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浅谈事业单位安全生产体系建设

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【摘要】文章在多方调研及实践基础之上,旨在通过安全生产主体概念界定、法律法规对比研究、事故案例分析研究来说明事业单位作为安全生产的主体也适用或者参照适用安全生产法律法规,监管部门可以依据安全生产法律法规实施监管监察等工作,并提出事业单位作为安全生产的主体建立科学完善的安全生产责任体系的必要性、原则和方法。

【关键词】安全生产;事业单位;主体;责任体系;监管监察

由于事业单位适用安全生产法律法规和执行安全生产相关规定的主体适应性,监管部门是否能够依据安全生产法律法规实施监管监察等存在诸多争议。为此,在多方调研和大量实践基础上,本文试图就事业单位是否能够作为安全生产的责任主体以及如何构建责任体系进行探讨和研究。

1事业单位能否作为安全生产的责任主体

1.1安全生产的主体如何界定

(1)从法律法规的规定分析。《安全生产法》第2条规定,在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法。《安全生产违法行为行政处罚办法》第86条规定,生产经营单位指合法或非法从事生产经营活动的基本单元,包括法人、其他组织和自然人。根据以上条款,生产经营单位应具备两个要素:一是从事生产经营活动;二是具有一定组织形式的单位。不管单位是企业性质、事业性质还是社团性质,只要从事生产经营活动就应该界定为生产经营单位。《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十四条第二款规定,国家机关、事业单位、人民团体发生事故的报告和调查处理,参照本条例的规定执行。《生产安全事故报告和调查处理条例》是根据《安全生产法》制定的,事业单位,特别是具有实体生产经营活动的事业单位的事故调查和处理也必然会执行安全生产法律法规的相关要求。按照安全生产法律法规调查事故,在安全管理当中必然要执行安全生产法律法规,落实法律法规的要求。

(2)从概念上分析,一般以“生产经营”的概念为切入点,认为生产经营单位应该是以盈利为目的的单位,应定位为企业或是和企业属性相近的组织,如个体工商户等。根据百度或《辞海》,“生产经营”是指:围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织的活动的总称。实践中,有相当一部分事业单位从事盈利性的业务,围绕产品的投入、产出、销售、分配、简单再生产或扩大再生产而开展经营业务,其业务行为完全可以定义为生产经营行为。从这个角度来说,除了纯行政辅助类事业单位,只要具有生产经营行为的,就应该作为安全生产的责任主体。

(3)从监管职责分析,安全生产监管部门不能简单以安监部门的视角和职责来审视甚至界定安全生产法的适用范围。多年以来,安全监管部门因责任追究问题、监管力量问题、监管能力问题等,一直将安全生产法的调整范围界定在企业的概念范围内,特别是在文件及相关制度制定上,主要都指向企业。新《安全生产法》颁布以来,特别是《关于推进安全生产领域改革发展的意见》实施以来,管行业必须管安全,管业务必须管安全,管生产经营必须管安全的理念和要求得以更加深入的贯彻和落实。《安全生产法》第9条规定,安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门,统称负有安全生产监督管理职责的部门。各行业部门和安全监管部门在安全生产法上具有同等地位的主体资格。各部门负责监管的行业领域也必然是《安全生产法》的调整范围。教育系统、卫生系统以及文化、体育等系统监管的大量事业单位,应作为《安全生产法》的调整范围,安全监管部门仍旧履行综合监管职责,而具体监管职责应由各部门负责,这符合新《安全生产法》的立法初衷和监管格局设计。

(4)从工作实践分析。安全生产管企业不管事业单位的理念行不通。如果事业性质的学校不受安全生产法律法规的调整,而大量的民办学校是通过工商注册成立的,其属于企业性质,在安全生产法律法规调整范围。而不论是事业性质还是企业性质,学校的运维模式是一样的,并没有实质差异。就因为性质不同,进行监管区分,甚至对事业性质单位完全不管,这是行不通的,不符合当前的安全监管要求的。类似的情况还有民办医院、幼儿园、养老机构等领域。因此,安全生产的主体应界定为从事生产经营活动的单位组织,其属性不能作为区分是否适用安全生产法律法规,是否具备安全生产主体资格的依据。

