易制毒化学品防控体系构建范文

一、易制毒化学品流失的现实危害

由于易制毒化学品同日常生产生活密切相关，其管控工作难度大，大量易制毒化学品流失，进入非法制毒渠道之中，使制毒活动愈演愈烈，大大增加了的供应，导致问题进一步恶化，禁毒形势更加严峻。近年来，我国易制毒化学品流失案件数以及流失量连续增长，且增长速度极快，呈爆发态势，2011年至2013年连续三年的中国禁毒报告提供的数据（见表1）可以说明这一点。2012年，河南破获一起特大制贩甲卡西酮案件，缴获非法制造的甲卡西酮2.8吨，没收毒资人民币1.8亿元，抓获制贩毒团伙成员10余人。[4]近年来，制毒案件的缴获量、抓获的犯罪嫌疑人数量、追缴的犯罪收益数量屡创新高，这与易制毒化学品大量流入非法渠道不无关系。易制毒化学品用途广泛，涉及领域众多，流通环节复杂，不法分子有机可乘、有空可钻。巨大利益的诱惑，催生出一批专门从事走私、非法买卖易制毒化学品违法犯罪活动不法分子，并向职业化、集团化方向发展。这类违法犯罪分子，存在于易制毒化学品生产、销售、运输、储存及进出口等各个流通环节，以拥有正规资质、健全手续的单位或部门为掩护，专门寻找易制毒化学品防控体系中的漏洞，将易制毒化学品以合法的名义转入非法渠道，不断扩大流失途径，作案方式极为隐蔽，对防控体系造成了严重的破坏。

二、我国易制毒化学品管控现状

我国非常重视易制毒化学品管控工作。自1989年正式加入《88公约》以来，政府相关部门建立、完善了易制毒化学品防控体系，管控工作初见成效。

（一）法律体系基本建立1.法律和司法解释层面1997年《刑法》分则针对易制毒化学品规定了“非法买卖制毒物品罪和走私制毒物品罪”两项罪名，为打击易制毒化学品犯罪提供了法律依据。2007年全国人大常委会颁布的《禁毒法》第21条至26条以及第64条原则性地规定了易制毒化学品的管理制度，对开展易制毒化学品管控具有指导意义。随后，最高法、最高检、公安部联合颁布的《关于办理制毒物品犯罪案件使用法律若干问题的意见》（2009年）、《关于办理走私、非法买卖麻黄碱类复方制剂等刑事案件适用法律若干问题的意见》（2012年），最高检和公安部联合颁布的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（三）》（2012年），对易制毒化学品犯罪案件立案追诉和定罪量刑的标准进行了进一步完善和细化。2.行政法规层面为了加强易制毒化学品管理，2005年国务院颁布实施《易制毒化学品管理条例》（以下简称《条例》），对易制毒化学品施行分级管理和许可证制度。分级管理，是指按照易制毒化学品在制毒中的作用，将其分为三类；许可证制度，是指对生产、经营、购买、运输及进出口易制毒化学品的单位进行审查，符合条件者予以颁发许可证；同时针对经营单位，《条例》还要求其设立易制毒化学品销售台账。在进行事前审查的同时，《条例》对各环节的监督检查也做出了详细的规定。并且依据公安、药监、安检、工商、海关等部门的职责确定了各项制度的负责部门。3.部门规章层面《条例》出台后，国务院易制毒化学品管理部门制定了一系列规章，对易制毒化学品的生产、经营、购销、运输和进出口活动进行规范。比如，公安部颁布的《易制毒化学品购销和管理办法》（2006年），国家安全生产监督管理总局颁布的《非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法》（2006年），商务部、公安部联合颁布的《易制毒化学品进出口国际核查管理规定》（2006年），等等。综上可见，我国以《刑法》、《禁毒法》、《条例》为主体，相关司法解释、行政法规和部门规章相配套的易制毒化学品管制法律体系已经初步建立。

