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矿产资源经营机制研究

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中国地域辽阔,矿产资源丰富,虽然资源总量位居世界第三位,但在矿产资源的开发利用方面却存在着如矿产资源对外依存度大、矿产资源利用率低、大量重要矿产资源廉价流失等问题,这造成了中国既是矿产资源大国,同时也是矿产资源弱国的现实。因此,在经济全球化的背景下,为弥补市场失灵,构建中国矿产资源战略对中国矿产资源的长期、可持续开发与利用具有着重要的现实意义。而这种矿产资源战略的确立同样需要政府强有力的统一管理或宏观调控,特别是在矿产资源战略具体制定中,应当努力形成一套政府主导下的程序设计与制度安排,具体包含以下五个方面:产权制度、规划体系、储备体系、价格机制和经营机制。

一、中国矿产资源开发利用产权制度的改革

1.中国矿产资源开发利用产权制度的现状

长期以来,在“有水快流”资源观的误导下,中国对矿产资源实行的是无偿开采与使用制度,矿产资源产权安排混乱,资源在开发利用过程中出现了严重的浪费和低效率,同时也给生态环境造成了巨大破坏。一方面,国家对矿业权的流转存在着严格的限制,尽管相关法律明确规定了矿业权需通过登记和审批的方式取得,然而由于历史遗留和产权不明问题的存在,在灰色地带中开采利用矿产资源的现象始终存在。另一方面,中国现行矿业税费种类纷繁复杂,有些税费收缴领域存在着重复计征的混乱现象。①如何制定出使交易成本最小化的分成合约,从而在权衡中央与地方的利益关系中合理分摊矿业租金、减少企业成本确实是一个亟待解决的问题。此外,改革开放以来中国矿产资源开发利用领域出现了许多民营的中小企业,而由于矿产资源领域产权改革实际层面与法律层面严重脱节,致使许多中小民营企业在产权不明晰、矿业权不受法律承认与保护的前提下,不得不在灰色地带中进行“竭泽而渔”式的短期开采与投机活动,特别是在矿产资源开采上“挑肥弃瘦”、以“挖菜心”的方式野蛮开采,造成了大量矿产资源的严重浪费和破坏。

2.矿产资源产权制度设计的国际经验

美国矿产资源产权制度的建立与发展已有一百多年的历史,其矿业权在权责划分上清晰明确,联邦政府、州政府和私人只就属于各自土地上的矿产资源开发及利用负责。在产权安排上,地表权与矿业权具有交互性,最大限度地避免了在矿产资源开采过程中两种产权冲突的问题。在国家与企业组织(包括私人)的矿业权出让合约安排方面,联邦政府作为本国矿产资源所有权人,根据矿产资源种类的不同提供了两组合约安排,即大部分矿产(主要是金属矿产)的矿业权取得无需向政府支付费用(合约的固定部分为零),国家仅在矿产开采过程中征收矿地租金和权利租金作为合约的分成部分得到出让收益。而对于一些能源矿产(煤、石油等),联邦政府采取公开竞标的方式出租矿业权,即在该类矿产资源开采的“门票”争夺中奉行“价高者得”的原则[1]。因此,美国的矿产资源产权制度在框架设计上权责明确,有法可依,在合约执行方面分门别类,操作性强,加之美国强大的国民经济和良好的法治环境,使得该国矿产资源产权制度得以有效运转。与美国矿业权权责划分的产权结构所不同的是,加拿大建立的是矿业权的二级管理结构,联邦政府和省政府分别就各自立法权限履行职责。在联邦政府作为矿产资源所有权人与企业进行矿业权出让之合约安排的同时,加拿大政府在本国国内建立了成熟完善的矿业权流转和融资市场,矿业企业可以通过参股、上市等渠道实现矿业权的流转和为矿业勘探开采募集资金,即高度发达的金融市场逐渐实现了加拿大矿业权交易流转的资本化。矿产资源开采过程中的一个棘手问题是如何处理地表权与矿业权的关系。与美国所不同的是澳大利亚的立法实践为解决农业用地上的两权冲突提供了另一种方案,即矿业企业在取得矿业权的同时并不同时取得该地域的地表权(土地使用权),矿业权与地表权之间的协调由矿业企业和地表权人进行协商,并通过仲裁和起诉两个层面的司法程序达成终局裁决。因此,在非农业用地上,矿业权的效力优于地表权,而在农业用地上,两者效力的高低以优先取得者为准[2]。

