接有待明确。根据改革方案,将矿业权价款调整为矿业权出让收益后,两者的征收目的和形成条件有所不同。一是从征收目的来看,矿业权价款体现为国家对矿产资源的投资收益,而矿业权出让收益体现为国家对矿产资源的所有者权益,其经济内涵既包括原有矿业权价款的投资收益,也包括原有矿产资源补偿费的矿产资源所有者权益。二是从形成条件来看,矿业权价款形成条件有三个,即国家出资勘查、探明矿产地和国家对矿业权的出让,而矿业权出让收益形成条件只有国家对矿业权的出让。因此,改革后对于国家出资探明矿产地已进行有偿处置,但对于尚未缴纳或尚未足额缴纳矿业权价款的矿业权人,必须明确矿业权价款与矿业权出让收益的衔接方法。同时,将矿业权使用费调整为矿业权占用费后,实行累进动态调整,必须明确新老标准的衔接方法。

2.新旧制度下部分矿业权人负担不均衡。一是对以往按照《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发[2006]12号)勘查风险较高的第一类矿产,主要以申请在先方式取得探矿权。探矿权人每年仅需缴纳每平方公里不超过500元的探矿权使用费,而不需缴纳探矿权价款。而探矿权转为采矿权后,每年需缴纳每平方公里1000元的采矿权使用费、矿产资源补偿费和资源税。按照改革方案,取消申请在先的探矿权取得方式,全面实现矿业权竞争性出让,严格限制协议出让行为。因此,对于以往通过申请在先方式取得探矿权的第一类矿产,新出让的探矿权较已出让的需多缴纳探矿权出让收益,企业负担相对较重,不利于市场的公平竞争。二是对于石灰岩、砂岩等第三类矿产,按照国土资发[2006]12号文件的规定,应以招标、拍卖、挂牌方式直接出让采矿权,但由于历史原因并没有直接出让采矿权,而是设置了探矿权进行出让,矿业权人没有或仅缴纳少量探矿权价款即可获得大量资源储量。实施矿产资源权益金制度改革后,矿产资源补偿费费率降为零,对于这些以往已设探矿权转采矿权的三类矿产,只需缴纳采矿权使用费和资源税,而新出让三类矿产一律通过竞争性出让,采矿权人通过竞争性出让需缴纳较高的采矿权出让收益、采矿权使用费和资源税。因此,对于已设立探矿权转采矿权的三类矿产,国家所有者权益无法得到体现,且税负明显低于新出让的三类矿产采矿权。

3.对于新增勘查成果的处置各方认识不统一。在矿产资源勘查开发过程中,资源储量并非是静态且一成不变的,而是随着市场供需、资金投入、技术方法等的变化不断变化的。对于新增勘查成果,按照现行规定,对以往有偿出让的探矿权、采矿权,属于企业自行出资勘查探明矿产地的,按照财政部、国土资源部《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》(财建[2006]694号)、《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题补充通知》(财建[2008]22号)、《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》(财建[2010]1018号)等规定,不得收取矿业权价款,但需征收矿业权使用费、矿产资源补偿费和资源税。否则,对无偿占有国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权进行有偿处置,征收矿业权价款、矿业权使用费、矿产资源补偿费和资源税。改革后,由于矿业权出让收益体现为国家所有者权益,因此,对于矿业权出让后的新增储量、增列矿种等勘查成果是否应当征收矿业权出让收益,各级征收部门和相关学者的认识并不统一。

四、政策建议

1.按照原政策继续做好矿业权价款征收工作。为保持政策的连续性,维护矿业权人合法权益,建议按照“新矿业权新办法,老矿业权老办法”的原则继续做好矿业权价款的征收工作。对于探矿权、采矿权人取得的探矿权采矿权,已进行有偿处置但尚未足额缴纳探矿权采矿权价款的,仍按原规定继续缴纳探矿权采矿权价款;对应进行有偿处置但尚未进行评估的,登记管理机关应按协议出让方式通知探矿权人、采矿权人按现行规定缴纳出让收益。其中,探矿权人应在采矿权新立时缴纳;采矿权人应以财建[2008]22号文件规定的2006年9月30日为剩余储量估算的基准日缴纳,各省已有规定的从其规定。

