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振兴民用航空工业的立法经验

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2014年11月11日,中航工业(AVIC)与俄罗斯联合飞机制造集团(UAC)战略合作协议签字仪式在珠海举行,双方将在民用飞机、特种飞机和专用运输机的研发制造领域开展全面合作。同一天,中航工业与俄罗斯国家技术集团的战略合作协议签字仪式也在珠海举行,双方将成立联合工作组在民用直升机、高涵道比民用发动机的研制方面进行全方位合作。实际上,中俄两国在民用航空工业领域的合作潜力绝不仅限于技术方面。俄罗斯近年来为振兴民用航空工业,在国家立法方面进行了诸多积极的探索,并取得了丰硕的成果、获得了许多宝贵的立法经验,对该国民用航空工业的稳步发展起到了关键作用。我国当代在通过立法方式促进民用航空工业发展的进程中,有必要对俄罗斯的下列立法经验进行总结、分析、借鉴,以期推动我国民用航空工业的健康和快速发展。

一、构建完整的振兴民用航空工业法律体系

俄罗斯在振兴民用航空工业立法上的首要经验,是通过较为迅速的立法步骤,从宏观上形成了完整的相应法律体系,给俄罗斯民用航空工业的稳步发展提供了系统的法律保障。构成振兴俄民用航空工业法律体系的法律文件,不仅包括俄罗斯《航空法典》《航空事业发展国家调控法》《国家支持海运、河运和飞机的决策》等议会立法,也包括《关于成立联合飞机制造集团》《关于建立联邦空中导航局》《关于组建俄罗斯国家技术集团》等总统令,还包括《2008—2012年民用飞机生产计划》《2015年前俄罗斯航空工业发展战略》《2015年前民用航空技术装备发展联邦专项规划》《2015年民用航空设备发展纲要》《2013—2025年俄罗斯航空工业发展国家规划》《2014—2016年俄罗斯航空工业发展实施规划》等政府法令。另外,对振兴俄民用航空工业具有重要促进意义的一些部门规章,如交通运输部颁布的《联邦航空管制条例》《联邦民用航空许可条例》,也构成了俄罗斯振兴民用航空工业法律体系的重要内容。为了保证该法律体系的时代适应性,俄罗斯立法机关通过审慎的法律修订方式,对构成该法律体系的多个法律文件进行了完善。如对于颁布实施于1998年的《航空事业发展国家调控法》,俄罗斯议会分别在2006年10月和2007年10月进行了相应修改,上述修改使“民用航空工业发展的关键节点更加清晰,行业运作更加规范和安全”①。《关于成立联合飞机制造集团》的总统令在2006年2月颁布后,鉴于仅仅依靠俄罗斯联合飞机制造集团来推动航空工业发展的不现实性,2008年6月,俄罗斯以总统令的法律形式,组建了俄罗斯国家技术集团②,负责俄罗斯直升机和航空发动机等板块的专门发展。2013年12月,俄罗斯政府总理梅德韦杰夫签署政府法令,对《2015年前民用航空技术装备发展联邦专项规划》进行修改,修改的主要内容包括两项:一是根据实际产能,调整俄罗斯近几年每年的民用飞机生产数量计划;二是为促进俄罗斯民用飞机竞争力提升,决定在既定的政府预算拨款数额之外,再追加一定数额的财政资金拨款。

