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国际法律中公海生物多样性养护探析

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《北华航天工业学院学报》2016年第3期

摘要:

在对现阶段公海生物多样性养护的国际法律机制进行梳理的基础上,分析现存国际法律机制的问题,并针对国际法律机制存在的问题提出相应的策略建议,以期能够推进公海生物多样性养护的国际法律机制研究进程。

关键词:

公海;海洋生物多样性;联合国海洋法公约;生物多样性公约

生物多样性描述的是地球物种多样性程度,《生物多样性公约》第2条将“生物多样性”界定为“所有来源的形形色色生物体,这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体;这包括物种内部包、物种之间和生态系统的多样性”。由于人类活动的递进式侵袭,具有特殊价值的公海生物多样性遭受到愈加强烈的灾难。对公海生物多样性如何进行养护成为发达国家和发展中国家海洋资源利益中亟待解决的问题。我国是海洋生物资源消费大国,但是,我国对海洋生物资源的研究力度不足。我国要想在这愈演愈烈的海洋生物公共资源的竞争中赢得一席之地,就必须在开发利用海洋生物资源的同时,加强对公海生物多样性的研究,参与并且促进公平合理的海洋生物多样性养护的国际法律机制的建立和完善。

1公海生物多样性养护国际法律机制的现状

1.1公海生物多样性养护有关的综合性公约

1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)是保护海洋环境及养护海洋生物资源构建基本的法律框架。1995年《执行<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》详细规定了国家管辖地区外跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护和管理的内容。上述条款及《1995年协定》规定了各国在公海捕鱼、公海生物资源养护和管理方面应履行的义务以及船旗国对悬挂旗帜的船舶在海洋环境的保护和保全、海洋生物资源的养护和管理方面应履行的义务。1992年《生物多样性公约》是养护包括公海海洋生物多样性在内的全球性的专门公约,主要目标为保护生物多样性、生物多样性组成部分的持久使用以及公平合理地分享由利用遗传资源而产生的惠益。对非国家管辖范围区域而言,仅规制在缔约国管辖或控制下开展的对生物多样性造成不良影响的活动。同时,规定缔约国可以直接与其他缔约国或通过有关国际组织为保护和持久利用生物多样性在国家管辖范围以外区域并就共同关心的其他事项进行合作。值得注意的是,船舶在公海航行应遵守1972年《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》,1973年《国际防止船舶污染公约》及其1978年议定书和1996年议定书,1993年《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》以及《保护海洋环境免受陆源污染国家行动计划》等。此外,国家之间通过缔结保护特定种类生物的国际公约以实现公海生物多样性的保护,包括1979年《养护野生动物移栖物种公约》以及《关于养护黑海、地中海和毗连大西洋海域鲸目动物的协定》。

1.2公海生物多样性养护有关的专门性公约

1959年《南极条约》规定南极洲仅用于和平目的,禁止任何军事性措施。南极条约体系是由南极条约、根据南极条约实施的措施与条约相关的单独有效的国际文书和根据此类文书实施的措施构成的统一体。该体系整体上强调促进南极地区的海洋生物多样性的养护。南极条约协商国签订的诸公约从环境影响评价、保护动植物、预防海洋污染以及地区保护和管理等方面促进养护南极地区海洋生物多样性的生态系统保护。1975年《地中海行动计划》由《防止地中海污染公约》及有关具体环境问题的若干议定书组成。这些议定书[1]对“地中海保护区”做具体界定。由于该保护区的全部或者部分可能位于公海之内,因此意味着国际法层面上具有约束力的法律文书首次规定了设立公海保护区制度。1991年《北极环境保护战略》的缔约方承诺通过合作开展科学研究,确定污染源、污染途径和污染影响,对开发活动进行环境影响评估,采取有效措施降低污染物对北极环境造成的消极影响。北极国家成立北极理事会,理事会的职责包括协调北极环境保护战略的执行、对生态环境进行管制以及推动北极地区的可持续发展等。1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》第1条即对东北大西洋的海洋区域范围进行了界定,有50%以上的面积位于国家管辖范围以外的公海区域[2]。其附件五的主要内容是养护海洋区域生态系统和生物多样性,规定缔约国应该采取必要措施保护海洋区域免遭人类活动影响,对已经遭受人类活动消极影响的海域采取补救措施[3]。

2公海生物多样性养护国际法律机制存在的问题

公海生物多样性养护国际法律机制存在的问题主要表现为综合性公约适用缺乏协调性、专门性公约规制内容缺乏统一性以及有关公海生物资源养护的国际法律机制规定过于原则性。

2.1综合性公约适用缺乏协调性

《海洋法公约》是养护公海生物多样性的最重要的国际法律文件,其第七部分规定公海及生物资源养护和管理的内容,要求各国为国民采取养护公海生物资源措施的义务以及在养护和管理生物资源方面的合作和对公海生物资源的养护。然而,《海洋法公约》缺乏关于生物多样性养护和利用的具体规定。就国家管辖范围以外区域而言,《生物多样性公约》仅规制缔约国管辖或控制下开展的对生物多样性造成消极影响的过程和活动。由于国家管辖范围以外区域资源的共同财产属性,缔约国对公海生物资源没有管辖权,因而没有法律义务来养护该区域海洋生物多样性。