2.对以往申请在先方式取得的探矿权征收采矿权出让收益。根据改革方案,矿业权出让收益体现了国家所有者权益。改革后,对以往申请在先方式取得的探矿权仅征收资源税和矿业权占用费,国家所有者权益将无法充分实现,矿产资源有偿使用制度也无从体现,矿产资源重回“无偿使用”的时代。这违背了改革的初衷,与十八届三中全会提出的“实行资源有偿使用”“使用资源付费”的要求不一致,会造成国家资源资产收益的流失。同时,在资源税从价计征改革的过程中,资源税的制度设计和税基测算均明确将矿产资源补偿费适当并入资源税,这为推进矿产资源权益金制度改革后新旧制度的顺利衔接,保证新老企业税负的总体平衡,以及征收矿业权出让收益预留了调整空间。因以往申请在先方式取得的探矿权转为采矿权后仍需缴纳矿产资源补偿费,因此征收采矿权出让收益原则上不会增加企业负担。考虑到探矿权阶段参与评估的保有资源储量具有不确定性,但转为采矿权后,评估利用的资源储量结果可信度相对较高,实施矿产资源权益金制度改革后,建议以申请在先方式取得探矿权后已转为采矿权的,按剩余储量以协议出让方式征收采矿权出让收益;未转为采矿权的,在采矿权新立时以协议出让方式征收采矿权出让收益。

3.对于新增勘查成果,实行差别化征收方式。在矿产资源勘查开发过程中,地质勘查业和采矿业的性质存在差异,前者是对未知自然资源的探索,其勘查目标带有预测性,勘查过程具有探索性,勘查结果具有不确定性,属于知识生产,风险高、收益不确定性大;后者是对地质可靠程度高、可行性评价后经济合理的矿产资源进行开发利用,其生产目标、生产过程和生产结果相对确定,属于物质生产,风险相对低、收益较为稳定。实施矿产资源权益金制度改革后,一是对于已缴清探矿权价款、探矿权出让收益的探矿权,为鼓励矿产资源勘查投资,保证投资人的合理风险收益,建议探矿权转为采矿权的,不再另行缴纳采矿权出让收益;在勘查区范围内增列矿种的,为维护国家矿产资源所有者权益,应在采矿权新立时按协议出让方式就新增矿种征收采矿权出让收益。然而,对按国土资发[2006]12号文件应以招标、拍卖、挂牌方式直接出让采矿权而设置了探矿权的第三类矿产,考虑到矿产勘查风险低、投资回报率高,为维护国家对矿产资源的所有者权益,保证新老企业税负大体平衡,维护市场公平竞争秩序,建议对已设立探矿权转采矿权的第三类矿产征收采矿权出让收益。对于已缴纳过探矿权价款的,可从应缴纳的采矿权出让收益中扣除。二是对于已缴清采矿权价款、采矿权出让收益的采矿权,在矿区范围内新增资源储量和新增开采矿种的,应按协议出让方式就新增资源储量、新增开采矿种征收采矿权出让收益。仅涉及新增资源储量的,可在已缴纳价款对应的资源储量耗竭后缴纳。

4.对矿业权占用费调整设立改革过渡期。由于矿业权占用费跟勘查开发的年限挂钩,对于已取得的矿业权,建议通过矿产资源主管部门确定勘查年度或开采年限后核定矿业权占用费。该衔接办法的优点有:一是操作简单,征管成本较低;二是保护了矿业权人的正常勘查开采行为,确保了公平的竞争环境;三是强化了对长时间或过多占用无效区块面积的经济调控引导作用,督促企业加快地质勘查工作,提高地质可靠程度,形成合理的探矿权进入退出机制。同时,考虑到矿业企业特别是油气区块面积较大,为减轻企业负担,建议设置2~3年的过渡期。过渡期内,对矿业权人仍按原矿业权使用费标准征收;过渡期后,矿业权人按新的标准缴纳矿业权占用费。

作者:李刚

矿产资源权益金制度改革分析责任编辑:张雨    阅读:人次