二、保证稳定的振兴民用航空工业财政支持

俄罗斯振兴民用航空工业立法的第二个经验,是通过立法的形式,从根本上保证了民用航空工业的发展获得稳定的政府财政支持。《俄罗斯航空事业发展国家调控法》首先明确了民用航空工业属于联邦国家权力机关的专属管辖范围,以及国家对民用航空工业发展所需的资金来源负责的原则。《国家支持海运、河运和飞机的决策》中规定为了支持空运,联邦政府应采取两大财政扶持办法:其一是根据国家的年度飞机生产计划,通过补贴长期贷款利息的方式,支持民用航空工业顺利完成每年的生产计划;其二是为鼓励俄罗斯境内航空公司使用国产飞机,对使用国产飞机的租赁费用进行部分政府补偿,在2008年至2010年,联邦预算为此项补偿拨款分别为3100万美元、3200万美元和3500万美元③。《联邦航空管制条例》则把发展民用飞机作为俄罗斯航空工业的基本原则之一,并在金融扶持、财政支持、税收优惠等方面也做出了多项规定以促进民用航空工业发展。从航空工业整体发展所获得的财政支持来看,2012年11月23日,俄罗斯政府通过了《2013—2025年俄罗斯航空工业发展国家规划》,该项《规划》的实施将耗资1.7万亿卢布,其中国家财政拨款就达到1.2万亿卢布。该项《规划》具体规定了国家财政在2013年的专项拨款为783亿卢布,2014年为1070亿卢布,2015年则为1235亿卢布。这样实实在在的长期和年度财政计划拨款,将为俄罗斯民用航空工业的振兴彻底免除资金方面的后顾之忧。从民用航空工业的具体型号研制所获得的财政资金支持来看,其数额也是相当可观的。以俄罗斯最新研制的新一代支线客机SSJ为例,按照《2015年前民用航空技术装备发展联邦专项规划》的法定要求,俄罗斯财政资金在2006年度向SSJ项目投入36亿卢布,2007年度投入57亿卢布,2008年度投入12亿卢布,2009年度还投入了10亿卢布。综合来看,从2006年开始至2011年,SSJ项目的研制总经费约为300亿卢布,而其中由国家预算提供的财政资金大约占46%。除了依照既定法律规定,为振兴民用航空工业提供稳定的财政资金支持外,俄罗斯政府还依据自己对民用航空工业发展的需要判断,通过修改法律的方式,为振兴民用航空工业提供额外的财政支持。如前文所述,俄罗斯政府在2013年12月修改了《2015年前民用航空技术装备发展联邦专项规划》,其主要内容之一就是增加财政特别拨款,以完成一些关键民用航空研发项目的收尾工作,并启动一系列创新性研发计划。

三、制定可行的振兴民用航空工业发展目标

振兴一国的民用航空工业,需要从法律层面制定相应的发展目标,不仅如此,依法制定的这些发展目标必须是可行的和客观的。俄罗斯立法机关通过总结本国民用航空工业的经验和教训,立足自身的产业实际研发和制造能力,制定了比较科学、相对可行的民用航空工业发展目标。从民用航空工业总的发展目标来看,俄罗斯在其制定和实施的《2013—2025年俄罗斯航空工业发展国家规划》确定为:到2025年,俄罗斯的民用航空产品在国际市场的所占份额是3.6%,其中民用飞机制造领域的份额是3.2%。俄罗斯民用航空产品生产和出口情况近年来稳步好转,2012年其在世界上所占的份额约为1%①,加上以SSJ-100支线飞机为代表的俄罗斯新一代民用飞机这几年生产和销售的数量稳步增长,如2013年俄罗斯生产了SSJ-100飞机达到25架,2014年已经生产该型号总数超过了40架,2015年计划生产50架,2016年预计生产60架之多!综合分析上述情况,俄罗斯制定的在2025年实现民用航空产品占国际市场百分之三点多的总体目标是相应比较可行的。俄罗斯还通过立法的形式,制定了近几年民用航空工业发展的具体目标,业内专家普遍认为这些发展标目具有切实的可行性。2014年7月,俄联邦政府正式发布了《2014—2016年航空工业发展实施规划》,明确了在2014年、2015年和2016年重点推进的69个民用航空项目及其目标节点,如在2014年卡-62多用途直升机完成首飞;在2015年实现高速直升机完成实验性首飞,米-38直升机取得型号合格证书;在2016年实现新一代干线飞机MS-21实现首飞,完成9座级新型通用飞机的设计,发展出19座级轻型多用途飞机的原型机。俄罗斯还通过修改以前制定的一些法律,对民用航空工业的具体发展目标予以校正,以符合航空工业的实际发展情况。通过精确统计全国民用飞机的生产情形,并对纳入实际生产计划的民用客机和民用直升机进行一一编号,俄罗斯政府在去年年底修改了《2015年前民用航空技术装备发展联邦专项规划》,把2014年和2015年每年的民用飞机目标生产数量从95—100架调整至83架。业内人士认为,俄罗斯政府的这些立法举措表明,俄罗斯民用航空工业的发展已经从传统地热衷于追求“做大”向更加务实、有选择性地“做强”转变。