2.2专门性公约规制缺乏统一性

由于国际社会中不存在协调区域海洋活动的统一机构,因此出现已有的区域性管理组织划区为盟进行管理,或者根据专门法律文件设立相应的区域性管理组织对特定区域进行管理的现象。区域性管理组织着重关注本区域内部海洋生物多样性的养护。而海洋是一个统一的循环体,海洋生物资源更是具有整体性,划区养护不但可能会出现管理的盲区,更是从整体上不利于采取协调一致的措施保护海洋生物资源。

2.3国际法律机制过于原则性

涉及公海生物多样性养护的综合性文件和专门性文件虽然在内容上详实,而且对缔约国具有法律约束力,但是绝大部分内容停留在原则性的规定,涉及实体的权利和义务及其相互关系的内容非常有限。有关公海生物多样性养护的原则性规定可能产生两方面的效应,一方面是缔约国可以采取以保护公海生物多样性为中心的视角对原则性的规定进行阐述,就已出现或可能出现的违背养护公海生物多样性的行为进行管制;另一方面是为缔约国具体履行公约提供了很大的空间,各国可以根据本国的实际情况从维护本国利益最大化角度出发采取相应的履约措施。原则性规定的正面效应和负面效应交织作用,而在诸主权国家的国家利益至上的观念催化下,对非国家管辖范围区域内的海洋生物多样性的养护问题任重而道远。

3公海海洋生物多样性养护

国际法律机制的完善建议针对公海生物多样性养护国际法律机制的现存问题,应从完善综合性公约,整合专门性法律制度和增加法律机制的可操作性三方面出发。

3.1完善综合性公约

鉴于构建新的法律框架可能需要较长时间,不能及时解决现阶段面临的国家法律机制问题,更具有时效性的做法是在现有国际法律机制的基础上,致力于弥补现存公海生物多样性的养护国际法律机制的空白,规制现阶段缺失的内容。现有与养护公海生物多样性相关的法律文件数量众多,彼此之间缺乏明确的效力等级关系,因此,首要问题就是要对这些国际法律文件进行协调,确定效力等级关系。通过对现有的法律文件的修正和完善,引入适当的国际习惯法规则,充分发挥现有法律规范的积极作用。理顺现有国际法律文件的规范体系,明确各种法律文件的位阶关系。此外,加强相关国际组织或国家的合作,协调彼此间的行动。由于不同海洋各有特点,公海生物多样性的养护的具体项目和计划应在全球和区域两个层面开展。

3.2整合统一专门性法律制度

第一,完善公海的区域性法律制度和区域性组织的设立。一方面,对于没有建立专门性法律制度或区域性组织的公海区域,应该构建该区域专门的法律制度,并且设置区域性组织;另一方面,对于已经建立专门性法律制度和区域性组织的公海区域,应进一步明确区域性组织的职权范围。根据公海区域海洋生物多样性的科学研究活动的发展,对新发现的海洋生物种群,明确现存区域性组织是否具有管辖权。第二,设置统一的公海区域特定海洋生物资源的管理组织。设置对公海区域海洋渔业资源进行统一管理的全球性组织,加强各区域性管理组织之间的合作,从整体上对渔业资源养护进行安排,并监督区域性渔业管理组织对渔业资源养护的管理活动。借以有效地避免区域性渔业管理组织的地域局限性,最大限度地集聚所有国家的力量,真正实现对公海渔业资源的养护。第三,积极协调各区域性管理组织之间的养护措施。发挥该管理组织协调中心的作用,尊重海洋生物资源流动的特性,对海洋生物资源生长发育的全过程整合大致协调的养护措施,实现海洋生物生长发育的各个阶段的养护措施的有效衔接。发达国家要积极履行对发展中国家技术援助的义务,而发展中国家则要重视自身的能力建设,努力提升养护措施的有效性。

3.3加强法律机制规定的可操作性

由于养护公海生物多样性关系到所有国家的利益,在法律机制的构建问题上,可借鉴国内法保护生物多样性方面的经验,为养护公海生物多样性所用。以美国《濒危物种法》的立法理念为例。该法规定负责执行的联邦机构有权对联邦所有的濒危物种栖息地采取管制措施以实现保护濒危物种的目的公民和私人团体对内政部指定和修改重要栖息地的行为有异议的,有权直接向法院提起诉讼。国际社会为了解决具体问题,最经常采取的方式就是举办国际会议通过相关的宣言、声明和决议等国际法律文件。对各国而言,这些国际法律文件是没有强制执行效力的软法。虽然软法不属于正式的国际法条约,但是软法对国际法的发展有重要的推动作用。将公海生物物种多样性养护软法硬化为国际习惯法,会在很大程度上促进相关法律规则的实现。

4结语

基于国际法对于国家主权的限制,国际社会的许多国家都将海洋环境保护的重心放在国家管辖范围以内的海域,对于国家管辖范围以外区域的海域很少主动采取保护措施。但是,国家管辖范围以外区域的海域面积远远大于国家管辖范围以内的海域,从国际社会整体利益出发,有必要对国家管辖范围以外区域尤其是公海的海域采取保护措施。公海生物多样性的养护具有现实意义,其提出是海洋环境保护向纵深发展的重要标志。正是由于公海生物多样性养护现有国际法律机制尚有欠缺,亟需从国际法律层面对公海生物多样性养护予以关注,进而提升我国在公海生物资源的养护的国际法律机制完善方面的参与程度和影响力。

参考文献:

[1]参见《地中海特别保护区和生物多样性的议定书》[UN-EP(OCA)/MEDIG.6/7][R].1995年6月7日于巴塞罗那签订,1999年12月12日生效.

作者:李梦莹 单位:北京师范大学法学院

北华航天工业学院学报责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次