3.中国矿产资源产权制度的改革设计

中国矿产资源产权改革的核心不是建立对矿产资源开发利用进行垄断的大型国有资源企业,而是要通过建立系统完善的矿产资源法律体系,明晰矿产资源产权,完善国家与企业间矿业权出让的合约结构,寻求交易成本最小的合约安排,以强有力的法律问责机制约束矿产开采活动中企业与地方政府的不当行为。在加强国家对矿产资源全方位掌控力度的条件下,发挥市场机制对产权配置的基础性作用,通过产权激励机制引导有资质、有实力的民营企业参与矿业开采,实现国有企业矿业权的“进而有为”,从国家战略安全的高度协调中国矿产资源产权改革与矿产资源跨期优化配置的关系。第一,要逐步完善有关矿产资源,特别是矿产资源全面保护的相关立法。在产权安排方面,需要对《矿产资源法》的相关核心内容进行修订,逐步确定矿业权交易的条件,破除矿业权交易在法律上的限制,突破矿业权交易市场建立的瓶颈,正确协调地表权与矿业权之间的关系,特别是处理好在地表权优先取得的条件下,矿业权人与土地使用权人之间的利益协调问题。第二,要通过完善现行矿业权出让的合约结构,在硬化矿产资源开发利用企业成本约束机制的同时,规范地方政府行为,强化法律对企业资源产权的保护。只有这样,才能在消除产权模糊状态下企业开发利用矿产资源的短期行为和粗放式的经营方式的同时,将大量投资于维系产权运行的隐性成本运用到安全生产、保护环境与提高矿产资源使用率当中。第三,促进作为矿产资源产权改革成功重要保证的产权激励约束机制的有效运行。建立矿产资源开发利用企业的综合资质评估机制,在考量企业资金技术实力的同时,重点评估企业的资源观和生态环保意识,把产权更多地赋予能够实现资源集约利用、对开采地域的环境补偿和生态恢复进行过大量投资的企业,以改变整体产业资源开发利用的方式和观念。与此同时,政府应当建立各种正规渠道引导民营企业入股,或由地方政府参股,牵头整合组建有资质的矿产资源开发利用企业,而不是趁国进民退之机,不当行使手中权力,与企业分羹争利。政府更应当承担负责矿产资源可持续利用的责任,对矿产资源的产权配置进行协调管理。鉴于市场对资源产权跨期配置的失灵和扭曲,以及后代人缺乏与当代人讨价还价的话语权,政府应以可持续发展和代际公平的理念,在矿产资源的代际产权配置上对当代人的使用加以限制,通过对当代人普遍意义上的产权约束实现资源的数量调节,以期达到矿产资源的跨期优化配置。

二、中国矿产资源开发利用规划体系的完善

1.中国矿产资源开发利用规划体系的现状

2001年4月国务院批准的《全国矿产资源规划》,以及随后在全国范围内开展的各省级矿产资源规划的审批工作,标志着中国矿产资源规划体系的初步建立,成为中国矿产资源管理史上矿产资源规划从无序到有规则可循的里程碑。自此,中国在以矿产资源为代表的矿产资源开发利用领域有了明确的管理和指导方针,国家在该领域的宏观调控职能得到了完善,全国和地方矿产资源规划的编制和实施逐渐获得规范和政策引导,与矿产资源规划相关的工作也在有条不紊地进行。然而,在经济全球化和低碳经济的新形势下,经济发展与矿产资源、生态环境之间的矛盾日渐凸显,而随着中国一系列重大发展战略和政策实施工作的开展,中国矿产资源规划存在的诸多问题也逐渐浮出水面。第一,矿产资源规划法律地位尚不明确,缺乏对矿产资源规划乃至整个矿产资源开发利用规划领域的专项立法。现有的矿产资源规划仍然是一种行政规划[3],存在很多不完善和随意性。在矿产资源规划立法缺位的情形下,相关部门的规划工作缺乏严肃性与科学性,特别是缺乏法律强制力的根本支撑,在具体实施过程中经常出现因自由裁量而产生法律执行效果的明显差异。第二,在矿产资源的规划方式和制度安排方面,仍然有计划经济时代政府指令性计划的残余,特别是从一些地方各级矿产资源规划编制的思路和具体措施上看,部分规划未能体现从计划经济向市场经济的矿产资源规划基本职能的转变。矿产资源规划与国际、国内形势及社会经济的客观发展状况严重脱节,资源规划的跨期意识仍旧十分薄弱。第三,矿产资源规划的实施层面缺乏有效的配套制度的支撑。矿产资源规划工作在机构、经费和人员方面不到位,基层规划工作开展的不力严重制约着上级规划方针的贯彻落实。矿产资源规划实施监督制度的缺失也导致了规划工作的低效和政府机构因权力缺乏制约而诱发的腐败现象。而矿产资源规划技术层面相对滞后,特别是基层规划部门和经济欠发达地区的管理信息系统建设与维护落后,设备陈旧,更是难以与矿政管理工作的其它信息系统衔接,操作性不强[4]。

