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电力工业管理机制革新

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中国电力市场改革风雨兼程即将年满十年,在这一过程中,众多中国电力企业遵循科学、创新、发展、责任的经营理念,分别制定了各自的战略、追寻着各自的目标,取得了显著的成功。数据显示,“十一五”结束时,我国电源结构调整使发电机组运行小时数向大机组靠拢,说明我国发电企业能效获得明显提高,支持了电力工业提高效率和节能减排。与此同时,燃煤脱硫机组从2005年的12%份额上升到2010年的82%,说明“十一五”期间,我国电力工业的减排成效显著。我国能源中长期发展战略规划确定“以煤炭为主体、以电力为中心、油气和新能源全面发展”,说明我国能源产业的定位是在以化石能源为核心的“煤电一体化”模式下运营的,其中电力产业政策中的投资政策、运行管理等长期依赖燃煤发电,但是,自“十一五”以来的可持续和低碳约束下,我国以煤电为中心的产业政策、发展规划及其实施上出现了较大风险。比如,十年来动力煤价格持续攀升,煤炭市场放开的现状导致发电全行业亏损局面,风电、核电的大幅增长,诸多现实问题说明,亟待重新进行我国能源产业政策的梳理,通过进一步改革引导发电企业走出困境。

1中国电力体制改革成就

1.1体制改革促进电力工业规模迅速扩张2002年以来,电力投资决策及其效益评估由全行业、全流程、全员计划的模式转向电力集团的公司化管理和企业化经营决策,发电业的初步竞争演绎了一个“圈地”磨合期,但是随后便明确方向,进入了一个稳定、高速、自觉追求技术进步的发展时期。首先,从投资角度看,电力工业的投资是国家能源投资的重要部分。从投资数据看,体制改革之后一直处于70%左右。2002年之后的宏观经济增长数据显示,中国电力投资是国民经济中基础设施投资的重要组成部分,也是政府抗击全球经济危机,扩大内需、保证经济增长、稳定物价、治理通胀的主要手段之一。其次,在十年改革历程中,电力工业的产量增长直接拉动国民经济增长。2010年全国发电量是1949年的100倍,是2002年电力体制改革时的2.54倍,建国62年来,电力工业规模在最近十年的发展速度超过之前任何一段时期。体制改革解放了发电生产力并带动了电网同步发展的结果,改革前后年平均增速的差额为5.69%。可以预见,稳步推进的智能电网技术创新战略也将带动电力第二次改革,为我国电网供应能力在原有的增速基础上摆脱现实缺电供应瓶颈,再提升至少6%的潜力,具有大约1260亿元的主营市场潜力。不仅于此,新兴电气技术对清洁能源、电气产业、电子、仪表、第三产业服务等上下游产业链及其管理创新的拉动将更为可观。

1.2体制改革是电力工业科学发展的助推力改革促使电力企业坚持科学发展的理念,竭力追求发展的质量。随着电力工业改革后的国有电力资本经营、节能减排调度、发电权交易、辅助服务补偿机制、节能减排目标管理等不断实施的制度创新过程,发电企业在竞争中主动进行电源结构调整,推动了电力消费结构的全面修正。使清洁电能、绿色电能在供电量中的份额逐年稳步提升,电力工业以清洁能源、可再生能源为主的战略发展方向已经成为全行业的共识。

1.3体制改革促进电力技术创新我国发电厂在改革前仅仅是一个运行车间,电力供应呈现长期短缺态势,而改革后发电业开始有能力投资清洁发电技术,十年内超超临界发电技术国产化、风力发电、洁净煤发电、流域型大型水力发电等技术与运营管理已迅速领先于世界前沿发电技术;同时,发电商可以在市场中主动实施多元化的经营战略。自主投资决策并自担风险、合理地配置可再生能源机组、清洁能源机组、高效率的超超临界机组;借助智能电网技术选择多样的电力市场运营方式以期获得更高的发电效益。比如:参与有功电量的竞价、辅助服务、为可再生能源提供“倒送电”等打捆支持、产业链一体化经营,渐渐地改变靠煤吃饭的窘境,市场中发电企业追求技术创新、自主决策、自担风险获得更高的发电效益和市场机会。智能电网创新技术正在为全社会利用清洁能源铺平道路,开展网架设计、流程配置和智能用电示范工程;以前“重发、轻供、不管用”导致的终端用电不被重视现象正在转变为电价响应和用电负荷优化等精益化的电力市场运营模式创新;电能质量提升等发展我国新兴产业所必备的基础设施体系,也在智能电网技术的催生下重新获得业界的关注并逐渐受到电力企业的普遍重视。