四、实施深度的军民融合来振兴民用航空工业

从世界各国来看,航空工业都是国家战略性高技术产业,是国防空中力量和航空交通运输的物质基础①。俄罗斯从国家战略的高度,制定了航空工业发展国家战略规划,成立了联邦航空航天技术委员会,制定了军民高度融合航空工业发展计划②。在实施军民高度融合航空工业发展计划推动下,俄罗斯依法发展军民两用航空产品,开发军民两用技术,统一军民两用技术标准。具体来讲,俄罗斯在航空工业领域依法实施深度的军民融合战略,明显表现为以下三个路径:一是通过技术转移和技术溢出,使军用飞机和民用飞机在发展中相互改型。将军用飞机改型为民用飞机的成功典型有,将图-16轰炸机改为图-104喷气式民航客机,将图-20轰炸机改为图-114大型洲际民航客机;将民用飞机改型为军用飞机的例子有,将伊尔-76民用运输机改为新式军用预警机,将伊尔-86民用运输机改为俄罗斯空军的空中加油机。二是在直升机研制中重点考虑满足军民两用要求。如闻名世界的民用重型直升机米-26,虽然其自身重达20吨,但其设计起飞重量可达56吨,从军事运输的角度来看,可一次搭载一个整连(100余人)的兵力;又如俄罗斯著名的军用反潜直升机卡-25,也可以在民用运输、医疗救护、国土监测等方面大显身手。三是在营销策略上坚持以军带民,即军用飞机和民用飞机的销售渠道和售后网络共享。俄罗斯拥有世界上最大的直升机、最快的战斗机、最猛烈的强击机,军机销售拥有广阔的国际市场。近年来,俄罗斯充分利用军机的销售和服务网络,竭力支持其民机开拓国际市场,如在其重点军机市场亚洲、非洲、拉丁美洲许多国家推销其代表性民用飞机,像SSJ-100新型支线客机在印度、马来西亚、中国等国家都有订单收获。当然,俄罗斯通过立法方式,实施深度的军民融合发展战略,来达到振兴民用航空工业的既定目标,还有相当长的路要走。如关于军民飞机发展比例上,俄罗斯业内专家就认为,基于世界范围内第四代重型战斗机的需求已经饱和的实际情况,俄罗斯必须加大民用飞机生产在各个航空工业企业中的份额③,像2012年苏霍伊公司民机生产份额只占到该公司总额的15%,到了2016年该项比例应当上升到35%。

五、推进坚决的振兴民用航空工业重组战略

虽然历史经验证明,坚定地推行兼并和重组战略是一国航空工业发达的重要步骤,但许多国家在民用航空工业的重组问题上走过不少弯路。如在国际航空工业兼并浪潮兴起之时,我国却在1999年将统一的中国航空工业总公司拆分为两个集团公司———中航一集团和中航二集团,导致了国内民用航空工业的无序的恶性竞争,进一步弱化了民机产业的整体行业实力①,成为中国民用航空工业发展史上的一大教训。普京在21世纪初正式执掌俄罗斯政权后,即把振兴民用航空工业作为俄罗斯复兴的重要举措,并迅速制定了一系列整合重组俄航空工业的法律,表明了俄罗斯顺应国际潮流、坚定推进航空工业重组的决心。2005年2月22日,俄罗斯国务委员会主席团通过决议,组建统一的联合航空制造集团。2006年2月20日,普京总统签署了《关于组建俄罗斯联合飞机制造集团》的总统令,要求俄罗斯相关部门必须在2006年12月1日之前完成联合飞机制造集团的组建工作。重组形成的俄罗斯联合飞机制造集团,由民用飞机部、军用飞机部、特种飞机部、航空零件部等四个事业部构成,民用飞机事业部负责执行民机合同、交付民机产品,并保持和发展俄罗斯的民用航空能力。为了确保重组后的、拥有138家航空企业的俄罗斯联合飞机制造集团稳健运行,俄联邦政府不惜血本,多次依据政府法令向该集团注入重资。据统计,仅在2007年1月至2010年5月期间,俄联邦政府向联合飞机制造集团注资高达780亿卢布,使联合飞机制造集团的注册资本从成立之初的967亿卢布,已经增加到1746.1亿卢布②!俄罗斯坚定推行民用航空工业重组的决心绝不仅限于组建联合飞机制造集团,采用立法方式整合俄罗斯的直升机和航空发动机研制力量很快被提上了议事日程。2007年10月,俄罗斯议会下院国家杜马经过讨论,通过了组建俄罗斯国家技术集团的法律文件,授权联邦总统迅速完成该集团的组建工作。2008年6月,俄总统签署总统令,宣布俄罗斯国家技术集团正式成立,并由联邦政府向其拨付注册资本,规定该集团总经理和监事会主席由联邦总统任免。通过这次重组整合,俄罗斯全国主要的直升机公司和几乎全部的航空发动机公司,其研发和制造力量,都统一运作于俄国家技术集团的旗下。