（二）管控机制初步形成易制毒化学品广泛使用于工农业生产之中，涉及众多社会生活领域，管控工作难度很大。我国政府有关各部门依照《禁毒法》、《条例》等法律法规的规定，各负其责，相互配合，业已形成多部门齐抓共管、综合治理的易制毒化学品管控机制。目前，国家禁毒委员会下设有易制毒化学品管制工作小组，该小组由国家禁毒委员会办公室、公安部、卫生部、最高人民法院、最高人民检察院、交通运输部、铁道部、农业部、商务部、海关总署、国家工商行政管理总局、国家安全生产监管总局、国务院法制办公室、中国民用航空局、国家食品药品监督管理局等有关部门组成。2009年，国家禁毒委相关成员单位按照国家禁毒委员会的统一部署，建立了易制毒化学品管制工作小组联席会议机制，通过定期、不定期召开联席会议，各参会部门通报管理监督工作的进展，发现易制毒化学品管理工作实践中的问题和阻力，交流经验，商讨对策，分析易制毒化学品问题形势，为适应国内外制毒活动的发展变化，及时调整工作重点，效果显著。经过严格管理、专项整治，羟亚胺、麻黄碱等重点品种流失明显减少。同时，该机制的建立还加强了各成员单位之间的理解与支持，为互相配合、互相监督提供平台，奠定了基础。此外，国家禁毒委相关成员单位组成联合行动小组，定期、不定期开展易制毒化学品专项整治行动，深入走访调查易制毒化学品生产经营企业、化工医药产品交易市场等重点行业和重点地区，全面摸排相关企事业单位、从业人员，集中整顿企业，惩治违法犯罪分子。

（三）国际合作有效展开近年来，公安、商务、海关等部门，积极拓展易制毒化学品领域的国际合作渠道，同欧洲各国家和组织签署合作协议，建立情报交流和案件协作机制。国家禁毒委通过共同召开研讨会、举办执法培训、交流管制工作等形式，深化与上海合作组织有关成员国、美国、墨西哥、德国的易制毒化学品管制合作。2010年，我国禁毒部门与巴基斯坦禁毒部队和美国缉毒署联合行动，成功破获烟台和绍兴向阿富汗走私醋酸酐案件。2012年3月和9月，我国分别派员赴比利时、香港侦办“1•31”走私苯基丙酮案件，缴获苯基丙酮5.79余吨，抓获犯罪嫌疑人10名。同时，我国相关部门还积极参与国际麻醉品管理局组织旨在防止易制毒化学品流失的“聚合行动”、“棱柱行动”、“皮拉行动”、“塔什特行动”等国际行动。国际合作的开展有效地制止了易制毒化学品的走私问题，以流向“金三角”、“金新月”等毒源地以及东南亚、拉丁美洲等制毒活动猖獗地区的易制毒化学品作为重点核查对象所开展的国际核查行动，有效地遏制了易制毒化学品的国际非法贩运渠道，有力地配合了制毒犯罪活动的打击工作。我国禁毒、边防、海关等部门积极参与各项易制毒化学品国际行动，积累了丰富的国际核查经验。通过深化同各国之间的易制毒化学品管制合作，增加了相互之间的交流，加深了彼此之间的理解与支持，为今后的共同努力以防止易制毒化学品流失奠定坚实的基础。

三、易制毒化学品管控工作中的困难与挑战

（一）逐渐猖獗的国际制毒活动对易制毒化学品需求不断加大近年来，“金三角”、“金新月”、南美等世界主要毒源地毒情依然十分严峻，非法种植原植物和制造合成的犯罪活动日益猖獗，其对我国易制毒化学品的需求非常旺盛，国内制造冰毒、氯胺酮等合成的犯罪问题日益突出。近年来，制毒活动由南向北发展，从东南沿海向内地逐渐蔓延。截至2011年，全国29个省、市、自治区均被发现存在制毒活动，主要集中在广东、四川、湖北等地。而且，国内冰毒、氯胺酮的制造逐步向小规模、分段式加工转变，渗透到我国大部分地区，特别是广东汕尾、惠州以及四川成都周边地区制毒问题严重，所产占国内市场主要份额。制毒活动同走私贩卖易制毒化学品紧密相连，背后存在巨额暴利。据测算，1吨麻黄草价格约1万元，加工成冰毒片剂后价格可达600多万，利润高达600倍之多。在如此暴利的刺激诱惑下，无数犯罪分子走上走私、非法买卖易制毒化学品的违法犯罪道路，而且犯罪涉及数量巨大，据统计，每宗易制毒化学品案件查获量大多在数百公斤甚至以吨计算。

