高速公路养护监督管理职责研究范文

【内容摘要】辽宁省高速公路实施改革后，将高速公路的建设、运营、养护管理等职能全部交由高速公路经营者承担。高速公路管理机构只对一家高速公路经营者实施监管的管理体制需要进行深入分析和研究，因此本文根据相关法律法规和辽宁省高速公路管理机构相关管理职责，梳理高速公路管理机构在养护监管的法律地位，界定辽宁省高速公路养护主体责任、养护行政监管主体职责，明确如何开展行政监管工作，规范工作流程，为辽宁省高速公路管理机构实施养护监管提供重要支撑。

【关键词】高速公路；养护监管；行政认定

辽宁省高速公路管理局从2016年开始改革，将高速公路养护职能交由高速公路经营者（交投集团）承担，辽宁省高速公路路政管理局承担养护管理的行政监管职责。高速公路建设、养护、运营等职能完全交由高速公路经营者来实施，在国内还属于少有，因此在职能转变后，辽宁省高速公路管理机构对高速公路经营者的监管如何开展是本文研究的重要内容。

1高速公路属性分析

高速公路的养护监督职责的界定必须基于高速公路的属性分析。高速公路作为比较特殊的一种道路，与普通公路既有共同之处又有区别，因此在分析高速公路属性分析时，必须充分分析高速公路属性中的特殊性，才能准确把握高速公路的养护管理职责。首先是对公路属性的基本判断和分析。公路是国家为公众出行提供的一项基础设施服务，通过提供良好的交通条件，保证公众出行的便利以及生产商业活动的顺利运行。政府出资建设并无偿开放供公众使用的公路，是一种公共性服务，属于公共产品。而由商业资本投入或者金融机构贷款投入建设，需要公众支付费用才可使用的公路，就与普通公路存在区别。一般而言，作为公共产品的普通公路具有非排他性和非竞争性，是任何一个人对该产品的消费都不减少别人对它进行同样消费。正常非拥堵情况下，公路具有非排他性和非竞争性，即增加一个公路使用者并不会增加供给者的边际成本，但是当公路拥挤时，普通公路就具有不充分的非排他性，即一辆车在使用道路的特定路段时，就排斥其他车辆同时占有这一路段。而高速公路区别与普通公路的特性在于，一方面高速公路具有非竞争性，增加一个公路使用者并不会增加供给者的边际成本。另一方面高速公路还具有受益的非排他性，通过设置收费这一行为，使享受公路通行服务的受益群体特定化、局部化。因此，可以将普通公路作为完全公共产品来使用，由政府提供经费支持；高速公路作为准公共产品使用，不需政府提供经费支持。

2高速公路管理机构行政职能改革趋势分析

当高速公路属性明确为准公共产品后，其高速公路的养护管理也应是政府事权，应明确有关管理机构承担对高速公路的养护监管职责。因此，需要对高速公路实施养护监管职责进行分析和梳理。2011年3月23日，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），提出事业单位可分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对高速公路管理机构的养护管理职责也可以依据这三个类别进行梳理。承担养护监管相关行政职能的管理机构，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；从事高速公路养护生产经营活动的，逐步将其转为企业；从事高速公路信息收集和，公路应急抢险救援等公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。这三类中，最关键也最难明确的是第一类承担行政职能的管理机构，首先必须明确的是行政职能的具体范围。依据《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）配套文件《关于承担行政职能事业单位改革的意见》，承担行政职能是指事业单位承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权。其次必须明确高速公路管理机构行使的相关行政职能具体内涵。这主要有依据国家法律《公路法》、行政法规《公路安全保护条例》规定的行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权。此外，2017年，国家编制委员会开始在广东省、江苏省、安徽省、宁夏自治区开始行政职能事业单位去行政化改革的试点，也将影响高速公路管理机构的行政职能内涵。

3辽宁省高速公路养护现状分析

基于以上高速公路属性及高速公路管理机构的行政职能分析，有必要针对辽宁省高速公路养护行政职能的实施现状进行分析，以便明确辽宁省高速公路养护行政职能的具体内涵和实施建议。

3.1辽宁省高速公路养护现状

辽宁省实施高速公路管理体制改革后，具体养护由交投集团所属的运营公司负责养护的实施。高速公路运营公司的操作方法是：大中修通过招投标进行养护，日常保养由中标的养护公司进行养护。运营公司对日常保养进行监管，发现道路上需要保养的事项，就通知养护公司进行养护。养护公司本身也对高速公路路况进行巡查，发现问题，就立即进行处理。这种监管本质是合同管理，即平等主体之间的民事合同关系，是甲方对乙方的管理。省高速公路路政管理局对高速公路路况进行巡查，发现养护问题后，发整改通知到运营公司，运营公司再通知养护公司进行保养。但运营公司不会对整改通知的落实情况向省高速公路路政管理局汇报。由于省高速公路路政管理局无法了解整改结果，只能通过巡查发现是否已经整改。此外，省高速公路路政管理局建立了《辽宁省高速公路养护监督管理办法（暂行）》，提出养护监管内容主要是，高速公路经营者的高速公路养护规划、养护计划、养护计划执行情况和本年度调整计划报省高速公路路政管理局备案，同时养护公司对高速公路的日常养护监管情况也报省高速公路路政管理局备案。监管手段主要是通过对公路巡查对高速公路养护状况进行抽检，并将高速公路养护情况作为高速公路经营者的工作考核情况报省厅。

