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浅谈高速公路运营管理

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关键词:高速公路;依法治企;法律风险;组织架构;防范体系;证据支持随着国家依法治国理念的深入和社会公众法律意识的提高,围绕高速公路运营养护产生的法律纠纷和行政问责事件日趋增多。因此,构建行之有效的法律风险防范体系正在成为高速公路运营管理单位的重要课题。

一、我国中央企业依法治企现状

党的十八届四中全会描绘了“法治中国新蓝图”,审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。近几年,中央企业法律顾问组织体系逐步健全。截至目前,中央企业在集团层面全部建立了总法律顾问制度,全部设置了法律事务机构。其中,90%以上作为一级职能部门,所属企业也绝大多数设置了独立的法律事务机构。企业各级法律事务机构上下联动,并与其他业务部门横向合作,初步建立起了“横向到边、纵向到底”的法律风险防范链条。中央企业全系统法律顾问队伍已经超过2万人。在风险防范、业务保障、价值创造和权益维护等方面,企业法律顾问坚持规章制度、重要决策和经济合同应审必审,进一步强化法律风险的事前防范。中央企业集团及重要子企业规章制度、重要决策、经济合同三项法律审核率接近100%。

二、法律风险防范现状

目前,受传统组织机构设置及法律风险意识相对淡化的影响,大多数高速公路运营管理单位还没有设立专门的法律部门,一些单位也没有专业的法律人员,通常是聘请外部律师事务所作为法律顾问单位,负责合同审核、法院应诉与法律咨询等业务。

1.外聘律师事务所的优势

专业律师接触和处理的案件种类繁多、实战经验丰富;律师可以依托律师事务所团队协作处理法律事务;律师事务所建有办案责任制度、案件集体讨论制度和监督管理机制,可以保障服务水平。

2.外聘律师事务所的不足

外聘律师往往为多家企业或当事人服务,业务繁忙,与企业也仅是短期合作服务关系,责任心和精力不能完全保证;外聘律师对企业的具体情况和行业的规章规范等情况掌握不够精细;外聘律师一般仅在出现法律纠纷或签订重要合同时“就事论事”,而企业内部人员产生的法律事务交由律师处理后,会产生“交案交责、置身事外”的思想。由此,外聘律师服务的短期性和被动性往往造成企业法律事务和业务工作脱节,企业系统性的法律风险排查、整改提高、证据支持等环节更是极易缺失,由此造成法律风险漏洞经常出现。

三、法律风险防范体系构建

近年来,各级司法主管部门积极推进公司律师试点,鼓励大型企业成立专职或兼职的法律部门。结合高速公路运营单位实际,可以构建“内部预防为主、外部应诉为辅”的法律风险防范体系。

1.组织架构

第一层:企业法律风险防范委员会。由企业主管法律风险事务的负责人、企业法律部门负责人及其他职能部门负责人组成,负责法律风险制度的建立及重大风险活动的控制。

第二层:企业法律部门或专职法律人员。条件成熟的企业可以成立专门的法律部门,条件尚不成熟的企业可以选聘专业的法律人员专门负责法律事务。内部法律部门或法律专业人员牵头法务工作,随时完成日常法律事务,同时,在全公司系统地推进法律风险防范工作的开展。

第三层:外部律师事务所。在建立企业法律风险委员会和企业内部法律部门的基础上,再选聘外部律师事务所作为外部法律顾问单位。企业的疑难案件可会同外部专业律师共同诉讼,疑难合同、最新法律法规动态则由外部专业律师进行指导讲解,确保企业法律服务的专业性。

第四层:其他职能部门和基层重点岗位。企业内设法律部门或专职法律人员发挥“熟悉公司业务和专项法律、协调沟通顺畅”的优势,与企业其他部门和基层单位(各明确一名兼职法律工作人员)共同搭建内部工作网络,全面做好“法规收集、落实排查、漏洞完善、风险跟踪、证据支持”等环节的工作,做到“事前参谋、事中监控、事后补救”。

2.工作内容

(1)合同协议审核工作。合同协议实行“双审”制,外部律师侧重于形式审核,即合同协议的合法性审核及法律纠纷解决方式的审核;内部法律人员侧重于内容审核,即合同协议是否符合企业的战略规划,是否维护了企业的最大合法权益,是否符合行业规范和企业的规章制度。

(2)法律案件诉讼工作。案件诉讼实行“双研”制,外部律师站在企业方提出起诉或应诉方案,列明诉讼的案由及适用的法律法规和案件的突破点;内部法律人员站在案件另一当事方的角度提出相对立的方案,针对外部律师的方案提出破绽与疑点。双方在此基础上对诉讼方案进行完善,确保方案可行。

(3)延伸服务工作。企业进行重要规章制度的合法合规性审核,确保企业的规章制度合法、严谨,从源头上防控业务工作的法律风险;根据合同审核和案件诉讼等工作中发现的问题,随时向企业领导和业务部门提供警示案例,指出管理中的漏洞及薄弱环节,并一同研究制订改进措施;结合企业实际和新法动态等,针对业务部门和重点基层单位开展专项法律培训。

(4)支持性工作。内部法律部门及各职能部门兼职法律人员随时收集法律法规和行业规范,确保企业业务规范跟上法律和行业规范的变化;定期查找业务工作中的漏洞,并将合同履约情况预判日常化,及时提出解决方案;做好证据支持性材料的收集与归档等工作,将支持性证据固定下来,随时为法律案件提供有力的证据支持。

