矿产开发论文：矿产资源开垦中人形成体系范文

作者：曹海霞单位：山西财经大学经济学院山西省社会科学研究院能源经济研究所

矿产资源开发中的委托分析

基于矿产资源的所有权、管理权以及经营权的归属不同，矿产资源开发中的委托关系包括三层含义。首先，矿产资源一般属于国家所有，然而国家是个抽象的概念，是一定范围内的人群所形成的共同体形式，其权利无法具体界定到某个人。

那么，要行使国家对矿产资源的所有权，就需要把这种权利委托给中央政府或国务院，由后者代为管理，并受全体国民监督。这是一种政治意义上的委托关系。其次，在矿业大国，面对全国范围内的矿产资源，中央政府或者国务院很难做到直接控制和全部管理，需要委托给中央政府各部门，例如国土资源部、矿产管理局等机构和各级地方政府去管理。然而，地方政府也不可能具体行使对矿产资源所有权的全部权能。它们必须通过人———矿产资源直接管理部门，如省、市、区的矿产管理局去管理，由上级部门负责监督。这是一种行政委托关系。最后，在市场经济条件下，无论是中央政府的资源管理部门，还是地方各级政府的资源管理部门，从公平和效率的角度而言，都不可以直接经营矿产资源。必须通过行政划拨或市场拍卖，将矿业权委托给国有或私营的企业，由企业自主经营、自负盈亏，实现矿产资源价值的最大化。这实质上是一种市场委托关系。不同的产权模式都会产生成本与风险。

资源开发中的人机会主义及其表现

新制度经济学家威廉姆森首先提出“机会主义”这一概念，是指人们在追求自身利益时有一种狡诈的自利行为倾向，即故意扭曲事实真相、误导、隐瞒、迷惑他人和混水摸鱼。在委托者和者之间的利益博弈中，人常常基于自身利益的考虑偏离委托人的目标函数而采取机会主义行为，导致产生人损害委托人利益的问题，即所谓的“人机会主义”。在矿产资源开发中，作为人的机会主义行为突出表现为：道德风险、逆向、短期行为、腐败、人共谋等等。

（一）道德风险与安全、环境事故频发

基于委托理论的分析，道德风险是指委托的契约签订后，人一方拥有较为完全的信息，选择通过隐藏自己的行动和信息而获利。目前在我国，矿山企业既要致力于提高自身的经济绩效，还要完成各级政府部署的发展任务和各项约束指标，实际上面对的是多重任务的委托合同。在资源开发的过程中，中央政府与地方政府、地方政府与矿山企业间存在着严重的信息不对称，这种不对称主要表现在委托人对人的日常经济行为和实际措施不能全面了解。因此，在自身利益最大化的动力和信息不对称的掩盖下，人就会充分利用在信息传递链条中对私有信息的控制优势来应对委托人。在我国，矿产资源开发中的安全事故、环保事故瞒报就是道德风险模型下的典型案例。例如，2011年山西某煤业集团在无任何审批手续的情况下，借工程之名，强征农民耕地，疯狂的毁坏草皮和植被并以露天形式长期盗采国家煤炭资源，而对上呈报和对外公开的始终是“风沙治理和封山育林”工程。矿主的唯利是图与监管部门的玩忽职守共同构成了矿产资源开发中的“道德风险”。

（二）逆向选择下的资源过度开发

依据委托理论，逆向选择是交易双方信息不对称和制度安排不合理所造成市场资源配置效率扭曲的现象，而不是任何一个市场参与方的事前选择。逆向选择的一个经典案例就是乔治•阿克洛夫（GeorgeA.Akerlof）的柠檬市场，主要用来描述当产品的卖方对产品质量比买方有更多的信息时，低质量产品将会驱逐高质量商品，从而使市场上的产品质量持续下降的情形。