2.矿产资源规划体系的国际经验

美国对国内市场矿产资源的勘探与开发施以各种法律和政策层面的限制,对从事矿产资源开发利用的企业提出了苛刻的环保要求。美国运用其雄厚的技术力量和充足的资金优势,通过鼓励对外贸易和合作的方式,充分利用它国资源并进行国际资源投资。不论是矿产资源品种还是战略资源,美国均从外国大量进口。美国的实践充分体现出其矿产资源规划的长期思路,即充分利用域内和域外两种资源及国内和国外两个市场,实现本国矿产资源的可持续利用与跨期配置。日本虽然矿产资源存量十分贫乏,但其却通过节能减排和发展循环经济实现了本国矿产资源可持续利用的长期规划。在节能减排方面,日本于1979年颁布了《关于合理使用能源的法令》,对重点能耗企业实行企业专员向政府进行年度汇报的制度,并就其节能整改意见做出计划。在居民生活和消费领域,主要在技术环节上设定了一系列节能标准。另外,政府就节能减排的开展予以财政和金融方面的大力支持,通过财政拨款、税收减免等财政优惠和低利率、贷款担保等金融优惠,支持企业节能设备的研发和技术推广。在循环经济方面,日本政府通过立法强制企业回收废旧产品并促进其再利用,建立废弃产品回收和循环利用的链条,同时在产品回收中明确相关利益方各自的责任。德国政府大力鼓励可再生资源和可替代能源的发展,并确定了新能源发展的目标和方向。政府在大力投资发展风能和太阳能发电的同时,在制度设计上为可再生能源的迅速推广提供支持。可再生能源配额机制的出现,保证了可再生能源发电在德国国内的市场份额。

3.完善中国矿产资源规划体系的具体措施

完善中国矿产资源规划体系需要理念的更新与转变。首先,矿产资源规划工作应当做到有保护地开发、可持续地利用,开发与保护相结合,协调好环境生态保护、资源开发与经济社会发展之间的关系,树立文明和谐的资源消费观。具体而言,应在市场经济条件下,实现矿产资源规划工作由指令性发展规划向指导性发展规划转变,摒弃计划经济时代的传统规划观;实现矿产资源规划工作的价值取向由效率优先、兼顾公平向效率与公平并重的方向转变,资源的规划应特别注意协调代内效率与代际公平;矿产资源规划管理模式应由政府包办一切向群众积极参与转变,建立规划工作中政府与群众之间的良性互动机制。其次,在矿产资源的规划工作中,应注重资源的时间价值和机会成本,统筹兼顾当代人和后代人的利益诉求,从纵向角度对矿产资源的开发利用做长期和动态的规划。着重处理好当前利益与长远利益的关系,从国家战略安全和民族世代福祉的高度对矿产资源的开发利用展开规划。完善中国矿产资源规划体系相关的制度安排。首先,加强中国矿产资源规划的立法,为规划工作提供强有力的法律支撑。目前中国矿产资源规划的法律地位模糊,缺乏强有力和高度权威的法律支撑。矿产资源规划相关法规的出台势在必行,新法应与《矿产资源法》建立密切联系,将未成体系的中国现行有关矿产资源规划的法律条文和规章制度集中体现在专项立法中,并结合中国近些年来矿产资源规划工作的实际经验,在规划立法上查缺补漏。在矿产资源规划的具体实施细节方面,要厘清矿产资源规划领域相关部门的职能安排,切实树立国土资源部的一元主管权威,彻底根除相关政府职能部门互相推诿、权责模糊的弊病。其次,要充分协调矿产资源规划与国家重大发展战略与政策实施之间的关系。矿产资源的规划工作不能就规划论规划,要以国家发展战略和具体政策为指导,为资源规划工作提供新模式、新思路。

