科技项目评估体制经济学浅析范文

1引言

创新是新技术的源泉，技术是经济增长的重要驱动力，因而创新是国民经济可持续增长的基础［1］。但创新的研究与发展具有较强的不确定性和外部性，使得企业对研究与发展的投资不能满足社会的最优水平，从而出现市场失灵，因而政府有责任提供激励政策来矫正投资不足，增加研发活动［2］，中央政府直接投资的科研项目就是国家科技计划项目。国家科技计划项目的投资来自国家财政计划，由政府按计划程序统一安排、统一管理，其实施体现出很强的计划性。但在这种计划模式下，政府同时承担管理者和买方的角色，即常说的既是运动员又是裁判员的情况，当两种角色出现利益冲突时，不可避免地带来计划管理的弊病，如暗箱操作、权力寻租等问题。因此，制度因素对于提高科技计划项目的管理绩效具有至关重要的作用［3］。2001年科技部的《国家科技计划项目管理暂行办法》提出“充分发挥专家咨询参谋作用，提高项目管理工作的科学性、公正性及社会参与程度，项目管理应当引入专家咨询机制。”此后专家咨询制度得到推广，并且该制度一定程度上考虑到了科技计划项目的专业性和不确定等特点，提高了科技计划管理水平。随着科技计划规模的迅速增长，国家财政科技拨款从2001年的703.3亿元增长到2008年的2581.8亿元，传统的专家咨询制度凸显出其在管理方面的局限性。一方面是大量的科技项目，使得科技管理部门的任务繁重，管理难以面面俱到；另一方面是科技管理部门选择的专家可能正承担或将来要申报科技计划项目，当专家面对政府部门时，难以摆脱其中的利害关系，不能自由、中立地发挥咨询作用。由此，从制度角度出发，国内很多学者从科技项目管理的制度建设与运行机制［4］、项目后评价［5］、绩效评估［6］等方面进行了有益的探索，提出对国家科技项目实施监理制管理［7］。考虑到科技计划项目具有高度创新性、复杂性、探索性、风险性和专业性等特点，王明明［8-9］进一步提出了第三方评估咨询的概念和管理模式。第三方评估咨询制度的实质是分离政府科技部门的部分科技计划项目管理任务，专业性的工作交由第三方机构完成，政府着重做好经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，从而解决科技管理体制中存在的问题［10-11］。为推动第三方评估的发展，2006年，国家科技部颁布《关于国家科技计划管理改革的若干意见》，提出要“建立和完善独立的评估制度，在国家科技计划及项目管理中引入第三方独立评估的制度”。随后，《国家科技支撑计划管理暂行办法》明确提出：“……积极引入第三方科技服务机构对项目或课题执行情况、组织管理、配套条件落实、经费管理、预期前景等进行独立的评估监督。评估意见作为项目、课题调整或撤销的重要依据。”《国家高技术研究发展计划（863计划）管理办法》也指出：“863计划定期对领域、专题和项目的执行情况与绩效进行第三方独立评估，并将评估结果作为研究内容和经费调整的重要依据。”但自2006年科技部提出第三方评估的指导意见后，第三方评估咨询并没有如当初的专家咨询制度一样迅速发展。到目前为止，第三方评估咨询的应用范围仅限于某些项目的经费使用和项目结题阶段，在项目管理的立项、执行、后评价等阶段还没有得到很好的应用。因此，提高科技计划项目管理体制的绩效，从制度角度开展研究就具有很强的现实意义。从新制度经济学角度而言，从专家咨询制度转变到第三方评估制度是一个典型的制度变迁问题。科技计划项目管理制度的建设与更替都是由参与主体所推动的，包括政府管理部门、项目承担单位和专家等相关参与者。当每个参与者都从自身利益的角度来选择行动时，政策很可能不会按照预期的方向演化，难以实现预期效果，从而出现了第三方评估制度的推动进展较慢的情况。考虑各个参与主体的理性行为，制度经济学从交易费用的角度提出了完整的分析框架，有力解释了制度因素的绩效。由此，本文应用制度经济学的制度供求分析框架，从制度供给和制度需求两个方面分析科技计划项目评估制度的变迁，找出阻碍制度变迁的影响因素，并提出相应的对策来推动第三方评估咨询制度。