1.4体制改革促进电力管理创新产业发展的每一个阶段都会面临温故知新的方向性抉择。“煤本位”的管理模式亟待通过专业化协作获取规模效益,如图1所示。电力前沿技术创新、制度创新和管理创新将酝酿新一轮配套改革的形成,促进宏观经济由高耗能粗放型向高新技术导航的新兴产业结构转变。目前,我国电力工业“煤本位”的生产流程导致的发电亏损,必然促使发电业向两个方向发展。其一是发电商去生产或购买自己可以控制价格的电煤;其二是用接下来发的电去生产载能产品。专业化协作被全流程统一管制所取代,企业选择多元化产品和服务虽然可以降低本集团的交易成本,但是却可能忽视自我生产效率和迷失产业内技术进步的方向,同时扩大了对社会化大生产的垄断面,妨碍了市场经济且增加了社会成本,没有现代企业制度下的专业化协作,只有企业运营而没有产业治理,便难于获取全社会大生产的规模效益和持续的技术进步。如果能源型央企都以此方式来组织国民经济的主导产业,国家经济中的大中小企业的发展就很难实现总体均衡,国民经济的生态化繁荣便缺乏强大的支撑力量。电力行业效率包括技术效率和经营效率。其中,电力技术效率包括电力技术和电力设备的效率,如发电汽机效率、锅炉燃烧效率、变压器的效率、用户电气设备运行效率、节能设备渗透率等。技术效率的获取一方面通过投资置换,另一方面通过技术市场运作。例如,通过技术竞争,获得最优技术及其技术创新人才;通过技术市场资金运作获得专利,以快速获得新兴技术及其自主创新的突破,为进一步发展打下技术基础。其次,经营效率是电力企业的经营管理的效率,它通过电力企业的投入产出比例表示。根据数据测算,目前电力工业的投入产出比在5%以下,由于各环节电价未曾理顺,电力企业经营管理水平、价格和产值计算等基础工作都需要建立相应的激励制度,并且在进一步的改革中逐渐完善,以促使电力生产力水平与生产关系相适应。

1.5体制改革促进电力企业效益稳步提升电力企业效益既取决于发电企业的效益,也要依靠电网企业的效益,二者之间的协同效益也不可忽视。按照“成本效益”法则,电力企业效益是对先期和未来收益抵扣成本和投资之后的获益,包括经济与社会、部门与全局、专业与综合的获益,电力企业效益管理是一个十分复杂的系统工程。对电力效益的分析要有基本的出发点、边界、测量尺度、约束条件和方法论。实现效益的途径也是多样的,需要通过战略、实施和评估等管理流程去逐一规划、逐渐获取。体制改革促进电力企业以效益为中心的管理体制取代以行政命令为主的行业运行方式。我们不难看出人均用电量的发展趋势。我国历年的发电量快速增幅表明我国电力消费的规模迅猛发展,继1998年城市和农村电网改造之后,电力消费从数量上得到改善,1999年之前的人均电量的趋势线是20度的平缓增长型曲线,而继1998年开始的大规模城、农网改造和2002年电力体制改革之后,我国人均电量趋势线开始转而呈现约60度的坡度上升,并且连续九年大幅度递增,为我国的经济增长和人民生活质量的提高提供了坚实的能源支撑。然而,随着生产、生活用电的扩大化,能源、资源和环境的强约束已经显现,从2010年开始新一轮电力短缺显现,电力工业生产与管理建立在简单再生产、高投入、扩规模的发展方式不可持续,亟待通过技术创新的方法进一步促进电力生产和消费由数量向质量进行重要转变。

2中国电力体制改革经验

2.1改革的速度和次序是可以选择的诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨认为中国成功的改革经验是先建立竞争机制比确立产权更具安全和效率。但是,成功之后如何保持和发扬已经获得的改革成果?如果没有规范的市场交易机制,占优的竞争将是不可持续的,过于庞大的、单一的部门组织运营方式和效率将增加政府财政税收补贴、内部管理成本的压力,部门的核心竞争能力弱化,国民经济各部门、多种所有制下的均衡发展和市场机制作用发挥也将因此而受到制约。