1.2相关法律法规的对比研究

根据安全生产工作的特性和任务,与之相近的工作还有消防安全工作、环保工作、职业病防治工作和特种设备安全工作等。这些工作与安全生产具有紧密的联系,其工作宗旨、理念和方法十分贴近。因此,对这些领域的法律法规进行研究并比较,可以更为清晰的形成对安全生产主体的定位和理解。《环保法》第6条,企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。其调整主体是企业事业单位和其他生产经营者。《消防法》第16条,机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责。其调整主体是机关、团体、企业、事业等单位。《职业病防治法》第14条,用人单位应当依照法律、法规要求,严格遵守国家职业卫生标准,落实职业病预防措施,从源头上控制和消除职业病危害。其调整主体是用人单位。《特种设备安全法》第7条,特种设备生产、经营、使用单位应当遵守本法和其他有关法律、法规,建立、健全特种设备安全和节能责任制度,加强特种设备安全和节能管理,确保特种设备生产、经营、使用安全,符合节能要求。其调整主体为特种设备生产、经营、使用单位。对比得出如下结论:没有任何一部法律按照单位性质来界定调整范围或设定法律的适格主体。另外,实践中《安全生产法》的适用范围和相关或相近法律的适用范围不一致,也是造成安全监管工作难以有效落实和不能实现行业领域全覆盖的重要原因,也必然使相当一部分监管任务无法衔接。另外,事业单位的消防安全受消防部门监管,而其安全生产问题却不受安全监管部门监管,道理上说不通。

1.3事故案例分析研究

拟通过相关事故案例的分析,求证事业单位是否应作为安全生产工作的主体。

(1)案例基本情况。2009年6月30日,某环境卫生服务中心三队作业人员,在进行公共厕所清掏、疏通粪井作业过程中发生中毒窒息事故,造成3名作业人员死亡。事故发生后,安全监管部门认定该事故为一起较大的生产安全责任事故,并开展了事故调查工作。调查报告显示,本起事故的直接原因为粪井内有毒气体超标,在无必要防护措施的情况下,违章指挥、违章作业以及冒险施救。事故的间接原因之一是某环境卫生服务中心三队安全投入不足,安全管理不到位。并指出环境卫生服务中心对下属单位安全生产监督管理不到位。调查组提出,参照《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关法律、法规的规定进行责任定性和人员处理。其中,现场作业人员均属违章作业,但鉴于在事故中死亡,不予追究责任。某环境卫生服务中心三队队长、党支部书记,未建立健全本单位安全生产责任制;未及时消除本单位存在的生产安全事故隐患;未保证所必需的安全资金投入。其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第17条第1项、第4项,以及第18条的规定,对该起事故的发生负有重要领导责任。相关上级机构、监管部门领导也受到不同程度的责任追究。

(2)案例分析。本案例中,某环境卫生服务中心三队是事业单位,但在此次事故的调查处理中,完全适用了安全生产法律法规。首先,尽管其作为事业单位,但仍定性为生产安全事故;其次,事故调查和责任追究完全依照安全生产法律法规的规定执行的;再次,案例当中,没有任何一个环节、步骤、内容,是因为某环境卫生服务中心三队的事业单位属性而有所调整或改变,事业单位属性与安全生产法律法规未出现任何对抗性。

(3)因此,事业单位是在安全事故当中适用或参照适用安全生产法律法规,在日常安全管理中也必然要适用或参照适用,其应作为安全生产的主体。

2事业单位安全生产责任体系构建的构想

2.1事业单位建立安全生产责任体系的必要性

(1)改善事业单位安全生产现状的需要。长期以来,事业单位一直未真正纳入安全生产监管范畴,日常监督检查、政策法规宣贯与企业相比较为弱化。同时,部分事业单位自身对于是否执行或如何执行安全生产法律法规认识模糊、态度暧昧,系统、完善的安全生产责任制度体系未能建立。因此,造成相当一部分事业单位安全责任不清,隐患得不到及时消除,安全管理不到位,事故风险较高。特别是一些从事危险作业活动的单位,安全状况堪忧。因此,只有明确事业单位适用安全生产法律法规,具有明确的安全生产主体地位,严格依照相关法律法规建立起安全生产责任体系,才能切实改进事业单位安全状况,使事故风险处于可控状态。

(2)完善和丰富安全生产责任制度的需要。建立健全安全生产责任制度是党中央国务院的要求,是安全生产法律法规的要求,五级五覆盖就是对安全生产责任制度覆盖范围的要求。但是,数量众多且从事具体生产经营活动的事业单位却未完全纳入到安全生产责任制度体系,未列入五级五覆盖的范畴,成为安全生产监管的盲区和死角,导致安全生产责任制度的不完整和不全面。因此,将事业单位纳入到安全生产责任制度体系,是对现有制度体系的完善和丰富,是落实“三管”要求,执行安全生产法律法规的体现。

(3)遏制事故,促进安全生产形势稳定好转的需要。预防和遏制安全事故,是所有生产经营活动主体的共同责任。大量的事实和数据表明,生产安全事故并不是只发生在企业,从事生产经营活动的事业单位同样具有发生事故的危险,有些还是高发多发领域。因此,事业单位必须要建立安全生产责任制度,落实安全责任,加大安全投入,认真开展隐患排查,才能确保生产经营活动的安全,有效预防和遏制安全事故。