在我国，由于长期以来以GDP作为衡量经济发展与官员政绩的关键指标，在矿产资源开发过程中，地方政府往往具有扩大资源开发规模的内在动力，特别是官员在挣取地方经济发展的“政治资本”或赢取“政治选票”时更是如此。当“数字出官，官出数字”演变成一种官员晋升游戏规则后，追求短期行为的官员被提拔任用，而真正谋求地方长远利益的官员则被冷落淘汰，其结果就和旧车市场中高质量的车最终退出市场一样，表现出一种“选次弃优”的逆向选择。毫无疑问，我国各级政府这种资源的争夺战加速了矿产资源的枯竭。

（三）内部人控制与腐败

由于矿产资源所有权的高度分散，国民乃至政府很难对矿山企业的人（也即经理层）进行有效地干预，从而形成了“弱所有者，强经营者”的内部人控制模式。如果企业经理层为谋求自身的利益，利用自己的权力对所有者利益进行侵蚀，就会产生严重的腐败。例如，国有矿山企业经理层中屡有发生的奢侈浪费与过度消费问题。企业经理人员的职位消费和个人支出账户无限制扩张，通过过度的在职消费，为自己谋取大量的灰色收入，或者通过频繁而无实质内容的出国考察、公款旅游等行为侵占公司资产，损害委托人利益。此外，在矿产资源开发的过程中，偷懒、渎职、欺骗等不良行为（甚至违法犯罪行为）也屡见不鲜，由于各级人行为的不可观察性和不可验证性，上述机会主义倾向十分严重。

（四）人合谋下的官商勾结

所谓的“人合谋”是指具有委托关系的组织机构或系统内的部分人除了和初始委托人达成的委托—契约（即主契约）之外，在上下层级人或同层级人之间为了其自身利益又达成的某种私下协议或子契约。这种私下协议或子契约与初始委托人的意愿不一致，有时甚至完全相反，往往以牺牲委托人的利益为代价来提高合谋者的效用。不对称信息和不完全契约奠定了人合谋的基础。矿产资源开发是一种多层级的委托—模式，下一级的人恰恰是再下一级的委托人，而矿产资源管理机构对矿业公司经理的监控实际上是一种“人监督人”的模式。在这种情况下，人合谋的情况不可避免。在我国，以煤炭开发领域中的“官煤勾结”最为典型，部分地方官员都直接或间接地与煤矿主有着经济利益上的联系，不少人甚至直接在煤矿拥有股份。他们串通起来，组成了利益小集团，以追求自身利益最大化为目标，不惜损害国家的利益。例如，在矿产资源划拨或者产权出让的过程中，少数官员通过黑色交易收取回扣、出卖矿山利益；或者利用手中的权力“入干股”、充当“保护伞”，甚至直接经营煤矿，严重危害国家和人民利益。

人机会主义的形成机制研究

在矿产资源冗长的委托与链中，由于契约不完善、信息不对称以及利益不一致，委托人与人之间普遍存在一种利益博弈，由此产生了一系列问题。

（一）人机会主义行为的模型分析

我们以政府的矿业管理部门作为委托人，下一级政府及其矿业管理部门、矿业公司都作为人，（为了叙述方便，下文中将人统一为矿业公司）建立委托模型。为简化模型，将人的道德风险、逆向选择和人合谋等现象都归为人机会主义的效用函数。在此基础上，来考察委托人对人的监督行为和人可能做出的行为选择。

1.模型假设。假设矿业公司可从管理部门获得价值为D的某项奖励性收益，在矿业公司存在机会主义倾向的情况下，该公司获得的实际收益额变为D，D=d+△d。矿业公司采取机会主义行为，是有成本的，其机会主义成本为h0。管理部门如要对矿业公司的机会主义行为进行监督，也要付出一定的成本，即监督成本g0。管理部门在进行监督时如发现矿业公司有机会主义行为，则对其处以净收益u倍的经济处罚，即u（d-h），并处以x的非经济处罚，效应为-（fx）；如发现矿业公司没有机会主义行为，则不予以奖惩。