2科技计划项目评估制度的分析框架

制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为［12］。制度可以分为两个层次，制度环境和具体的制度安排。制度环境是一系列用来建立生产、交换和分配的基本政治、社会和法律规则，最重要的是宪法和法律结构，在分析制度变迁时，一般都是假设制度环境是不变的。制度安排是支配参与者合作与竞争方式的一种安排，最接近制度一词通常使用的含义。在科技计划项目管理体制中，政府科技管理部门制定管理章程、执行管理程序，形成了科技计划项目评估制度的供给；项目承担单位、社会对科技研发的要求等形成了科技计划项目评估制度的需求。制度经济学家将制度供给与制度需求纳入到统一的分析体系，建立了制度变迁的供求分析框架［13］。分析框架的内生变量包括制度安排及其利用程度，外生变量包括制度需求和制度供给两个角度的多个影响因素，如表1所示。应用该分析框架，科技计划项目评估制度的内生变量是第三方评估咨询制度以及该制度的应用程度。目前的科技计划项目评估制度可分为三种情况：一是专家咨询制度，一般而言，专家由政府管理部门聘请，不具备独立的法人资格，负责聘请专家的部门即为评估执行部门，但专家建议为政府部门决策提供参考；二是有关联的第三方评估，即评估机构与委托方或项目承担方存在一定的行政或利益关系，如政府部门管理的各类咨询机构；三是独立的第三方评估，即评估机构为委托方或项目承担方以外的、没有利益关联的机构。对于各种科技计划项目评估制度及其应用程度，需要从影响制度变迁的外生变量和内生变量进行分析。其中，外生变量包括影响科技计划项目评估制度需求与供给的各个因素，影响科技计划项目评估制度需求的因素包含影响制度需求的四个外生变量。（1）产品和要素的相对价格是指科技计划项目执行过程中的资本、劳动力、资源等要素价格的相对变动对制度安排的影响，一般而言，要素相对价格的变动需要制度相应变化来重新调度要素的有效安排与使用。（2）宪法秩序是指科技计划项目管理制度最基本的法律制度，包括国家层面的《科技进步法》和科技部的科技计划项目管理法规。科技计划项目管理制度的变化会改变科技管理的基本结构，需要新的制度安排重新规范参与者之间的关系。（3）技术是指科技计划项目管理中用到的新的管理方法和管理模式。技术变化对制度需求的影响是多方面的，既可能改变潜在利润从而提高对制度变迁的激励，也可能降低制度变迁费用，使得原本因费用过高而不起作用的制度安排变得可行。（4）市场规模是指政府投入科技计划的资金多少和项目数量。在制度变迁的需求中，固定成本是一个障碍，而市场规模的扩大会使单位成本降低，缩短收回固定成本的时间，增加对制度的需求。科技计划项目市场规模的扩大使一些与规模经济相适应的制度安排得以创新。科技计划项目评估制度的供给取决于政治秩序提供新制度安排的能力和意愿。而统治者的政治成本和利益，是对制度变迁的性质和范围做出解释的关键。影响科技计划项目评估制度供给的因素包括影响制度供给的7个外生变量。（1）宪法秩序影响制度供给是指在科技管理基本制度的环境下，从法律程序角度建立新的制度安排的难易程度。较低的政治体系进入成本、自由表达渠道通畅、一致的秩序意识能有效推动第三方评估咨询制度。（2）制度设计的成本。每一项新制度安排的设计都是有成本的，其成本取决于用于新制度安排的人力资源和其他资源的要素价格。第三方评估咨询制度的设计成本越低，制度变迁就越容易进行。（3）实施新制度的预期成本。实施成本影响到了第三方评估咨询制度的选择及其利用程度，预期实施成本越高，制度安排越难实施。（4）现有知识积累。知识储备越多，识别潜在利润、设计和实施制度安排过程中的成本和时滞大大降低，即第三方评估咨询制度的理论知识与实践越丰富，制度变迁更容易进行。（5）现存制度安排。现有的制度安排存在自我强化机制，会对新制度的供给产生影响，阻碍新制度的实施。现有的专家咨询制度对第三方评估咨询制度存在影响。（6）规范性行为准则包含非正式制度环境的文化背景、社会习俗、意识形态、公众态度等，这些规范性行为规则也会深刻影响对制度安排的看法和选择。目前影响科技计划项目评估制度的规范性行为准则，主要是公众态度、舆论环境。（7）上层决策者的预期净利益。按照经济学假设，上层决策者也是经济人，其净利益大小某种程度上将成为制度能否供给的决定性因素。决策者是否能从科技计划项目评估制度的变迁获得政治与社会利益，是影响第三方评估咨询制度的重要因素。综合以上制度需求与制度供给影响因素的分析，科技计划项目评估制度变迁的分析模型如表2所示。