三、中国矿产资源国家战略储备体系的建立

1.中国矿产资源国家战略储备体系的现状

长期以来,中国的大部分矿产资源基本处于自给自足的状态,矿产资源战略储备问题一直没有受到充分的重视。但随着矿产资源粗放式开发利用模式的推进,尤其是一些具有国家战略意义的矿产资源的日益匮乏,其供需矛盾逐渐凸显,矿产资源的战略储备受到了挑战,直接威胁到中国的战略安全和经济社会的长期可持续发展。改革开放以来,特别是进入20世纪90年代后,以矿产资源为代表的矿产资源国家储备问题逐渐引起了各部门的重视。《全国矿产资源规划》的发布与实施标志着以石油、特殊稀缺煤种、铬、铜等矿产品为主的国家战略储备体系的启动和完善。但此规划尚处于初探阶段,中国尚未建立起真正意义上的矿产资源国家战略储备体系,这需要从当前中国的矿产资源战略储备体系中存在的问题入手,针对具体问题逐个突破。第一,中国目前尚未建立矿产资源战略储备的专项法律,该领域的法律制度基本处于真空状态,这造成了矿产资源储备负责机构和相关配套制度不完善,矿产资源战略储备中无法可循等问题。第二,尽管中国的矿产资源储量较大,但人均占有量却很少,且矿产品质不高,技术水平达不到寻找优质矿源及进行深入勘探的要求。另外,经济基础薄弱、部分重要的矿产资源储备不足的客观事实也为矿产资源战略储备工作带来了一定的难度。所以,中国在建立矿产资源战略储备体系时不能一味地仿效发达国家高资金、高技术投入的模式,而需另辟蹊径。第三,中国长期实行的是以优势矿产资源进行出口创汇的资源出口策略,但事实证明,尽管中国的矿产资源出口量一路攀升,但其在国际市场上的价格却一路走低,资源的出口并没有实现创汇的初衷却造成了大量宝贵矿产资源的廉价流失。这意味着中国对矿产资源储备意识的淡薄以及对规划意识的缺乏限制了正确的经济政策的制定,威胁着国家的资源安全,制约着经济社会的可持续发展。

2.矿产资源国家战略储备体系的国际经验

美国早在1939年就制定了《储备法》,是世界上最早将矿产资源战略储备制度化的国家。其针对矿产资源战略储备的立法较全面,在矿产资源储备主体、战略物资、进行矿产资源储备购入与动用的时期和条件,以及具体操作和程序运行等方面都做了细致的规定。值得一提的是,美国在矿产资源储备主体方面实行的是单一主体制,即由专门的政府机构负责管理,而且美国的矿产资源战略储备直接服务于本国国家战略和经济安全,其具体措施也随国际国内情势变化而不断进行调整。作为矿产资源极其贫乏的资源小国,日本对矿产资源战略储备的关注度极高,对此方面的立法也较全面,先后通过诸多法律对矿产资源储备的主体权限、操作程序、储备目标和动用等方面进行了严格的规定,构建起了完善的资源储备体系。但与美国的单一主体制不同,日本奉行的是共同主体模式,即矿产资源储备由政府机构(通商产业省)、各公团与企业进行合作。尽管模式有别,但无论是美国的集中管理还是日本的权力下放,两国在立法方面都为其矿产资源战略储备体系的高效运转提供了制度支撑。