2.模型分析。以F1表示管理部门对矿业公司进行监督，F0表示不监督;以E1表示矿业公司采取机会主义行为，E0表示没有采取机会主义行为。那么，矿业公司和管理部门间的博弈策略就会产生四种组合，分别为[F1，E1]、[F1，E0]、[F0，E1]、[F0，E0]，分别用A、B、C、D表示。委托人和人的收益函数如表1所示。式（1）表明，当p2=g/u（△d-h）时，管理部门对矿业公司进行监督和不进行监督的预期受益相等。当p2>g/u（△d-h）时，管理部门应该选择监督；p2<g/u（△d-h）时，管理部门的最优选择是不监督。监督成本g越高，则矿业公司采取机会主义的概率也就越大；处罚系数u越大，则矿业公司机会主义行事的概率就越小。

式（2）表明，p1=（△d-h）（/u（△d-h）+（fx））时，矿业公司采取机会主义和不采取机会主义的预期收益是相等的。当p1>（△d-h）（/u（△d-h）+（fx））时，矿业公司最优选择是放弃机会主义；当p1<（△d-h）（/u(△d-h）+（fx））时，矿业公司的最优选择是采取机会主义。矿业公司机会主义的净收益d-h越高，管理部门实施监督的概率就越大；对矿业公司实施处罚的程度u（d-h）+（fx）越大，上级政府监督的概率就越小。总而言之，在矿产资源开发中，地方矿业管理部门和矿山企业从自身利益出发，利用信息不对称的条件，采取机会主义利己行为的现象是的确存在的。

（二）人机会主义的深层次原因剖析

矿产资源开发中广泛存在的人机会主义现象，不仅与所有者事实上的“缺失”有关，而且还涉及到成本巨大以及剩余索取权与控制权不对等等问题。

1.资源所有者虚位及权能分散。毫无疑问，我国矿产资源属于全民所有，全体国民是国家财产的最终所有者。然而，由于每个国民对矿产资源的所有权份额是微乎其微的，更谈不上对矿山企业中行使监督和控制权了。在这种情况下，各级政府和资源管理部门往往以所有者自居，使国家所有的矿产资源所有者权能极度分散。例如在我国的矿产资源开发中，发改委负责资源项目立项，行使重大项目投资权；国土资源部门负责行使资源管理监督权；财政部门行使资源资产的剩余索取权；国资委、安监局、组织部等部门都可以通过行政权介入到资源所有者权能的分割中，享有投资、收益、处分国有矿产资源资产的权力。因此，完整的矿产资源资产所有权实际上是被各级政府的各个部门把持着，真正意义上的国有资产所有权无法真正体现。不仅如此，所有权的分散使得对矿产资源的管理监督变成一种团队协作，所有权的分享使得矿产资源的产权管理目标从“国家意志”逐渐蜕变为“部门利益”。部门利益不一致造成了矿产资源资产管理者经常越位和缺位。在这种情况下，相互推诿、互相扯皮以及“偷懒”等现象在矿产资源的监督管理中屡有发生。矿产资源资产这种所有权的多元化格局，既不能保障国家的所有者权益，又妨碍了矿山企业经营权的正常行使，使其不能依据市场需求组织经营管理活动。

2.矿产开发的成本巨大。如前所说，矿山企业在终极委托人与直接经营者间存在多层委托链条。在这个过程中，由于委托人目标函数与人目标函数不一致，加上存在不确定性和信息不对称的原因，委托人与人之间要达成契约，是需要付出成本的，即所谓的“成本”，其不仅包括一般的契约订立成本、执行成本以及监督成本，往往还需要支付较高的激励成本、信息成本等。首先，矿产资源开发的纵向授权链形成后，作为国家各级资源管理部门的委托人的监督活动是一种监督费用很高的公共选择，为抑制下级人的机会主义行为，需要设计出一套有效的激励约束机制，并支付高昂的激励成本，其激励成本随着矿产开发经济规模的扩大而上升。其次，政府为了有效地监控矿产资源资产，必须从下级人处收集足够的信息，并向下级各种规则和指令。然而，由于信息在传递过程中会发生累积性的信息损失，或者下级人可能有意封锁信息或传递假信息，以实现自身效用最大化，最终所有者很可能根本得不到真实信息。最后，层层者的物质报酬和其他待遇在无形当中也增加了成本。事实上，链条越长，委托的层级越多，成本就越高，最初的委托人对层级越低的人的监督就越困难，即使能做到，恐怕也要付出高昂的费用。