2.2改革和市场的风险分散至电煤市场、政府补贴和市场改革初期,电力企业初次涉及市场要素和经营管理,社会、企业和国家的资源价格相对较低、储量丰富,简单再生产和相对粗放的经营方式可行,电煤价格波动、政府实施“煤电联动”都是电力改革的风险分散形式。这一阶段决策者关注短期效益、看重局部利润。改革十年来,电力企业逐渐进入经营成熟期。电力企业在习惯上所采用的投资拉动下的扩张策略带动金融资本长期介入之后,一方面,资源约束逐渐加强了,那些改革初期所形成的资产需要得到保护,电力企业推广实施发电权交易,以促进电厂产权的优化转移;通过发电量指标启动发电资本运营。另一方面,负债经营和市场销售又必须要与规模化投资成果相辅相成,否则,一旦遇到宏观经济的增长速度放慢,企业风险便有可能显现出来。所以,决策者已经意识到任何时候都要培育市场,靠市场机制主动分散风险,将企业的长期效益置于新制度建设的框架之下,才能获取稳定的、抗风险的、可持续的利润源。

2.3电力市场中的个人、企业和产业链都需要激励并且相容激励机制中的内涵之一是成本回收机制,它需要通过市场竞争来理顺,产业链的全流程利润也需要通过各个环节的市场价格来进行理性的初次分配或再分配;内涵之二是体制和机制之间如何激励相容,这是下一次改革所必须认真完善的内容。在制度设计中需要关注涉及到电能各个方面的个人、企业、产业链和政府等利益相关者的激励相容问题。其中个人具有选择权,对电能商品和人财物的投资选择权,激励的源头是投资回报和品牌效应;企业的激励是可持续发展的动力;对产业链的激励是新兴技术在各个市场环节的潜在机会,这是电力产业的主要效益源泉。

2.4人力资本和知识资本转化为企业效益是通过制度来保护的物化资本和智力资本二者之间的运作方式不同,前者是有限的不可再生资源,后者是相对无限制的、可再生的,当人类普遍面临在资源高度消耗导致短缺的状态导致了能源短缺时,科技、人脑智慧和市场将迅速给出短缺下的经营方式选择。如何才能启动电力企业更科学、更高效地为社会提供优质电能,这也许会成为我国电力工业第二次改革的初衷所在,它也将成为中国经济可持续发展的动能所在。

2.5推进市场经济需要完善基础设施和基本制度建设完善基础设施和基本制度建设是社会长治久安、改革顺利进行的前提。在持续高增长的宏观经济中,难免碰到能源与电力产业屡次出现短缺,经济增速越快,短期收回投资的项目越受到重视,如高耗能用电、单项目的长距离输电设施、燃煤电厂建设、节能减排项目、变压器更新、非主营的多元化投资,而与电力产业链上各方主营业务长期稳定效益相关联的交易机制、产权界定、价格机制、组织变革、法律法规、市场基础设施的网络型建设等这些关乎中国改革成效的投入可能会令人知难而退,第二次全国电荒的严峻现实是,仅世袭传统模式下的电力供应方式,通过简单再生产方式获得的供应能力可能或正在成为经济发展和产业升级的“天花板”,其高度有限,要提早预防它可能反复地困扰社会经济的持续增长。

2.6经济组织变革是推进自主创新战略的必备条件社会资本和组织效率是焕发劳动者智慧与潜在生产力的两大关键途径,它决定了经济发展的成效。在智能电网等新型电网和多元发电技术创新的过程中,经营战略和管理创新需要同时并进,才可能辅助技术创新战略成功实施,否则,技术战略会受到很多阻碍。如目前智能电网的光纤入户就已经遇到障碍。它揭示了国民经济管理体制、产业经济、产业资本之间的融合通路受阻,它所传递的约束条件将是一段时期内对国家新兴产业和技术发展的阻力。同时,“十一五”以来,我国电力工业实施节能减排促进了电源结构中的大中小单台机组在结构中的大幅调整,但是以发电方式为标志的结构调整效果却十分有限,燃煤机组的份额仍然变化不大,其比例仍居高不下。“十二五”开局,以煤电为主的电力工业生产和消费的主导运营模式开始面临燃料价格的瓶颈,燃煤发电机组因电煤价格居高不下而亏损,这一现象正制约着电力工业整体效益的增长,亟待通过改变现行电网调度、输送、配置和销售的单一产业结构向多元化资源优化配置结构转变,为电力行业下一个十年的发展带来更大的生机与活力。我国电力工业第一次改革的成功经验告诉我们,尽快建立市场经济所必需的体制上的基础设施,分阶段地引入竞争机制比在没有竞争的环境下搞私有化更能够改善经济业绩和提高生产力水平。当前一阶段的效益挖掘殆尽时,新的市场机会正等待新一轮产业升级到来。