3.建立中国矿产资源国家战略储备体系的制度设计

中国应当在建立与完善矿产资源战略储备体系的基础上,就矿产资源储备的不同类别,相应提出不同层面的制度安排。因此,《战略储备法》的出台迫在眉睫。第一,构建国家为主、企业为辅的二元主体制度。国家作为矿产资源战略储备的主体,能够凭借其政府权威与强大财力实现对全国范围内矿产资源战略储备的宏观调控。由于矿产资源战略储备体系的建立是一项巨大工程,所以在时空维度上的统筹规划只有依靠强有力的中央政府才能系统把握。同时,为了纠正局部地区矿产资源配置的扭曲现象,应建立企业的资源储备制度以协调配合国家有效克服矿产资源的供需危机。国土资源部有关部门应根据市场供求波动的上下限进行预期,规定在某地域内企业进行矿产资源储备的最低限额,对未达标企业可限制其矿产资源开发利用权,并适量调高其下一年度资源储备额度以示惩戒。第二,在对矿产资源战略储备进行长期规划时,对战略储备资源品种的选择和目标的制定应注重资源可持续利用的要求。特别是在矿产资源品种的选择上,对具有战略意义的资源和国内稀缺资源,应实行资源开发“走出去”战略[5]。政府可通过财政金融支持和优惠政策,扶植跨国企业对国外矿产资源进行海外投资,为国内矿产资源战略储备寻求海外市场。同时,要避免落入静态比较优势的陷阱,加快建立中国优势矿产资源储备系统[6],转变以往出口创汇的短期行为,以可持续发展理念指导优势矿产资源的跨期储备,为未来社会经济的可持续发展储备资源。第三,在战略储备的资金来源方面,应建立矿产资源战略储备费用以国家为主、多渠道筹措的模式[7]。一方面,可以动用外汇储备建立矿产资源的海外投资和国内战略储备体系,以货币换资源的方式规避国际汇率波动和经济危机带来的风险。另一方面,可建立矿产资源国家战略储备资金的内生机制,通过测算每一年度内矿产资源的储备、动用和进出口的具体数量来指导实践工作。此外,在战略储备体系的管理层面,可按照中国矿产资源战略储备体系的主体模式,建立宏观决策层、中观管理层和微观操作层的三级管理体制。第四,完善矿产资源地战略储备体系的制度安排,建立与完善资源储备地的梯次动态轮换机制与补偿机制。适时根据矿产资源储备的整体布局、市场价格、区域间资源产业的结构和利益关系,对储备的资源地进行必要的轮换[8]。通过税费减免和转移支付的方式对履行储备责任的资源地予以经济补偿,并可在资源地在履行合约后由政府收回产权并支付报酬,而对于不履行储备责任的资源地,可通过收缴违约金及限制其它资源开发活动的方式予以规制。

四、中国矿产资源价格机制的重构

1.中国现行矿产资源价格机制存在的问题

矿产资源具有不同于普通商品的稀缺性和准公共物品属性,必然引致矿产资源开发利用过程中绝对存量的递减以及造成环境污染和生态破坏的外部性。长期以来,中国的矿产资源价格机制一直处于“资源无价,原料低价”的扭曲状态,而政府定价也没有纠正市场价格的严重偏离。资源价格扭曲使价格不能作为市场信号,及时准确地反映矿产资源的稀缺程度和市场供求状况,偏低的资源价格也进一步加剧了资源供求紧张的矛盾。此外,中国资源价格持续低于国际市价,不仅促使大量矿产资源廉价出口、国内资源供给不足,也对国际收支失衡和汇率上升形成了压力[9]。中国现行矿产资源价格机制是一种二元结构或分轨制,这种分轨制不能充分反映市场的供求现状,政府定价明显滞后于市场。资源价格构成不完整,使作为国家出让矿产资源产权的对价———资源租,既没有被所有权人(国家)完全收益,又没有被充分体现在政府的定价之中。可见,矿产资源价格水平偏低,价格机制不健全[10],矿产资源产权市场发育不完善以及资源企业的垄断性经营[11],是目前国内矿产资源价格机制存在的主要问题。

2.矿产资源价格机制的国际经验

本文主要针对几个发达国家和地区的成品油价格形成机制做以介绍。美国的成品油价格形成机制奉行完全的市场竞争化,其成品油的国内外市场售价完全由市场决定。美国的能源管理部门和监管机构主要通过石油储备和利率等间接经济手段发挥调节作用,而不直接干预市场定价。政府仅对成品油市场中的垄断行为和不正当竞争行为进行法律约束,并通过宏观调控保证国民经济的平稳发展和环境安全[12]。日本从1998年起就逐渐放开了对石油产业的行政管制,国内成品油价格开始由市场形成,政府通过严格的立法保障石油市场的安全,经济产业省能源厅只通过制定能源政策确保国内石油市场的平稳运行,而不具体干预石油市场交易活动以及石油公司的生产经营事宜。

