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国防工业管理转型策略

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为了适应世界军事发展新趋势和我国国防建设的发展要求,党的十七大报告进一步明确了国防科技工业改革发展目标任务和新要求,对新时期国防科技工业发展改革作出了重要战略部署,明确提出了要“调整改革国防科技工业体制”。作为全面深化改革发展的关键因素和重要环节,国防科技工业不断的管理创新与适时的管理转型是一项具有战略意义的基础性工作,对于实施国防科技工业“十一五”规划所提出的转型升级战略,实现国防科技工业又好又快发展具有重要意义。

实施管理转型的战略意义

国防科技工业管理转型是深入贯彻党的十七大精神的重要体现。党的十七大报告提出:“调整改革国防科技工业体制和武器装备采购体制,提高武器装备研制的自主创新能力和质量效益”。从历史上看,我国国防科技工业体制经历了计划经济军事供给型到中央部门管理,由中央部门管理到省市分级管理,又回到中央部门为主管理的多次变化。每一次变化都是为保证国防建设,加强国防科技工业的发展,解决当时体制上存在的突出问题,1998年后我国国防科技工业体制初步实现了向社会主义市场经济的转变。但经过近十年的发展,随着社会主义市场经济体制日益完善以及政府职能的逐步调整,特别是武器装备采购体制的不断改革,国防科技工业体制中许多不完善的方面凸现出来,需要加以改进。为此,必须按照党的十七大提出的“探索实行职能有机统一的大部门体制”的总体要求,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,推动和实现国防科技工业管理转型,逐步形成一整套既有中国特色又符合国防科技工业建设发展规律的组织模式、制度安排和运作方式。管理转型是实现国防科技工业转型升级战略的必然要求。

国防科技工业“十一五”规划提出了转型升级战略,其主要内容概括起来讲包括四个方面的转型、两个方面的升级,即:建设模式、体制机制、科技发展、增长方式的转型,以及技术结构和产业结构的升级。从相关关系来看,转型是途径,升级是目的。从本质上看,转型是制度安排的变动,是由一种制度状态向另一种制度状态的过渡和变迁,体制机制转型是管理结构和运行模式的创新和变革过程,意味着计划经济体制下的管理体制和运行机制必须从根本上加以改变。所以,国防科技工业体制机制转型作为关键环节和主要因素是确保转型升级战略顺利实施的根本所在,处于基础性地位,具有保障性功能。国防科技工业管理转型既是体制机制转型的重要内容,也是体制机制转型的主要途径。没有管理转型的实现,体制机制转型就是一句空话,国防科技工业转型升级战略就很难取得实质性进展。可以说,国防科技工业转型升级的攻坚就应该以管理转型为突破口。管理转型是解决国防科技工业改革发展中主要矛盾的迫切需要。改革开放以来,国防科技工业适应国防建设以及武器装备发展的需要,在管理体制、运行机制、政策法规制度等方面不断改革,各项事业不断向前发展。但是,随着国内外形势的深刻变化,更多的深层次问题显现出来,一些矛盾变得突出。比如,国防科技工业管理体制与政府和军队体制的衔接不畅,军地职责和相互关系需要进一步明确,政府管理重心和管理手段不适应市场经济条件下国防科技工业发展的需要等。这些问题和矛盾严重制约了国防科技工业的长远发展,都是无法回避的问题,必须加以解决。究其原因,既有传统观念的束缚,也有部门利益的阻碍,还有客观条件的限制,但根本问题是缺乏科学的改革理念、改革思路和改革办法。因此,迫切需要以又好又快为目标,以科学发展观统揽改革全局、统筹改革发展,通过体制机制转型特别是管理转型推动国防科技工业在发展上取得实质性的创新突破。