（二）易制毒化学品的犯罪空间不断扩大利用互联网贩卖制毒原料配剂、传播制毒原料和加工工艺等违法犯罪活动日益突出，许多网站都张贴着易制毒化学品的销售信息，各种论坛、聊天室、QQ等即时通讯工具为易制毒化学品的走私和非法买卖提供了便利的沟通平台。互联网已成为易制毒化学品交易的无形市场，且这一市场隐蔽性极强，交易量不断增加。2010年9月，时任公安部副部长张新枫同志曾指出，互联网的一个特点是开放、匿名、没有国界，许多不法分子正是利用了这一点，将其变成了易制毒化学品买卖信息的重要平台，网络交易也成为易制毒化学品买卖的重要渠道。近几年，我国电子商务迅猛发展，大量的交易通过网上操作完成。中国电子商务研究中心有数据表明：支付宝注册用户已超过7.5亿，每日交易金额超过45亿元，交易笔数超过1800万笔。国内外100多家银行都与支付宝的后台网络系统有连接，支付宝已具备支撑每天1亿笔交易的技术能力，在2011年“双十一”的时候，第一分钟的交易量就达到11万笔之多。发达的电子商务为交易双方寻求交易机会提供了广阔快捷的平台，手机支付、网上支付等在线支付方式为即时交易创造了便利条件，改变了传统的交易模式，在为生活带来方便的同时，也给易制毒化学品的非法买卖开辟了捷径。另外，物流寄递业发展迅速，但是行业内部规范不健全，企业建设良莠不齐，不易监管。《邮政法》第25条、第59条规定了对邮件、快件的收寄验视制度，但寄递业每日繁重的业务压力和难以落实的监管制度，致使收寄验视制度的执行率低下；邮政、快递企业在分拣中转环节的X光机抽查率不高，无法彻底清查随邮件、快件进入寄递渠道的违禁物品。相比起寄递业，物流业的监管能力更是严重缺失，在公路、铁路、水路、空路运输渠道中，包括易制毒化学品在内的大量违禁品根本无从发现和查禁。近年来，随着电子商务、在线支付和物流寄递行业的迅猛发展，通过互联网销售运输易制毒化学品更为直接、便利，同时大大增加了易制毒化学品违法犯罪活动的隐蔽性。互联网提供了海量的易制毒化学品销售信息，不法分子通过电子商务平台寻求交易机会，完成在线支付后，利用物流寄递渠道实现易制毒化学品的运输，把人员活动、交易活动、易制毒化学品转移三者分离，在虚拟的空间中盗取了现实里大量的易制毒化学品。2011年4月16日至5月6日，江苏、浙江、广东、山东四省警方密切协作，成功破获特大制贩盐酸羟亚胺和氯胺酮案件，该案涉及13个省市的20个地级市，摧毁犯罪团伙4个，抓获犯罪嫌疑人58名，捣毁盐酸羟亚胺加工厂2个和制毒窝点3个，缴获盐酸羟亚胺6.625吨、氯胺酮38.79千克，扣押毒资600万余元、涉案汽车14辆。这起案件中犯罪嫌疑人吴某就是通过互联网从事非法买卖盐酸羟亚胺的犯罪活动，类似数量大、范围广、人员多的网上易制毒化学品违法犯罪案件不胜枚举，互联网已成为阻止易制毒化学品流失亟需占领的重要阵地。

（三）易制毒化学品管理部门的查验能力较低随着我国经济的不断发展和对外开放的不断扩大，国内的化工制药行业迅速壮大，其中易制毒化学品企业达16万多家，已成为世界重要的化工产业基地。化工制药行业主要包括大量的易制毒化学品生产企业、药品批发企业以及药品零售业，从业人员众多，这给监管工作带来了巨大的压力。而且管控环节繁杂，涉及化学品的生产、销售、运输、储存以及药品的检验、审批等诸多环节，管控工作任务繁重。而监管队伍中人员缺乏基本的化学知识，又极大地限制了管控工作的开展。比如：在公开检查时，因为不熟悉许多易制毒化学品的分子式、化学名称等，面对着贴明标签的大批易制毒化学品而放行通过，这样的检查形同虚设；由于不了解各种化学品的性质、特点，导致处置不当或者使用错误的储存方法，往往给人身财产带来威胁；欠缺必要的检测工具，对发现的未知化学品不能进行简易的检测，无法当场进行有效的处理，延误了检查管理工作的进行，降低了工作效率等。这种管理现状同上述繁重的工作任务极不协调，难以满足现实的管理需求。