3中国电力第二步改革战略部署

3.1建立电力市场体系,为经营者提供市场空间电力企业是为国家创造电能财富的经营组织,经营者的市场环境是否健全决定着经营者的业绩,其投入产出皆为效益才属正常,效益包含经济的、社会的和环境的。第一次电力改革带动了21世纪前十年中国经济的稳定高增长。下一步是要巩固改革成绩,继续为发电企业建立综合的市场体系,改变“煤本位”的电力生产与消费的“紧箍咒”,搞活大型国有电力企业的经营,解决发电业“因煤亏损”是当务之急,也是宏观经济获得低碳能源支持的、可持续发展的动力源。现今我国的电力市场改革方向已由“省为实体”调整为:完善实现省级电力市场,加快发展区域电力市场,逐步培养国家级清洁型电力市场;形成以区域市场为主,国家和省级市场为辅,建设并开放以清洁能源消费为先导的微电网,形成“国家、区域和省级电网、可再生能源消费为主的微电网”的全交易的电力市场体系,如图2所示。促进我国电力企业在较完备的市场体系中科学地运筹各类市场运营模式、在此过程中实现效益、提升产业技术进步水平增强竞争力,电力产业才能稳步走向成熟与成功。

3.2把握改革方向和时机目前与电力市场相近的制度创新是正在推广的节能调度,这一政策是“十一五”期间电力工业节能减排的短期抉择。事实上,节能调度、发电权交易的制度创新是从电力系统技术的角度设计市场的结果,是一种渐进式的改革路径,现实中的确取得了明显的节能减排成效。但是,这一制度设计对落后的生产力等利益相关者留存了一些变通,用市场经济的观点看,它们本质上还是在计划经济下的发电计划和指标的管理范畴,是一种短期权宜性决策而非真正的电力市场设计,长期执行下去可能导致电力改革方向失之偏颇、改革成本将逐渐加大,有可能封住发电企业的发展道路而使之越走越窄,改革风险也将逐渐加大。不过,我们比较乐观地看到,节能调度试点过程中的补偿政策却无意间促进了电力辅助服务市场的初步运行。电力市场中辅助服务交易是为了保证电力系统的安全性、经济性和提高电能质量而采取的一系列必要的运营措施。辅助服务的种类根据需要转运的负荷所在的位置及电源的位置和能量的不同而不同,包括调压、电压和无功功率控制、各种系统备用、稳定控制等。如果能促进实施节能调度的试点电网因势利导,通过“由辅到主”推动规范的有功电能市场体系健康运行、“由电力主板市场到中小板微电网”的可再生电能交易、“由节能调度到减排调度”的电力清洁生产方式的普及,可以预言,中国电力工业的二次腾飞和引领世界电力技术的时刻便即将到来。

3.3电价形成机制,促进实时电力供需平衡电价历来是电力企业、行业协会和政府之间的博弈焦点,但是十年来除了整体式大同小异的提价之外,其他的各种配套型差异化电价方案屡屡受挫,如终端的可中断电价、居民峰谷电价、尖峰电价、高可靠电价、季节电价和阶梯电价等,发电商对上网电价策略更是难有选择权,所以,从电力产业流程中的各个环节看,基本没产生与电力改革匹配的分阶段、分品种、分环节和分时段的电价改革方案并在全电力市场中成功推出,究其原因,问题在政企不分、产业管制不力和产权不清晰现状所导致的电力市场机制不健全。根据近五年物价指数CPI定基和某区域电力公司同期均价测算,价格定基指数对比,电价增幅高于CPI的定基指数增幅。改变的路径是贯彻风险和机会均等、公平和效率并行的新规则,让负荷曲线上每一个时刻的用户都受到应有的合理用电激励,使电价真正回归到配置电力行业资源的微观功能上来,实现峰谷用电错避有秩、低碳用电人人平等、分类用电公正合理、应急用电井然有序。