3科技计划项目评估制度的需求分析

（1）产品和要素的相对价格。-经济学中生产要素包括劳动力、土地和资本。这些要素价格的变化会改变人与人之间的激励结构，同时也改变人们讨价还价的能力。讨价还价能力的改变导致重新缔约的可能，产品和要素相对价格的改变是制度变迁的源泉。影响科技计划项目的要素是资金和科研人员。由于所有的国家科技计划项目预算资金都是按照固定的模型设定的，如材料费、资料费、差旅费等都有固定的比例限制，这也是由于政府没有足够的知识和信息，无法判定每一个具体项目费用开支的比例和分布，最后导致资金的不合理安排。资金的使用效率降低，使得科研人员相对效率的价格升高，产生了对更有效评估制度的需求。

（2）科技管理基本法规。科技计划项目评估制度的宪法秩序，包括国家层面的《科技进步法》和科技部的科技计划项目管理法规。2006年科技部在国家科技支撑计划“十一五”发展纲要中提出“开展中介评估及项目监理，推行第三方独立评估制度，加强专业监督、第三方监督，形成专业监督和日常监督相结合的机制”，同时863计划和科技支撑计划的项目管理办法也提出了第三方评估的指导意见，从而为第三方评估奠定了基础。这种变化导致科技计划项目评估体制的基本结构发生变化，除了原有的专家咨询制度，项目各组织单位还需要独立或有关联的第三方评估实施的配套制度，从而产生新的制度需求。

（3）第三方评估技术。技术变迁所释放的新的收入流是制度变迁需求的一个重要因素。科技计划项目管理的第三方评估咨询制度是一种新的管理方法。新制度的实施，能产生多方面的效益：对政府科技管理部门而言，能转变行政职能，提高行政效率；对国家而言，能提高科技计划项目质量，有效实现国家目标；对项目承担单位而言，能专心致力于科研工作。这种潜在利润从而提高了对制度变迁的激励，降低了制度变迁费用，使得原本因费用过高而不起作用的制度安排变得可行。目前国家文物局已实施第三方评估咨询的过程管理，建立了第三方评估咨询制度，实施效果良好，第三方评估咨询在技术上已经逐步成熟。

（4）第三方评估的市场规模。我国的国家创新体系是以政府为主导，发挥政府引导作用、各个主体紧密配合的系统。科技计划项目是政府主导的重要体现，其规模在不断增加，2008年我国政府的科技投入已达到2581.8亿元。科技计划项目实施第三方评估咨询将是一个规模巨大的市场，市场规模的扩大就需要制度创新来降低交易费用。首先，在制度变迁的需求中，市场规模的扩大会使单位成本降低，缩短收回固定成本的时间，增加对制度的需求。其次，市场规模的扩大会加深分工的程度，分工细化使得交易费用上升。交易费用的增加要求有可以降低交易费用的新制度安排出现，从而转化为对制度的需求。再次，市场规模的扩大需要与规模经济相适应的制度安排。从而科技计划项目的第三方评估咨询市场规模要求专业的第三方中介机构和相应的制度需求。从以上四个影响因素的分析发现，科技计划项目资金的使用效率的相对价格升高是产生更高效的评估制度需求的源泉，而政府已经发现了科技计划项目评估制度的需求，提出了建设第三方评估制度的指导意见；市场规模则要求专业化的第三方中介机构和相应制度安排，且第三方评估咨询制度已经具备成熟的技术条件。因此，第三方评估咨询制度产生了潜在的获利机会，具有很强的制度需求。