（四）各相关部门在易制毒化学品管理中的职责分工不明确建立易制毒化学品联席会议机制的目的是通过公安禁毒部门牵头，组织协调安监、药监、海关、工商等易制毒化学品管理部门相互沟通与交流，协同开展各项易制毒化学品管控工作。但这种“齐抓共管”机制的实际情况是，各管理部门虽在各自领域内承担管理职能，但是具体管理职责并不明确；加之易制毒化学品在生产、经营、销售、运输、进出口等众多环节均存在许多漏洞，更使得一些管理部门借此放松监管、消极懈怠甚至相互推诿扯皮。在易制毒化学品管理的实际工作中，公安机关禁毒部门通常要依据其他管理部门的实质审查结果进行最后的形式审查。比如，《条例》第14条规定，申请购买第一类中非药品类易制毒化学品的企业需向公安机关提交企业营业执照和合法使用需求证明。但实践中许多管理部门并不做实质审查，办理证件、备案的过程非常简单，仅依靠公安禁毒部门把好最后一道关；然而，公安禁毒部门的工作人员对药监、安监、工商等部门的专业管理领域并不熟悉，无法实现对易制毒化学品业务的实质审查。可见，如果各管理部门不能切实承担起监管职责，公安禁毒部门审查将彻底沦为形式。这种“我依靠你，你不管理；你依靠我，我不会管”的局面导致目前的管理机制无法对易制毒化学品进行有效管控，造成销售、运输、出口等流通环节上的漏洞，非法买卖、匿名托运、虚假报关等行为更是难以被发现，导致大量易制毒化学品不断流入非法渠道。

四、完善易制毒化学品管控体系的思考

（一）完善易制毒化学品管理制度体系1.完善《条例》相关内容首先，应及时调整易制毒化学品目录中的列管范围。随着管控力度的不断加大，不法分子积极寻找新的制毒原料，将目光转移到未纳入管理的同类化学品和替代化学品上，流失的易制毒化学品种类从麻黄碱、羟亚胺等20余种管制物品扩大到含麻黄碱复方制剂、苯乙酸乙酯等40余种非管制物品，其中含麻黄碱类复方制剂现已占国内制造冰毒原料的55%。当前，各国市场出现很多策划药和新精神活性物质，比如合成卡西酮类物质、合成大麻素类物质等，这使得可用来加工制造而合成的化学品种类进一步增多，大大增加了我国与易制毒化学品管控的难度。所以，公安禁毒、药品监督管理、安全生产监督管理等行政部门需积极开展调研工作，研判已经新出现的被用于制毒的高危化学品的种类范围，对其发展成为易制毒化学品的发展潜力进行严密监视，时机成熟时应及时将其增列到《条例》所附的品种目录中去。总之，从源头遏制易制毒化学品违法犯罪活动的发展势头，严格限制新精神活性物质的发展空间，才能有效遏制当前我国制毒犯罪的深度蔓延。其次，应提高对易制毒化学品违法行为的行政处罚力度，压缩易制毒化学品流入非法渠道的空间。《条例》中对相关违法行为的行政处罚包括：罚款（最高5万元）、责令整改、吊销许可证等。上述行政处罚的种类形式与严厉程度相对较低，很难对相关公司企业产生足够的震慑效果。一些企业违规将易制毒化学品销售给用途、身份不明人员所获取的利益远远高出罚款的最高限额，若直接向制毒犯罪分子提供易制毒化学品则会获取更高的犯罪收益。所以，必须加大对易制毒化学品违法行为的行政处罚力度，提高罚金的上限，提高责令整改、吊销许可证的适用比例，增强《条例》发挥效力的空间。2.在刑法分则中增设制造、运输易制毒化学品罪等相关罪名我国目前的法律体系尚无法对非法生产、运输易制毒化学品的行为追究刑事责任。随着禁毒形势的变化，犯罪分子从非列管的物品中提取生产易制毒化学品的行为越来越多，如从麻黄素、伪麻黄素的复方制剂（呋麻滴鼻液、苯海拉明片等药品）中提取麻黄素、伪麻黄素制造冰毒等。虽然禁毒法第二十一条对易制毒化学品的生产、经营、购买、运输进行了相关规定，但只是原则性的条款，并未谈及具体措施。而且，刑法未将制造、运输行为规定成犯罪，无法追究非法制造、运输易制毒化学品行为的刑事责任。增设相关罪名，对于加强易制毒化学品的管控工作意义非凡。

（二）加强易制毒化学品管控队伍建设1.建立高水平专业队伍在各级建立专业的管控队伍，从化学专业知识、查缉手段、网上巡查等方面进行专业培训，提高队伍辨识、查缉、处置等方面的专业技能。针对重点地区、重点行业、重点企业做到经常性检查和突击性检查相结合，实地检查和网上监控并行。针对易制毒化学品运输的重要通道，出口的重点口岸，流失的主要品种加强监管力度，防止其流入制毒渠道。大力强化网上侦控，加大对重点网站、即时通讯组及社交网站的巡查监控，追踪不法信息来源，占领网络阵地。2.加强行业自律能力推动重点行业，如化工、制药、物流寄递等各行业协会的建立，以行业协会为抓手加强企业自律，引入社会力量，对各行业进行有效规范和监督。主管行政部门同各行业协会、民间团队加强交流，并提供支持保障，实现联合管理。通过协会对会员企业和易制毒化学品从业人员进行培训、宣传，组建自我检查行动小组，自查自检，提高自律意识。