3.4激励电力企业勇于承担风险第一次改革最大的变革是电力规划实践所创造出的“反向规划”思路,电网的建设和规划由改革之前的发电厂建设的辅助工程改变为“先电网规划、后电源规划”,这是改革为电力工业的健康发展所带来的看似不经意但却是一次深刻的观念转变,即在电网可以配送到的、可节能减排的、市场机制的引导下进行电源建设,开始逐步替代以煤炭资源地理优先的发电电源优先交易的规则——节能调度新规则的产生。进一步的改革要求我们再一次进行“复合型电力规划”,将单向的规划扩展成多向的复合型规划,即以可再生能源和清洁能源为标杆、以智能电网为先导的智能电力规划,坚持以绿色电力市场的需求和电能可交易优先,包括能效电厂等合同能源管理也可参与规划、参与交易,将经营理念倒过来以“低碳能源”、或以“清洁能源”为出发点的交易是中国摆脱“煤本位”、短缺型电力供应和消费的“紧箍咒”风险、调整电力工业以及国家经济结构的根本出路。

3.5有效解决煤电之争下的发电亏损的源头第一次改革是以发电竞争为主线,但是分拆之后的发电商的市场运作空间单一,上游电煤市场价格放开、下游终端电价管制,使发电企业进入两难局面,根据2010年中国电监会的发电报告显示,各大发电集团已经自行投资实施了上游产业链的扩张,这是解决发电企业因煤亏损的方法之一,但是根本的办法还是需要在专业化和多元化中找到平衡点,最终还需从经营环境上疏通并为之建立健康的市场体系,使之获得生存发展的机会、选择性和自节约机制。

3.6通过技术进步与管理创新缓解电力供需平衡从我国电力供应趋势观察,呈现周期性短缺。上个世纪末的1999年,宏观经济开始走出萧条,呈现稳步增长,电力供应跟随宏观经济也呈现稍有滞后的周期反弹。电力体制改革推动了电力装机的大幅增长,2003年发生全国大面积电荒。时值中电联的预测:自2006年开始,电力供应将步入宽松,但这样的宽松持续时间仅3~5年,2010年又开始步入新一轮短缺,其起因是电煤价格导致发电全行业亏损,短缺的现象包括缺容量、缺电量。随着社会经济与人民生活水平提高,全社会用电量将持续高增长,电力需求刚性增长已经成为常态,供应能力时刻都受到挑战,尤其是对高峰电力负荷的供应能力,沿用简单再生产和扩大再生产已经难于维持长周期的电力供需平衡,需要增加高峰负荷管理和市场配置需求资源等管理要素的加入,才是可持续电力供求平衡的关键。

3.7建立节能调度与需求侧管理自主经营机制第一次体制改革之后的电力工业获得了自组织的能力,但是仅仅有事后响应还不够,还需建立自主经营的超前竞争能力,这是需要在市场中锻炼并培育的。节能调度和需求侧响应是电力企业与市场机制接壤的开始。这两项制度创新分别面对着电力产业链的两端——发电和零售,这两个环节恰好是可以放松管制、引入竞争的两个环节。

3.8通过市场竞争促进智能电网技术引领电气行业走向国际第一次电力改革带动了21世纪前十年中国经济的稳定高增长。下一步是要巩固改革成绩,继续为发电企业开辟功能完善的综合市场体系,改变“煤本位”电力生产与消费造成的短缺“紧箍咒”,使他们摆脱“因煤亏损”的窘境,从而搞活大型国有电力企业的经营,这既是我国能源政策的当务之急,也是宏观经济获得低碳能源支持、可持续发展的动力之源。因此,我们要以世界市场为目标,以可再生能源和清洁能源生产、消费、技术和设备创新为目标,以全球技术竞争为驱动,通过电力市场下的智能电网运营,引领电气、信息等相关产业升级,促进国家生产体系按照绿色环保、价格激励、灵活交易、供需并重的方向配置能源和电力资源。所以,我们只有将能源产业的经营理念倒过来,建立健全以减排为出发点的电力交易体系才是中国经济走出“煤本位”的短缺型电力供需怪圈的必然选择,只有这样我们才可能调整好电力工业以及国家经济结构,按部就班地实现45%的减排承诺。现今我国的电力市场改革方向已由“省为实体”调整为:完善实现省级电力市场,加快发展区域电力市场,逐步培养国家级清洁型电力市场;形成以区域市场为主,国家和省级市场为辅,建设并开放以清洁能源消费为先导的主电网、国家、区域、省级范围的可再生能源为主的微电网的全流通和交易型电力市场体系,促进我国电力企业在完备的市场体系中科学地运筹各类市场运营模式,并在此过程中实现产业升级,继续走向成熟与成功。

电力工业管理机制革新责任编辑:陈老师    阅读:人次