国防科技工业管理的特征

国防科技工业管理既包括我国行业管理的一般内涵,也体现国防科技工业发展的特殊要求。

我国目前实行的行业管理。

我国目前实行的行业管理是在社会主义市场经济条件下,对全社会同类生产经营活动进行规划引导、生产协调、全面服务、法制监督的管理方式,在总体上主要包括五个方面:一是制定行业发展规划,作为政府部门实施行业管理的首要环节和重要方式,干预、引导行业的形成和发展,促进企业进行技术改造、技术创新,提高资源的使用效率和行业总体经济效益;二是制定并实施行业发展政策,具体包括行业结构政策、行业组织政策、行业技术政策、行业布局政策等;三是组织和协调行业经济技术协作,协调企业纵向的、横向的经济技术合作,提供政策咨询和服务,组织产品质量评定,发放生产许可证,推广应用国际标准、国家标准等;四是收集、分析、处理、发布行业信息;五是组织开展行业人才的交流与培训,通过建立各种培训机构、开展各种训练活动,不断向企业输送各类工程技术人才和管理人才,促进行业的快速、健康发展。从职能分工的角度看,大体上前二项为政府部门的职能,后三项为行业组织的职能。

国防科技工业管理的特殊性。

管理定位上的特殊性。由于军品的双重特性(公共性和市场性),以及军民结合产业对军品的溢出效应,决定了国防科技工业的产业性质既不是纯公共产业,也不是完全竞争产业,而是属于准公共产业或准竞争性产业。这就决定了国防科技工业是一种特殊行业,政府必须对其进行管理调控。为此,国防科技工业管理在定位上应该是政府为主体,对行业保持必要的调控力度和调控手段,政府“有形的手”与市场“无形的手”并重发挥作用的格局。中外国防科技工业发展的历史实践证明,政府管理调控在各国国防科技工业的发展中起到了必不可少的重要作用。没有合理的政府管理调控,国防科技工业不可能发展得又好又快。管理内容上的特殊性。我国国防科技工业一方面承担国防武器装备的研制供给,另一方面在和平年代又承担着我国诸如航空、航天、汽车、船舶、电子、核能等重要产业发展的重任。国防科技工业行业管理主要集中在五个方面:一是制定和实施国防科技工业的发展战略(包括国防科技工业的结构、布局、组织等);二是对国防科技工业实施投资管理;三是对军品科研生产活动进行管理(包括规划计划的制定实施、关键技术政策的制定实施、预研和型号研制的管理、国防科研生产经费及资产的管理、军转民的推动、国防科研生产人力资源的管理等);四是进行军品采购管理(包括国内采购政策的制定实施、军品采办的管理等);五是进行军贸管制(包括军品出口、军工技术转让、军工国际合作的管理等)等。正是由于国防科技工业特殊的管理要求,使得国防科技工业管理转型变得更加艰难和复杂。

管理转型的主要制约因素

首先,在经济管理理念,一是传统的计划经济思维方式发挥着较强的惯性作用,“全能政府”的意识很深,过于强调国防科技工业的特殊性,面向市场、利用市场意识和能力不足;二是在管理理念上,一方面,重审批、轻监管,工作重点过多地放在投资管理和项目审批上,对军品市场缺乏系统有效地监管,另一方面重管理、轻服务,行业指导和政策性扶持力度不够、针对性和实效性不强;三是在发展理念上,重型号保障、轻行业自身发展,发展目标更多地围绕型号设计,从国防科技工业可持续发展以及促进国民经济发展角度考虑不够、办法不多。第二,在管理体制上,政府和军队相关部门的关系还没有完全理顺,主要表现为:一是对于整合国家工业和科技资源,促进跨行业、跨领域专业化的高层决策协调体制不健全。二是多头管理,部门利益难以协调和统一,从企业国有资产和国防资产的管理关系看,国防科工委无资产管理权限,以及军工企业改革重组未把国防科工委核准作为国资委审批的前置条件,实际运行中出现了难以有效履行军品能力管理职能问题,阻碍了集团间专业化重组的发展。第三,运行机制不健全,传统的计划经济管理模式仍然在国防科技工业占主导地位,在制定并执行规则方面,制度供给不足、创新不够。投资体制改革滞后,虽然国务院出台了《国防科技工业投资体制改革指导意见》,但还缺乏相关的配套法规制度。