3.重构中国矿产资源价格机制的政策建议

中国政府应从社会经济可持续发展的角度出发,在市场机制发挥资源配置基础性作用的前提下,对矿产资源的市场价格进行科学合理的调节。在调节资源价格中充分运用经济杠杆和法律手段,实现中国矿产资源的跨期优化配置,促进资源、环境和人的良性互动与和谐发展[13]。因此,以市场机制为基础,突出政府干预的重要作用,构建市场与政府联动的价格形成机制是中国矿产资源价格机制重构的基本思路。政府对市场价格的形成不应放任自由,反而应当积极地参与和调控,对矿产资源中长期内进行总量调控和优化布局,通过宏观调控实现矿产资源规划与价格形成机制的良性互动,并对重要战略资源的限制开采与保护。市场与政府联动的价格形成机制将引发矿产资源价格的三元结构,可以归结为以政府收储价格为底线,以政府目标价格为上限,市场价格在该区域范围内实行自由浮动[14]。具体而言,中国矿产资源价格机制改革可以从以下三个方面入手:第一,进行资源产权改革与资源价格改革。矿产资源的产权改革是其价格机制改革的基础,矿产资源产权的价格亦是资源稀缺性与供求关系的清晰体现。产权明晰能够最大限度地在为交易双方提供合理预期的同时消除交易过程中的不确定性。在资源无主的情况下,对矿产资源开发利用的过度竞争(主要表现为无偿使用和掠夺性开采)不仅会造成资源耗竭,还会导致租值耗散,从而大大增加社会成本[15]。因此,需以产权明晰与产权流转顺畅为前提完善产权交易市场,发挥市场对矿产资源合理配置的作用,从而在“有主”资源的前提下使产权主体在珍视资源的同时,提高资源的利用效率。第二,构建资源产品市场与资源期货市场。资源期货市场具有发现资源远期价格与锁定资源价格并实现套期保值的作用。中国资源市场的不尽完善从表面上体现为资源产品市场形成的价格不能完全反映供求关系的变动,而深层次地体现为资源产权市场、资源产品市场与资源期货市场在形成和发育过程中的脱节。这三类市场的脱节已经成为中国矿产资源价格机制改革所面临的主要障碍。资源期货交易市场可以帮助资源企业在任何客观环境下保有适应市场不确定性的库存,因此,发达国家的资源期货市场价格均已成为该国资源的基准市场价格。从中国资源市场的改革趋势来看,期货市场的不断成熟与完善是重构中国矿产资源价格机制的重要保障。第三,理顺市场机制与行政管制的关系。矿产资源价格形成过程中,应综合考虑中国矿产资源开发利用的战略规划以及国际市场资源价格的变动因素。对能形成有效竞争的中国优势矿产资源,应放宽价格管制,以市场定价为基准,真实、灵敏地反映资源的稀缺程度和供求关系。而对石油等关系国计民生的国家战略资源、短缺资源则应实施政府监管定价,具体可参照对中国自然垄断行业的价格规制办法,这里仅以限价法为例。政府在确定矿产资源价格水平的同时,建立其与国内物价消费指数等宏观经济指标的互动关系,由资源监管部门定期测算资源价格增长率,以确保矿产资源价格的正常波动。更重要的是,应逐步完善财政补贴、生态补偿等与矿产资源跨期配置密切相关的配套制度,以期望在WTO规制的约束下最大限度地保障中国资源安全与经济利益。

五、中国矿产资源国企垄断经营机制的建立

1.中国矿产资源国企垄断经营的现状分析

当前中国矿产资源国企垄断经营存在的主要问题可以从两个层面来分析。一是对于一些重要的矿产资源,尚未形成有效的垄断经营,也就是该垄断经营的还没有进行垄断。二是已经形成垄断经营的国企经营效率不高。具体来说,主要表现在以下四个方面:首先,产业层次低。当前对如稀土这样的稀缺矿产资源,中国尚未形成高层次的产业链,稀土行业仍处于以原材料出口为主的产业链底层,在国际价值分配中长期处于劣势地位,难以有效地实现资源价值。其次,缺乏定价能力。一方面,对于铁矿石等国内稀缺资源来说,产业集中度极低,国内企业之间缺乏谈判合力,在国际铁矿石谈判中只能作为价格接受者[16]。另一方面,对于稀土、钨等中国储量丰富的矿产资源,缺乏有效的资源整合,中小企业违规开采、资源浪费的现象十分严重,这直接导致了中国传统优势矿产资源的大量廉价流失,从而在日后的国际贸易中逐渐丧失对本国优势矿产资源的定价权。再次,相关开发利用规章制度不健全。由于中国对于资源开发利用及保护的相关法律法规尚不健全,在实践中的实施效果也不尽如人意,所以在法律和制度真空的状态下,许多资质较差的中小企业在该领域的分散经营形成大量的落后产能。最后,垄断产生了负面影响。对于石油、天然气等已经实现国有企业垄断经营的矿产资源,由于垄断自身抑制竞争的作用,已经产生了诸多的负面影响。