4科技计划项目评估制度的供给分析

（1）科技管理基本法规。目前实施的专家咨询制度是以审批方式进行的，政府规定了项目从立项到结项全部过程的审批方式和程序。当前我国正处在向服务型政府转变的过程中，第三方评估咨询能分离部分行政管理职能，减少、简化科技计划项目的审批，促进政府职能的转变。科技部已经颁布《关于国家科技计划管理改革的若干意见》、《国家科技支撑计划管理暂行办法》、《国家高技术研究发展计划（863计划）管理办法》等法规，建立了第三方评估制度的基本制度环境。

（2）第三方评估制度设计的成本。第三方评估咨询制度是科技计划项目管理制度的制度革新，需要对科技管理部门的职能重新定位，建立第三方评估的管理体系，因而存在一定的制度设计成本。在国外，第三方评估在西方发达国家已经有成熟的运行制度。在国内，973、863项目已经开始对项目经费实行第三方审计，国家文物局则在2007年《文化遗产保护领域国家科技支撑计划课题管理暂行办法》，在项目过程管理中实施第三方机构评估咨询制度。相对而言，专家咨询制度已经运行多年，具有丰富的运作经验，其制度设计成本较低；有关联的第三方评估则是利用委托方或执行方管理或下属的评估机构，是对现有的利益关系进行一些调整，制度设计成本也较低；虽然有国内外的经验提供了参考和借鉴，但独立的第三方评估需要重新构建一套评估制度，制度设计成本相对较高。

（3）实施第三方评估制度的预期成本。第三方评估咨询制度的实质是分离政府科技管理部门的部分职能，使得行政人员能全力做好制度建设、行政服务等工作。因此，实施第三方评估制度的预期成本包括制度建设、人员培训、第三方机构的费用，预期收益是减少管理职能后的节约。专家咨询制度的实质是原有评估制度的延续，实施成本是原有评估制度下的费用，在不增加科技管理部门工作岗位和管理效率的前提下，费用最低；有关联的第三方评估只需要很少的制度建设和人员培训，第三方评估的费用由委托方转移支付，费用要高一些；独立的第三方评估则需要成套的制度建设，并对相关管理人员进行培训，还需要支付第三方评估费用，因而费用最高。

（4）第三方评估的知识积累。随着科技计划项目的增多，在各个部委都已经积累相当多的管理经验，尤其是国家文物局的第三方评估咨询实践，第三方评估咨询制度已经具有了很好的知识积累。拥有的第三方评估知识储备越多，对问题的认知水平就越高，学习和创新能力越强，第三方评估咨询制度的潜在利润识别、制度设计和实施制度安排过程中的成本和时滞就会越低。

（5）专家咨询制度。2001年科技部的《国家科技计划项目管理暂行办法》提出的专家咨询制度是当前普遍实行的科技计划项目评估制度。由于制度变迁中存在路径依赖，现有的专家咨询制度存在自我强化机制，会对第三方评估咨询制度产生影响。表现为政府科技管理部门选择专家时，专家的选择并不存在一种市场化的机制保证，随机抽取专家则无法保障效率。因而无论是出于人际关系还是效率保证等目的，选择专家都会形成一种人际化交易，即办事人员无法了解所有专家的信息，最终都是通过个人了解、介绍等方式聘请专家，从而很容易形成一个利益集团，使得专家咨询制度处于一种无效率状态，阻碍第三方评估咨询制度的推动。

（6）舆论和公众态度。文化背景、社会习俗、意识形态、公众态度等非正式制度也是制度环境的构成部分，这些规范性行为规则也会深刻影响对制度安排的看法和选择。目前影响科技计划项目评估制度的规范性行为准则，主要是公众态度、舆论环境。随着媒体对科技计划项目关注程度的提高，越来越多的公众了解到科技管理存在的问题。无疑，独立的第三方评估的公平性与公正性是专家咨询和有关联的第三方评估所无法比拟的。推动第三方评估咨询有助于改善政府形象，会成为政府推动科技计划项目管理体制变革的动力之一。