3.服务领域

(1)公司治理与经营管理方面。股东权利的维护;重大问题决策的法律依据与程序;重大责任事故的预防。

(2)债权债务方面:公司债权的有效行使(诉讼时效的中断);证据(往来资料)的妥善保管;财务数据(商业秘密)的保密;有关税法的研讨;大宗物品的采购程序。(3)道路通行方面。偷逃费车辆的法律责任追究(司法制裁途径的推广,律师函作用的发挥);收费秩序的维护(职工人身受侵害、票款被盗等);交通肇事及后续行为可能涉及的民事责任及刑事责任;道路养护责任的预防与规避。

(4)劳动关系方面。劳动合同关系的规范与维护;员工惩处的程序细节;企业劳动争议调解委员会的相关工作;意外伤亡的应对;工伤保险的处理;员工身体条件与岗位作业的合规性;各种选举、审议程序、集体协商、员工权益维护等。

4.风险体系构建程序

(1)法规收集(法律义务来源)。以高速公路养护业务为例,组织各业务系统将涉及的法律、法规、规章及相关的司法解释、行业标准收集齐全,并随时更新。第一层:公路法、道路交通安全法、侵权责任法及相关司法解释。如《关于道路交通损害赔偿的司法解释》细化了有关法律,给法院的审判工作和高速公路防范法律风险提供了更为明确的指引。第二层:国务院和地方政府的行政法规。如《收费公路管理条例》、《道路交通安全法实施条例》、《公路安全保护条例》、《高速公路交通安全规定》等。第三层:关于道路养护的国家标准、行业标准、地方标准。如《公路养护技术规范》(JTGH10-2009)、《公路水运工程安全生产管理办法》等。

(2)落实排查(法律义务落实)。组织专业人员认真学习法律法规和行业标准,逐条对照修订公司的相关规定和标准,并对各项业务进行责任风险排查,提出应对措施。比如,高速公路在最新司法解释中被界定为“高度危险区域”,需在隔离栅、收费站入口等方面严格承担“安全防护与安全提示”的义务;交通运输部2009年《公路养护技术规范》对原技术规范进行了相应修订,公司的相关规定是否严格符合新标准;车辆因施工发生事故,受害者既可以侵权关系起诉施工方,又可以合同关系起诉高速公路管理单位。比如,A高速公路管理单位将日常养护业务承包给B养护公司,B养护公司在A高速公路上进行路面病害处治作业时,因施工标志标牌摆放不规范,造成C车辆冲进施工区而损坏,此时,C选择以服务合同关系(C缴纳了通行费,A应提供安全畅通的行车环境)起诉了A高速公路管理单位。针对此类情况,经内外部律师合作,高速公路管理单位在施工合同中明确此类责任全部由施工方承担。即使受害方选择起诉了高速公路管理单位,相关损失最终仍由施工单位赔付给高速公路管理单位。这大幅降低了高速公路管理单位的责任风险。

(3)漏洞完善(法律义务修复)。根据法院诉讼及纠纷调解、合同审查等情况,及时查找业务工作的漏洞,举一反三,改进完善。每次案件完结后,都要召集相关部门和单位认真细致地查找漏洞、挖掘根源,引以为戒,“亡羊补牢”,把“被诉”转化成改进工作的契机。比如,某高速公路隔离网出现破损,精神病人D从隔离网的破损处进入高速公路而被过往车辆撞击身亡,D家属将高速公路管理单位起诉至法院。法院依据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件的司法解释》的相关规定,认为高速公路管理单位在维护、管理方面存在瑕疵致人损害且不能够证明自己没有过错,判决高速公路管理单位承担了相应赔偿责任。该高速公路管理企业法务人员立即向企业提出了完善养护管理的建议,帮助企业加强了安全设施的巡查与维修。此后,该条高速公路的类似事故明显下降。

(4)风险跟踪(法律义务跟踪)。根据所签合同、案件审理、保险索赔及纠纷处理进展程度,跟踪了解相关当事人的履约情况,分析是否会给公司带来风险,并提出应对措施。比如,某高速公路管理单位公开招标选定路面维修施工单位,施工单位又选择一车队承担运料任务,车辆在运料修车过程中发生交通事故,受害方当事人将肇事司机、车辆所有人、车队负责人、施工单位、高速公路管理单位作为共同被告进行诉讼。该案中,因肇事车辆为套牌车(无保险)、肇事司机和车主不具备赔偿能力、车队为临时搭伙性质(不具备正规的运输资质)等特殊情况造成本案案由由一般交通事故偏向了施工侵权责任。此案历时5年,在基层法院和中级法院已开庭8次,给高速公路管理单位造成了较大的责任隐患。针对此类事件,内外部律师完善了施工合同,将高速公路管理单位的责任与施工单位的责任进行了隔裂,同时也帮助施工单位明确了其与承运车辆的责任。

(5)证据支持(法律主张保护)。规范日常运营管理形成的资料,构建齐全的证据形成、收集与保管制度,遇有诉讼或责任追究时支持公司主张。比如,最新的司法解释认为,“车辆发生事故,高速公路管理单位已经按照国家和行业标准尽到养护义务的,应免除或减轻其责任”。结合《民事诉讼证据规定》,高速公路运营单位必须在日常抓好养护记录,形成完善的证据。比如,某高速公路虽按行业规范进行妥善养护,但仍偶尔因路面洒落物造成交通事故而败诉,法务人员研究相关法规后,提示高速公路养护部门在按规范做好养护工作的同时,严格做好巡查与维修记录,证明自己在道路管理与维护上履行了应有义务、不存在过错,使单位败诉率得到了大幅降低。

作者:苏敏江 单位:河北交通投资集团公司

浅谈高速公路运营管理责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次