（三）完善易制毒化学品管理机制1.建立易制毒化学品管理部门协调机制公安禁毒部门应从繁琐的具体管理工作当中解放出来，负责组织协调安监、药监、工商、海关等各部门共同开展管理工作。强化各部门职责，在本部门系统内部形成自上而下的监督管理机制，在各级公安禁毒部门协调本级禁毒委各成员单位的同时，主要依靠其上级部门对下级工作的部署贯彻，确保有效的监督，建立科学的问责机制，杜绝推诿现象的发生。确保各级各部门在本部门的职责范围内落实管理工作，做好必要检查，对于不作为现象严惩不贷，保证公安机关最后进行的形式审查确实成为查缺补漏的最后一环。同时，加强各地区各警种的协作联系，发挥各个警种的优势，各地区协同工作，形成合力。当前易制毒化学品多为跨区域流通，易制毒化学品的生产地、销售地、使用地、存储地多分布各个省份不同地区，通过火车、汽车、轮船等不同方式运输，单靠一个警种、一个地区，根本无法做好易制毒化学品管理工作。只有形成全国一盘棋，统一部署，在紧抓大局的同时，做好禁毒、刑侦、经侦、治安、铁路等各警种的分工，加强各地区之间的协作，才能有力的开展易制毒化学品的管理工作。2.完善易制毒化学品信息管理系统一是逐渐推广使用易制毒化学品管理信息系统，在加大投入开发建立一套独立的易制毒化学品管理信息系统的同时，完成对原有各部门管理信息系统的对接，比如药监部门的药品管理系统和安监部门的危险化学品管理系统等，对易制毒化学品企事业单位信息、物流寄递行业信息等进行综合，以此实现易制毒化学品管理信息的收集汇总。通过该系统，易制毒化学品生产、销售、运输、购买、贮存等各个环节可以实现网上申报、审批，公安机关可以随时查找其他部门的管理记录，增强办证实效的同时，强化了公安机关的日常监管，建立动态管控机制。二是完善易制毒化学品管理信息系统，拓宽系统功能，提高系统自动分析数据能力。对涉及易制毒化学品的企事业单位实行分级管理，通过对企事业单位基础信息的完善和采集，系统自动完成对企业的分类，并进行打分分级。动态监控易制毒化学品的流向和流量，进行静态分析与动态平衡，发现失控与异常情况可以及时示警。同时依据其数量、流向等信息进行积分，实现分级预警，强化信息化手段对情报的梳理分析。三是抽调专业人员对各类易制毒化学品信息进行综合研判，确定易制毒化学品流失的重点品种、重点环节、重点区域，分析易制毒化学品流失的新方式、新手法，掌握最新的违法犯罪动态，预测易制毒化学品管理的工作重点。

（四）开展易制毒化学品国际协查合作易制毒化学品外流严重，多为跨国团伙施行跨国犯罪，为此，要完善情报信息分享平台，加强同国外相关执法部门的信息交流和情报互换，明确主要的流失种类、流失方向、虚报方式、藏匿手法，提高易制毒化学品管控效能，强化国际间合作。以重点易制毒化学品品种、易制毒化学品流向的主要国家为重点，加强国际核查。严格落实国际核查制度，加大对重点化学品，如含麻黄碱复方制剂、醋酸酐的核查力度。“金三角”、“金新月”以及“银三角”等毒源地的制毒活动较为猖獗，对于易制毒化学品的非法需求巨大，因此，应加强同这些地区重点进口国家主管部门的核查通报，不许未经检查的货物出口，并建立双边联合查缉机制，共同控制易制毒化学品的流失。我国涉易制毒化学品邮包多流向欧洲、大洋洲等一些国家，提高流向这些地区邮包的查验率，防止通过邮路渠道走私出境。流失的易制毒化学品在国外被制成后又流回我国，对此，可以通过国际合作和信息交流，在掌握易制毒化学品流失种类和流失方向，明确易制毒化学品国际合作重点的同时，从重点的流失种类和流失方向中预测新的种类以及新兴市场的发展变化，指导我国的禁毒工作。

作者：张黎刘嵩岩单位：中国人民公安大学