（7）上层决策者的净利益。上层决策者如何在个人利益和社会利益之间选择也会影响制度变迁的供给，它的净利益大小某种程度上将成为制度能否供给的重要因素。国家科技计划是推动我国科技水平提高的重要途径，良好的科技计划实施效果，将有助于提升国家整体形象和决策者的政治利益。综合以上对科技计划项目评估制度的供给分析，各种评估制度具有不同优缺点：专家咨询所需的制度设计成本和预期实施成本最低，但公信力也最低；有关联的第三方评估能一定程度提高评估的公信力，相应的成本也要高一些；独立的第三方评估最能体现评估的客观性与公正性，但制度的设计与预期实施成本最高。此外，原有评估制度的自我强化机制也阻碍了第三方评估的发展，科技管理基本法规、第三方评估的知识积累、公众态度以及国家层面的决策者等四个因素则有利于第三方评估。

5对策与建议

国家科技计划项目的评估体系直接影响到项目的绩效和国家科技战略的实现，可在一般的检查环节则可以执行专家咨询、有关联的第三方评估以节约成本，在关键的立项、结题、后评价等环节实施独立的第三方评估，体现出评估的客观性和公正性，提高政府公信力。但当前的环境下，我国的科技计划项目第三方评估体系很不完善。虽然科技部了实施第三方评估的指导意见，但实际运行中，只有较少的科技计划项目组织单位和实施单位出台并执行一些配套政策。从制度供求角度的分析发现，制度需求方面的四个影响因素都产生了对第三方评估咨询制度的需求，尤其是产品和要素相对价格的改变是制度变迁的源泉，也是政府实施第三方评估、改革科研评估制度的推动力。科技计划项目由政府统一管理和安排，推动科技计划项目评估制度变迁依赖于政府的强制力提供制度供给，政府科技管理部门在其评估制度的变迁中起到了重要作用。从制度经济学角度而言，政府实施科技计划项目的第三方评估制度应针对制度供求的影响因素，降低制度成本而加强制度供给。

（1）政府科技管理部门转变职能，做好第三方评估制度的建设，打破路径依赖。科技管理部门应敦促科技计划项目的组织单位、实施单位出台第三方评估、第三方机构的管理和实施办法，明确政府和第三方机构的职责，并以此作为科技计划项目各参与主体的考核要求，以透明公正的实施程序破除人际化的项目评估，从而打破原有评估制度的自我强化机制。

（2）从试点开始，推动重大科技计划项目的第三方评估咨询，逐步完善评估咨询制度。鉴于当前的第三方评估咨询制度不完善和较高的实施成本，可以有计划地选择重大科技计划项目进行试点，在关键的节点实施独立的第三方评估咨询，一般检查实施专家组评估或有关联的第三方评估，不仅能节约成本，发挥第三方评估咨询的优点，而且能找出实施中存在的问题，逐步完善评估咨询制度。同时试点也增加了第三方评估的知识积累和实施经验，进一步降低制度设计成本。

（3）调整科技项目的经费预算，明确给出第三方评估费用。当前的科技项目的经费预算表中没有第三方评估费用的科目，尽管第三方评估的费用只有总费用的3%左右，而且实施第三方评估制度能节约相当多的政府科技部门管理费用，但是政府的经费都有相应的用途，使得政府科技部门实施第三方评估时第三方机构的费用成为预算外开支，第三方评估没有经费成为实施第三方评估制度的一个难题。明确列出第三方评估费用后，第三方评估成为政府科技管理部门的正常支出，降低了制度的预期实施成本，容易推动第三方评估。

（4）规范第三方评估市场，建立市场信誉制度，降低第三方评估的实施成本。从试点开始，逐步推动第三方评估咨询，扩大第三方评估咨询的范围，而市场规模扩大而增加制度需求。通过在国家科技计划项目评估制度中引入第三方机构，建立有效的第三方机构的市场信誉制度，提高第三方评估的实施效率，从而降低第三方评估的组织成本和实施成本。