3.2辽宁省高速公路养护存在问题

根据《公路安全保护条例》第三条第三款，公路管理机构是行政法规授权的行政管理主体。《公路安全保护条例》第五条，公路管理机构也是履行养护行政职能之机构，因此，辽宁省高速公路路政管理局作为高速公路管理机构，承担养护行政监管职能已非常明确，但在履行行政职责中存在以下问题：一是养护行政监管工作的开展存在滞后。由于高速公路运营主体认为上级交投集团是厅级单位，对高速公路路政管理局采取“平视”的做法，因此一直没有认同高速公路路政管理局的行政监管地位，高速公路路政管理局内部也对自己养护行政监管地位持有怀疑态度。导致养护行政监管尚未有效开展。高速公路路政管理局对于高速公路养护具体职能转移后所承担的监管内容“监管谁？”、“管什么？”“如何管”等不清晰。二是养护监管流程不完善，例如发现安全隐患采取下达《涉路事件通知书》，通知经营单位限期整改，如果复查发现未按期整改，由管理处下发《整改通知单》送至经营单位，但经营单位没有相关的反馈信息至基层管理处。养护监管没有形成闭环，很难实现有效监管。三是信息化手段落后，由于原有的高速公路监管、运营等信息化系统全转移给了交投集团，导致高速公路路政管理局在成立初期还没有多余的精力重新梳理和建设适合自身监管职责和地位的信息化系统，也使得在与高速公路路政管理局在与交投集团及其运营公司进行信息沟通中，只能采取纸面通知的形式来沟通交流，对监管职能的履行效果和实施流程都有很大的影响。

4辽宁省高速公路养护行政监管职责梳理

4.1养护作业单位资质管理

《公路安全保护条例》第四十六条第三款规定从事公路养护作业的单位要有“与公路养护作业相适应的作业经历”的资质条件。虽然从这一条款看，没有明确规定公路管理机构具有养护资质的审批权，但从《公路安全保护条例》第七十条条款看，根据行政许可法“谁发证谁吊销”的行政处罚原理，吊销单位应与发证单位统一，即负责吊销的公路管理机构异地就是有权审批养护资质的主体。因此可以认为辽宁省高速公路路政管理局具有高速公路养护资质的行政许可权。

4.2养护作业计划统筹

根据《公路安全保护条例》第五十条规定，辽宁省高速公路路政管理局应具有高速公路养护计划的统筹职责。省级高速公路管理机构承担的这项统筹职责不仅是要求地方机构上报相关养护计划，还需要根据各地上报情况进行梳理、调整和统计，避免养护计划过于集中导致公路运行不畅。但由于养护的实施方是运营公司，导致路政管理局无法很好履行该项统筹职责，因此，为保证这些职责能够落实到位，省级高速公路管理机构应以政府名义要求高速公路经营者报送高速公路养护长远规划和年度公路养护计划，修改和完善高速公路养护规划和年度公路养护计划。

4.3相邻省交界区域养护作业的管理

根据《公路安全保护条例》第五十条规定，辽宁省高速公路路政管理局具有与相邻省交接区的养护作业的协商、通报和管理权限。此项权力属于行政协助，需要与相邻省份的高速公路管理机构协商养护作业的时间、区域以及期限等问题，这一职责涉及省与省之间的信息交流和协商，因此只能由省级高速公路管理机构承担。

4.4养护作业单位的安全生产监管

根据中央“三个必须”和“谁主管谁负责”的原则，结合《安全生产法》第六十二条规定，辽宁省高速公路路政管理局对养护企业生产经营单位安全生产实施情况进行监督检查，具体职责包括前往养护企业行政检查、对违法行为的行政处罚、行政强制等行为。这项由高速公路管理机构承担的职责涉及内容较多，且需日常到相关企业监督检查，因此建议该由各地高速公路管理机构落实，省高速公路路政管理局通过抽查检查各地高速公路管理机构的安全监管职责落实情况，保证监管职责全面落实。

4.5养护作业行政处罚

根据《公路安全保护条例》第二十六条、第五十条规定，辽宁省高速公路路政管理机构应当通过“三定”方案，直接行使高速公路经营管理者未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护的行为的行政处罚权力。由于该行政处罚权力主要是路政执法人员日常巡查发现，因此建议关于将行政处罚权力落实到各地高速公路管理机构。