国防科技工业管理转型初步设想

主要内容。

国防科技工业管理转型是指国防科技工业行业管理职能的转型,主要包括管理对象的拓展、管理重心的转移、管理方式的转变、管理职责的调整和管理模式的更新。管理对象的拓展。针对全国统一的产品和技术市场,国防科技工业管理对象由过去面向军工单位的一元化对象转为未来面向全社会所有承担军品任务单位的多元化对象。管理重心的转移。国防科技工业管理重心将从计划和项目管理向战略和政策管理转移,以制定国防科技工业发展战略和国防科技工业产业政策为重点,充分发挥对国防科技工业发展的战略导向、产业导向、政策导向作用。同时,针对管理上的薄弱环节,重点加强国防军工资产管理、军品市场准入管理、特殊领域的反垄断监管等。管理方式的转变。一是由运用行政手段为主转为经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合,加大运用经济和法律手段进行国防科技工业管理的范围和力度,有选择性地减少行政干预手段;二是由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主,强化企业经营发展的自主权,切实维护企业发展中的合法权益。管理职责的调整。主要是指要适应发展国防科技工业发展改革的要求,按照政府机构改革的统一部署,进一步明确与政府和军队相关部门的职责分工,减少职能交叉,健全相互间的协调沟通机制,理顺几个方面的关系:一是要理顺与军队相关部门的关系;二是要理顺与政府其他相关部门的关系;三是要理顺与企业关系;四是要理顺军工产业与民用产业发展的关系。管理模式的更新。进一步完善国防科技工业管理模式,由面向军工单位的管理向面向能力管理的转变,健全运行机制。根据国防科技工业发展要求,加强机制创新,比如改革国防科技工业固定资产投资管理,促进国家财政性投入转型、建立健全国防高科技项目投资风险决策机制等。

实现途径。

确立现代行业管理理念。一是确立有限行政理念,国防科技工业管理应该秉持“有限性”观念,不能“越位”。凡由社会、市场或个人自己能完成的事项,政府不干涉,只是为这些事务的运行制定安全、公正、秩序、规模化的规则。二是确立有效行政理念,面对纷繁复杂的装备研制任务和国防科技工业发展需求,政府在科学决策的基础上必须进行有控制的积极干预,规范军品研制市场,支持和引导国防工业发展,管理“到位”,不能“缺位”。三是确立成本效益理念,国防科技工业管理活动要以资源的有效配置和利用为目的,从资源最优配置的立场出发,应该在管理体制和运行机制具体设定上,降低由于政府行业管理而提高军品市场交易成本。四是确立诚信行政理念,目前国防科技工业处于转型升级过程中,政府担负着信息提供、市场准入、监督市场运行、维护市场秩序的职责,对市场影响的广度和深度都在逐步增强,应注重政策的稳定性、发布信息的真实性、管理行为的公正性,维护政府的公信力,强化政府的权威和形象。五是确立责任行政理念,在行政决策方面,要加强对决策活动的监督,完善行政决策的权力监督制度和责任追究机制。整合、调整管理职能。依据国防科技工业发展的需要,探讨管理职能的转移和输出,收缩或增加,从整体上建立能够满足当前和未来需要的职能体系。一是强化促进行业发展的管理职能。面对国防科技工业转型升级的艰巨任务,国防科技工业必须具有较强的行业管理能力。具体讲要进一步加强三种职能:第一是战略引导职能,即围绕提高武器装备研制能力和水平、促进国防建设与经济建设协调发展,制定和实施以中长期发展战略为主的指导性规划计划体系,引导国防科技工业发展方向,依靠制定产业政策,调控产业发展方向和调整产业目标,形成合理的产业结构和科研生产能力,推动国防科技工业协调、健康发展;第二是平衡协调职能,一方面根据产业发展状况适时调整军工产业和民用产业结构,另一方面根据武器装备发展需求及时调整军品科研市场能力;第三是保军职能,重点强化武器装备的总体设计、总装测试和系统集成等核心能力建设的管理,精干科研生产主体,使之成为武器装备研制生产的龙头。通过制定合理政策,帮助军工企业规避市场风险,保持维护军工科研生产能力以及实现军工企业集团在市场竞争中做大做强。二是界定和明确与政府和军队有关部门的管理职能权限。要按照中央统一领导,充分发挥各有关方面主动性和积极性的原则,在促进国防科技工业发展的前提下,努力寻找兼顾政府和军队有关方面利益的平衡点,进一步明确政府和军队有关部门的职责权限,推进军地关系规范化、法制化。按照分工合作原则,合理划分各有关部门的职能,建立一个与政府其他部门和军队有关部门相衔接的管理系统。

国防工业管理转型策略责任编辑:陈老师    阅读:人次