2.2事业单位安全生产责任体系建立原则

(1)依法原则。事业单位是安全生产的责任主体,要严格执行安全生产法律法规,必须要依照法律法规的规定建立安全生产责任体系,保证体系框架、内容设定、措施要求等符合法规要求。

(2)系统原则。要系统的构建安全生产责任体系,要遵循安全生产工作规律,体现“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的工作格局,符合“管业务必须管安全,管行业必须管安全,管生产经营必须管安全”的工作要求,力戒碎片化和零散性。

(3)参照原则。在执行安全生产综合性法律法规的同时,事业单位也要根据自身生产经营活动的类型、属性、特点等,参照执行相关领域的法律法规建立完善安全生产责任体系。

(4)个性原则。事业单位在组织形式、管理体制等方面与企业具有较大的不同,这是客观存在的。因此,在构建安全生产责任体系方面也要实事求是,体现事业单位的特性。

2.3事业单位建立责任体系的建议

根据事业单位建立安全生产责任体系的原则和安全生产法律法规的规定,建议事业单位按照如下标准和内容建立安全生产责任体系。

(1)建立健全安全生产责任制是生产经营单位落实安全生产工作的基础性工作,也是刚性要求。责任制要按照岗位全覆盖、责任清晰、考核明确的要求建立。一是要在《安全生产法》规定的基础上,对主要负责人和安全管理人员的主要职责进行细化、补充和完善,其法定职责不得缺失或转移。二是按照一岗双责的要求,根据分管业务和主管工作事项,设定分管领导和部门负责人的职责,其职责应与管理业务相匹配和贴合。三是要按照党政同责的要求,以同级行政部门相关人员的职责设定党组织相关人员的安全生产职责。四是从监督和职工权益保护的角度设定工会或相关岗位的安全生产职责。五是根据具体工作内容、活动范围和工艺要求等,设定各工作岗位的安全职责。另外,安全生产责任制需要建立明确考核要求。

(2)建立健全安全生产管理制度。一是根据法律法规要求建立通用安全管理制度。包括安全生产教育培训制度、安全检查制度、劳动防护用品配备和管理制度、生产安全事故隐患排查治理制度、特种(设备)作业人员管理制度、其他保障安全生产的规章制度等。二是根据生产经营活动的情况参照建立相关管理制度。三是要建立操作规程。操作规程是安全管理制度的重要组成部分,在具体岗位或针对具体工种,要建立安全操作规程。

(3)配备安全生产管理机构或人员。根据《安全生产法》第二十一条规定:矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位,应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。前款规定以外的其他生产经营单位,从业人员超过一百人的,应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员;从业人员在一百人以下的,应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。事业单位的机构组成和人员编制受编制部门控制,完全按照《安全生产法》的规定执行具有实现难度。但我们也应该看到,从事高危生产经营活动的事业单位与高危企业有着很大的区别,事业单位更多以科研、教学、检测等为主,与企业大规模实体生产经营的风险等级不同。另外,尽管超过百人的事业单位不在少数,但每个事业单位直接参与生产经营活动或直接接触安全风险的人较少。鉴于此种情况,建议事业单位以配备兼职安全管理人员为主,且根据实际情况需要,多配置一些兼职安全管理人员,以解决机构配备问题。

(4)建立安全生产管理体系。在建立安全生产责任制、安全生产管理制度和配备必要的安全管理人员的基础上,还要建立起高效、科学、闭环的安全管理体系。一是将安全生产工作与业务工作同部署、同计划。部署工作任务,制定工作计划的同时,要将安全生产工作同步考虑,同时安排,融入到业务工作当中。二是要加强过程管控,要将安全隐患排查治理、安全风险评估等工作作为常态化、日常性的工作内容,持续推进,不断强化。三是加强安全生产工作的考核。根据安全生产责任制和相关安全管理制度,对每个岗位的每名人员履行安全生产职责,执行安全生产规定的情况进行考评考核,并提出和执行对应的奖惩措施。安全生产考核要纳入单位综合考核体系当中,作为对员工考核的重要组成部分。

综上所述,要正确理解法律概念,安全生产监管(管理)的不是某个主体,而是某种行为,也就是生产经营活动,任何组织和个人实施的生产经营活动都应受安全生产法律法规调整;要树立正确的安全理念,广大安全生产监管部门不能简单的从自身部门职责、监管能力、现实困难等角度理解或解读安全生产法律法规,而要切实以综合监管的职能定位,“管业务必须管安全,管行业必须管安全,管生产经营必须管安全”的要求,“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的工作格局来思考问题。因此,事业单位也是生产经营单位,是安全生产的责任主体,要执行安全生产法律法规,并要结合事业单位的特点建立起科学完善的安全生产责任体系。

作者:侯占杰;胡军平;刘大号 单位:北京市安全生产科学技术研究院

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