4.6高速公路绿化及水土保持的监管

根据《公路法》第六十六条、《收费公路管理条例》第四十条以及第五十五条规定，高速公路管理机构具有对收费公路经营管理者未履行公路绿化和水土保持义务的行为进行处罚的行政处罚权力。由于行政处罚权力是路政执法人员日常巡查发现，因此建议关于罚款的行政处罚权力落实到各地高速公路管理机构。

4.7养护作业行政命令

根据《公路安全保护条例》第七十条规定，高速公路管理机构具有责令改正的行政命令权力。各公路管理处向高速公路经营者及养护作业单位下发《责令改正通知书》。如果高速公路经营者以及养护作业单位在下发通知后，拒不改正，省高速公路路政管理局具有吊销养护作业单位资质的权力。

4.8高速公路养护监督检查

根据《辽宁省高速公路管理条例》第九条规定，高速公路管理机构对养护质量具有行政监管、行政检查以及评定的权力。为保证对高速公路及其附属设施的养护质量监管到位，建议由各地高速公路管理机构行使行政检查权力，对高速公路的完好情况和养护质量进行行政监管，保证高速公路路况良好。省高速公路路政管理局对各地高速公路管理机构的养护质量监管工作进行抽查检查，以保证质量监管职责全面落实到位。

5养护监管政策建议

5.1分阶段分步骤明确养护监管职责

一是已经法定明确职责的，立即开展相关工作。如养护作业的行政处罚、行政命令、监督检查、毗邻省份养护作业统筹以及公路绿化和水土保持的监管。对于这些法律法规已经非常明确由公路管理机构实施的职责，高速公路管理机构应履行相应的监管职责，对养护作业的日常保养工程进行监管，监管养护作业是否按照国家规定的规程进行监管。二是法律已经授权，但现阶段不适宜履行，可暂缓开展。如对养护作业单位的安全生产监管。现有辽宁省高速公路的养护作业单位为交投集团下属的运营公司，而交投集团隶属于国资委，属于国资委的监管范围。虽然按照《安全生产法》管行业必须管安全，高速公路养护监管部门应当承担对养护作业单位的安全监管职责。但是按照党政同责的原则，国资委也应对其下属单位具有安全监管责任。因此在两者都具有一定安全监管的职责的情况下，建议这部分安全监管职责先暂缓开展。三是法律授权应有公路管理机构承担的，但省厅赋予了其他单位承担的，可向省厅申请，调整有关单位的法律职责。这里主要指的就是养护计划的统筹职责和养护作业单位的资质监管。由于交投集团与辽宁省交通运输厅平级，运营公司与省高速公路路政管理局并没有直接的沟通渠道，导致运营公司上报的养护计划只上报至交投集团，而交投集团只报送给省交通运输厅。在现有流程中，高速公路路政管理局无法实现养护计划的统筹协调职责，因此应向省交通运输厅申请，如何完善并实现养护计划统筹协调的职责。此外，辽宁省交通运输厅将养护作业单位的从业资质核发这一职责赋予了辽宁省交通工程质量与安全监督局。但是根据《公路安全保护条例》，公路管理机构具有吊销资质证书的权力，因此当养护作业单位存在违法养护操作行为时，对于负责审批的工程质量与安全监督局所应承担的监管责任以及负责对养护作业安全监管的高速公路管理机构承担的监管责任很难分清。因此，根据行政许可法“谁发证谁吊销”的行政处罚原理，吊销单位应与发证单位统一，才能保证对养护作业的监管全面到位。因此，辽宁省高速公路路政管理局应向省厅申请调整从业资质核发这一职责，保证养护作业单位事前、事中和事后监管形成闭环，落实到位。

5.2落实并开展高速养护监督管理工作

一是培养或者吸收养护技术人才，提升执法大队的养护监管技能，了解和掌握高速公路日常养护所需的各类养护标准，保障养护现场按照绿化标准、水土保持标准、养护日常标准（《公路技术状况评定标准》JTGH20—2007、《公路养护技术规范》JTGH10—2009、《公路沥青路面养护技术规范》JTJ073.2—2001、《公路水泥混凝土路面养护技术规范》JTJ073.2—2001、《公路养护安全作业规程》（JTGH30-2015））进行养护。二是落实公路养护检查职能。依据养护作业单位的养护计划，建立养护监管抽查检查计划。市公路管理处通过对日常养护工程操作规程及行为进行抽查检查，来监督养护作业单位的日常养护行为。三是建立与运营公司的沟通协调机制，通过与省厅以及交投集团协调交流，向其明确对运营公司的监管主体地位，必须建立养护监管的沟通途径，掌握和实时跟踪运营公司养护监管的行为以及后续处理进展，保障高速公路养护能够按照有关政策监管。

6总结

通过以上分析，可以得出：辽宁省高速公路路政管理局对高速公路养护监管的法律地位属于法律授权，具有对公路养护监管行政处分、行政认定等监管职责，并建立了局、处及大队三级养护监管机制的有效手段。

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作者：李凤；张柱庭 单位：交通运输部管理干部学院