2.矿产资源垄断经营的国际经验

20世纪70年代以来,发达国家掀起了放松规制和私有化浪潮,这其中包括石油、天然气等自然垄断行业的市场化改革。全球第二大矿业集团的澳大利亚必和必拓公司于2007年年底斥资1450亿美元计划收购全球第三大矿业集团澳大利亚力拓公司。全球矿产两巨头之间的合并,意味着必和必拓公司将对全球铁矿石定价权、海运权和相关业务进行全面垄断。尽管此次合并遭到国际钢铁协会和欧洲钢铁工业联盟的反对以及反垄断调查,必和必拓公司强大的经济实力和在国际市场中的高份额无疑会为这场矿业企业强强联合的兼并持久战增添砝码。而在最近的一起海外收购战中,尽管必和必拓公司收购加拿大钾肥公司的提案遭到加拿大政府的否决,但这一次的碰壁也难以彻底击垮澳大利亚矿业巨头全球垄断经营战略的雄心壮志。此外,另一家全球矿产巨头巴西淡水河谷公司亦是在收购兼并中迅速发展壮大。2001年前后,淡水河谷公司先后兼并收购国内9家矿业企业,初步形成了国内乃至拉美地区范围内的矿产行业垄断。公司通过主营业务多元化和资源配置国际化的发展战略,不断巩固全球铁矿石的霸主地位。2007年的上半年,淡水河谷公司先后成功收购了加拿大英可公司和澳大利亚AMCI控股公司,增强了公司对镍和煤矿的生产和供应能力,公司整体的竞争力进一步获得提升。

3.建立中国矿产资源国企垄断经营机制的对策建议

(1)正确处理中国矿产资源国企垄断经营中的各种关系

首先,从资源所有者的角度出发,政府对于国有企业的干预是必要的。因此,应当针对不同性质的矿产资源,塑造合理的政府与资源垄断国有企业关系,特别是对于石油、稀土等战略和稀缺资源,应当加强政府干预力度,强化国有企业的垄断经营。其次,协调垄断国有企业与市场的关系。矿产资源垄断国有企业的自然垄断不能用来完全杜绝竞争和制定不合理的垄断高价,要以不断的制度和技术创新来促进自身发展。再次,优化资源垄断国有企业内部的治理结构。对于国有独资的资源垄断国有企业,应当深入探讨论证是否要进行股份制改革,从而更好地吸收外部资源。最后,资源垄断国有企业应协调好矿产资源开发利用中的短期利益与长期利益关系。

(2)建立中国矿产资源国企垄断经营机制的具体方案

首先,应逐步深化市场经济体制改革,完善市场体制,充分发挥市场的基础性调节作用,逐步弱化价格规制和行政审批的职能,加快推进生产要素价格体制改革,形成客观反映矿产资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制,尤其应注重用严格的法律法规来监管企业的生产经营活动,将环境污染、生态破坏等负外部性内部化,从根本上解决资源浪费与低效利用问题。其次,建立高效率的政府规制体制,实行规制改革,设计有效的政府规制体制,消除行政性垄断自身的弊病,鼓励企业自觉调整自身行为以增进社会福利。完善法律制度,构建高效率的规制机构,加大规制力度并充分调动社会舆论和民众参与,对违规企业给予取消从业资格的严惩,对违法开采造成资源浪费、环境破坏与安全事故的企业要严厉追究其刑事责任。再次,加快推进矿产资源垄断国有企业重组改革,在尊重市场规律的前提下,以政府为主导,通过企业并购、转让、联合重组和控股等多种方式对于有实力、互补性强的资源垄断国有企业进行结构重组,组建规模大、资金雄厚、技术先进和产业链长的大型企业集团,实现资源的有效整合,充分发挥规模经济的优势,以此来提升产出能力与定价能力,促进产业结构的优化。最后,深化资源垄断国有企业的董事会制度改革,对于已经实现股份制的资源垄断国有企业,必须要加快深化董事会制度的改革,不断创新方式方法,消除改革进程中的阻碍,切实提升垄断经营的效率。(本文作者:纪玉山、刘洋、卢婧单位:吉林大学经济学院)

矿产资源经营机制研究责任编辑:陈老师    阅读:人次