3.剩余索取权与控制权不对等。在矿产资源开发中，各级人都受到上一级委托人委托，代表矿产资源的最终所有者对矿山企业进行监督和控制。但是，根据上文分析过的各种原因，各级并不能完全代表最终所有者利益，他们也有自身的利益最大化目标。我们可以假设，如果某一权利主体行使某项控制权能够带来的剩余为100万元，那么，要使他放弃该项控制权，至少需要向他提供不低于100万元的补偿，如果该权利主体只能占用剩余的百分之一，那么只要向其提供不低于1万元的补偿就可以促使其放弃所拥有的控制权。在资源国有的情况下，对于矿产资源的主管部门或管理者来说，他们在矿山企业中的所有权份额微乎其微的，由于行使矿产资源监督和控制权所带来的剩余的份额也是微乎其微的。张维迎（1995）指出，剩余索取权和控制权的不统一将导致廉价的投票权。内部人只须花一定的成本，就可以收买这种廉价的投票权，从而导致事实上的“内部人控制”，即企业的内部成员掌握了企业的控制权，牟取私利，进而危害投资者利益。

结语

事实上，在矿产资源开发中，由于所有权与经营权的分离，委托问题不可避免，只能通过进一步完善制度设计来把委托风险降低到最低程度。理论上说来，可以建立一套有效约束人行为，激励人为达到委托人的目标而努力工作，从而实现委托人与人双方“帕累托最优”的机制。结合我国矿产资源开发的实践，我们对防范地方政府和矿山企业的机会主义行为建议如下:

（一）建立科学的人行为激励机制

激励机制事实上就是一种合约设计。政府管理部门以GDP增长为基础的晋升激励和企业以经济利益最大化为基础的绩效考核，在加大资源开发力度、发展地区经济的积极性方面曾经发挥了重要作用，但随着资源型地区转型发展的深入，这种激励机制的各种不良后果也越来越明显。因此，应对上述考核体制进行修正，改变单一的政绩和经济激励机制，一方面加强地方政府行使公共权力的社会激励，加大对社会公正、民众福利、环境保护等考核指标的激励力度；另一方面通过股份制改革，使矿山企业的各级管理经营者通过持有股票合理分享一定的剩余索取权，从企业经营效益上升中取得收益。此外，还可以考虑引入资源产权使用者竞争机制。通过竞争机制打破原有完全按行政隶属关系接受委托使用的格局，实现人之间的良性竞争，达到防止资源与权力高度集中而产生的腐败现象。

（二）强化对矿业开发行为的监督约束机制

首先，加强矿产资源开发活动的法律约束，应尽快完善矿产资源开发方面的法律、法规，从调控矿产资源开采方向和总量两个方面对地方政府的资源开发行为予以合理规范。进一步完善地方行政权力的监督体制，强化各级人大对本级政府的监督职能，尽可能地减少监督成本，增强地方政府行政运作的透明度。通过行之有效的措施来降低政府机会主义的净收益，同时，增大对政府人的经济处罚和非经济处罚力度，来降低政府人的机会主义行为取向。其次，完善市场约束经营者的功能。通过建立矿山企业问责制度，规范经营者的经营管理行为，培育负责任的经营管理者，降低成本；通过建立和完善经理人市场，形成一个客观评价、选择和淘汰经理的外部市场机制来选择优秀的经营者，改变过去企业经营者由上级主管部门任命的干部任免式的单一用人机制，建立经营者能上能下和优胜劣汰的机制，达到矿业经理人才资源的最优配置。