六、加快开放的振兴民用航空工业国际合作

虽然在2014年9月12日,欧盟正式公布了最新一轮的制裁名单,决定对俄罗斯航空工业的两大支柱联合飞机制造集团和国家技术集团进行制裁,但俄罗斯振兴民用航空工业道路上的国际合作选择应当不会受到影响。实际上,俄罗斯在新时期振兴民用航空工业的征途中,明显加快了国际合作的开放步伐,而这种国际合作的领域,已经扩展至资本准入、技术合作、渠道共享、联合取证等领域。为了吸引外国资本进入俄罗斯民用航空工业,俄罗斯首先对《外国资本投资法》进行了重大修改,一是将大型国有航空工业企业的国家持股比例降至75%,剩余的股份可以由国外的投资者持有①,二是将苏霍伊、米格等世界知名的俄罗斯航空工业企业,从“俄罗斯禁止私有化的战略企业清单”中删除。另外,主管俄罗斯民用航空工业的工业和贸易部在相关部门规章中,还明确了俄罗斯联合飞机制造集团等企业到国外资本市场进行股票发行、上市流通的计划。为了振兴本国的民用航空工业,俄罗斯不仅通过立法吸引外国资本与国内资本合作,还通过签署国家间战略协议的方式,建立与其他航空强国的科研技术、销售渠道、售后服务等协作关系。如俄罗斯民用航空工业早已经和空客公司的母公司———欧洲航空防务航天公司(EADS)签署了为期长达10年的《全面合作伙伴协议》。近年来,在民用航空工业领域方面,俄罗斯与英国、法国、美国、加拿大等国开展的相关合作正稳步发展。

俄罗斯正大规模批量生产的新一代民用飞机SSJ-100,是俄民用航空工业依法加快国际合作的结晶和一大亮点。2006年底,为了推动苏霍伊民机公司和外国伙伴联合研制、销售SSJ-100支线飞机,俄罗斯国家杜马专门修改了《航空事业发展国家调控法》,明确规定在联邦总统特别批准的情况下,外国投资者可以拥有俄罗斯航空工业企业高于25%的股份。《航空事业发展国家调控法》的这一修改,不仅解决了《外国资本投资法》对外国投资者的相关限制问题,而且为组建负责SSJ-100飞机研发、制造、销售、修理的合资公司提供了法律依据。2007年8月,苏霍伊民机公司和意大利阿莱尼亚公司分别出资50%完成了该合资公司的组建。几年来,通过合资公司双方的密切协作,SSJ-100飞机不仅在2011年顺利取得了俄罗斯颁发的适航许可证,而且在2012年通过了EASA的适航审定,取得了欧盟境内的适航许可(A-176),标志着俄罗斯民机制造水平在很大程度上获得了欧美国家的认可②。俄罗斯通过立法方式,加快民用航空工业开放的国际合作战略,不仅为支线飞机SSJ-100的顺利取证、稳步交付、售后保障奠定了坚实的基础,而且为新一代干线飞机MS-21的顺利研制创造了良好的国内外条件,并预示着俄罗斯民用航空工业有望在10年内实现振兴。

作者:许光县 胡建发 单位:西北工业大学人文与经法学院 中国航空法学会 西安市航空航天产业法研究会办公室 西北工业大学人文与经法学院讲师 西安市航空航天产业法研究会

振兴民用航空工业的立法经验责任编辑:杨雪    阅读:人次